TÍTULO IV
QUANTO ÀS ATUAIS IMPOSIÇÕES
JURÍDICAS NORMATIVAS E SUAS APLICAÇÕES
CAPÍTULO I
QUESTÕES RELACIONADAS
ÀS IMPOSIÇÕES JURÍDICAS NORMATIVAS
I.1 – Quanto às questões objetos destes estudos:
Quanto às questões relacionadas às imposições
jurídicas normativas, objetos destes estudos e descritas neste capítulo, a
priori, ao menos afeito ao entendimento e interpretação das normas, dado ao
complexo labirinto de normativos e instrumentos jurídicos pré-existentes e aos
que parecem existirem, a propósito o Decreto nº 41.456, de 16 de março de 2015,
do Chefe do Poder Executivo do Estado de Pernambuco - o qual carece do
reconhecimento da legalidade, em razão de inúmeras contestações com relação à
sua origem e processo de elaboração -, não há como ter uma noção real dos
mandamentos jurídicos normativos e, portanto, não sabem e jamais saberão,
grande parte dos aplicadores das normas, como proporem as soluções mais
adequadas às providências necessárias para as questões ambientais, considerando
imperativos dos princípios
constitucionais e do direito, em especial, quanto:
a) ao direito
adquirido pelo proprietário de imóvel (art. 5º, XXII e XXXVI da CF/88);
b) à função
social da propriedade privada (art. 5º XXIII da CF/88);
c) ao
poder/dever dos entes públicos para as providências que se relacionem à
organização e finalidades de tais entes em acordo com os princípios do Direito
Administrativo e suas ramificações e do Direito Constitucional, na estrita
observância das competências que preservem o sistema federativo e suas
autonomias, conforme estabelecido no artigo 18 da CF/88;
d) à
compreensão das normas jurídicas e administrativas e a necessária e perfeita
harmonia com os marcos que regulam as ações estatais e seus procedimentos em
obediência às competências exclusivas e/ou concorrentes entre os entes autônomos
estatais e seus organismos (Artigos 23 e 24 da CF/88);
e) ao necessário entendimento dos “Marcos Regulatórios: referenciais, originários e derivados”
em cada arcabouço jurídico e normativo estatal, para efeitos de promover a sua
harmonização na correta interpretação das normas originárias e as delas
derivadas para as reais avaliações e aceitação integral ou revisões que se
fizerem necessárias.
A Lei Complementar Federal nº 140, de
8 de dezembro de 2011, foi uma consequência da nova redação dada ao artigo 23
da CF/88 pela Emenda Constitucional nº 53 de 2006, a qual acrescentou ao
Parágrafo único de tal dispositivo a exigência de leis complementares
específicas considerando o rol de competências estabelecidas nos incisos
vinculados à cabeça do artigo (23) quando fossem necessárias. Portanto,
consideramos que em parte teve a intenção de pacificar entendimentos sobre as
tais competências comuns entre os entes federados para dispor sobre as mesmas
matérias nas questões ambientais, dentre outras, entendendo haver a necessidade
da edição de tantas normas complementares quantas forem necessárias para a
sincronia entre os entes públicos federados, União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, destinadas à cooperação entre eles quando se tratar das
competências listadas nos incisos de I usque XII, integrantes do caput do tal
artigo 23 da CF/88. Destarte, dizendo que leis complementares
fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar
em âmbito nacional, dentre as quais, as leis relacionadas às questões
ambientais, especificamente, listadas nos seguintes incisos:
“III
- proteger os documentos, as obras e
outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as
paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas
formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;”
Especificamente, a Lei Complementar
Federal nº 140, de 8 de dezembro de 2011, fixa normas, a serem observadas
quanto às matérias constantes dos termos dos incisos III, VI e VII do caput e
do parágrafo único do artigo 23 da Constituição Federal, para as hipóteses de
cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas
ações administrativas decorrentes do exercício das competências comuns
relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio
ambiente, ao combate da poluição em qualquer de suas formas e à preservação das
florestas, da fauna e da flora; e, também, altera a Lei nº 6.938, de 31 de
agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente,
denominada de Lei Ambiental, e que é originária dos fundamentos estabelecidos
nos incisos VI e VII do artigo 23 e no artigo 225 da Constituição Federal e
estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) e institui o Cadastro
de Defesa Ambiental.
E, quando se tratar das competências
dos Municípios “de legislar sobre assuntos de interesse local”, na forma do
que está estabelecido no artigo 30, I, da Constituição Federal, como uma das
inúmeras competências dos mesmos, deve-se entender, segundo José Nilo de
Castro, in Direito Municipal Positivo, que: “(...)
Tanto na expressão de peculiar interesse
como na de interesse local vislumbra-se cláusula geral de competência, que
encarna o conceito de autonomia constitucional, isto é, nos termos da
Constituição.” E,
continua, mais à frente Castro: “(...)
Esta competência explícita diz-se não enumerada,
contendo previsão abrangente, pois que, ao invés de indicar as hipóteses e
espécies de interesse, cuida de enunciar ordenação jurídica de interesses
genéricos. São interesses locais, do Município. Mas quais? Todos os que se
inserem no domínio local para o exercício da competência legislativa e
administrativa municipal.”
Quanto à competência que têm os
Municípios para “suplementar a legislação federal e a estadual no que couber”,
na forma do que dispõe a Constituição Federal em seu art. 30, II, informa-nos
Castro: “Destaca-se aqui a competência supletiva do Município expressamente
prevista. Exercitar-se-á a mesma, preenchendo o branco das legislações federal
e estadual, afeiçoando-se às particularidades locais e às peculiaridades
locais, pois que compatíveis – o texto diz no
que couber, suprindo lacunas, deficiências.”
I.2 – De entendimentos
equivocados, data máxima vênia, de alguns julgadores quando da interpretação do
inciso III do art. 225 da Constituição Federal
Alguns julgadores por isolarem o inciso III do art. 225 da Constituição
Federal, para as suas análises – infelizmente, não chegam a uma boa exegese
–, considerando que tal dispositivo está relacionado a princípios estabelecidos
pela Constituição Federal, dentre os quais e bem mais próximo, ao § 1º e caput
do referido artigo 225, portanto, não diz que pode determinada unidade de
preservação ambiental poder ser criada por Decreto, vez que, o inciso III é
dependente do § 1º e da cabeça do artigo 225. Destarte, o próximo tópico destes
estudos (IV.2.) daremos a interpretação apropriada para tais dispositivos,
contrariando portanto, algumas decisões dos tribunais, dentre as quais a
seleção de excertos que transcrevo-os, a seguir:
“Por decisão unânime, o Plenário do
Supremo Tribunal Federal (STF) manteve, nesta quinta-feira (17), os efeitos do
decreto baixado em março de 2006 pelo Presidente da República que instituiu a
"Reserva Biológica das Araucárias", nos municípios de Imbituva,
Ipiranga e Teixeira Soares, no estado do Paraná, e previu a criação, em parte
da área, do "Refúgio da Vida Silvestre".
Plenário do STF. Mandado de Segurança
(MS) 26064. Julgamento: 30/08/2006. Relator: Eros Grau.
A AGU em defesa oral (...). Ao
contestar alegação de ofensa aos princípios da razoabilidade, impessoalidade e
proporcionalidade, a AGU sustentou que estudos do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) mostraram tratar-se de uma
área que demandava providências urgentes do Poder Público para sua
preservação.
A decisão do STF confirmou decisão do
relator do processo, ministro Eros Grau, que, em 30 de agosto de 2006, negou
liminar pleiteada pela autora do MS, a Companhia Florestal Guapiara, que,
tinha, ainda, alegado a ofensa aos princípios da publicidade e do devido
processo legal.
A AGU ressaltou o argumento do
ministro Eros Grau na negativa da liminar no MS, ao contestar a alegação de que um decreto não poderia atingir uma área
utilizada para exploração agrícola. O ministro considerou louvável o
cultivo da área, mas disse que esse fato não ilide o ato presidencial.
A Procuradoria-Geral da República
manifestou-se pelo indeferimento do mandado.
Ao
votar pela manutenção do decreto presidencial, o ministro Eros Grau reforçou a
contestação da alegação da Companhia Florestal Guapiara de que a definição da
Reserva Biológica não poderia ter ocorrido por decreto, mas somente por lei.
Segundo o ministro, a lei é necessária
em caso de alteração ou supressão de partes da área. Segundo ele, essa
consulta é dispensada pelo § 4º do artigo 22 da Lei 9.985/2000, que regulamenta
o artigo 225 da Constituição Federal (CF). Foi acompanhado pela unanimidade dos
ministros presentes à sessão.”
Em momento algum, pode se confirmar
que o artigo 22 da Lei 9.985/2000 afirma ser o ato criador da reserva um
“decreto” ou “lei”. Entretanto, pela análise mais acurada, como mostraremos no
tópico a seguir, o ato apropriado é, efetivamente, lei, considerando os vários
princípios, supressão e limitações de direitos garantidos por lei e que somente
poderão ocorrer através de instrumento de hierarquia e valor igual ou superior
aos que concederam tais direitos. Já quanto ao limite de competência para que
seja permitido à União criar reserva, este está contido na Lei Complementar nº
14, de 8 de dezembro de 2011, portanto, iniciando a sua vigência muito depois
da data do Mandado de Segurança 26064 e decisão do STF, que foi em 30 de agosto
de 2006 – portanto, dispositivos mais esclarecedores quando da interpretação e
aplicação dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da
Constituição Federal, quanto às competências comuns, contanto mais de seis anos
depois da decisão do STF.
Mandado de Segurança (MS) 25.284,
rel. min. Marco Aurélio, j. 17-6-2010, P, DJE de 13-08-2010:
“Os atos administrativos gozam da presunção de merecimento. (...) A
criação de reserva ambiental faz-se mediante ato administrativo, surgindo a lei
como exigência formal para a alteração ou a supressão – art. 225, III, do
Diploma Maior. (...) Consulta pública e estudos técnicos. O disposto no § 2º do
art. 22 da Lei nº 9.985/2000 objetiva identificar a localização, a dimensão e
os limites da área da reserva ambiental. (...) A implementação do conselho
deliberativo gestor de reserva extrativista ocorre após a edição do decreto
versando-a.”
Com todo o respeito ao ministro Marco
Aurélio, com relação a seus entendimentos e decisão sobre a interpretação do
art. 225, III da Carta Magna, fico com a lucidez e lógica da decisão do
ministro Celso de Mello, em RE 134.297, j. 13-6.1995, 1ª T, DJ de 22-9-1995,
colado nestes estudos, no “tópico IV.2.” que segue a este, onde, na referida
decisão, resume sobre a forma interpretativa do caput do art. 225, § 4º da
CF/88, conforme excerto da mesma transcrito ipsis
litteris:
“A
norma inscrita no art. 225, § 4º, da Constituição deve ser interpretada de modo
harmonioso com o sistema jurídico consagrado pelo ordenamento fundamental,
notadamente com a cláusula que, proclamada pelo art. 5º, XXII, da Carta
Política, garante e assegura o direito de propriedade em todas as suas
projeções, (...).”
I.3 – Da necessária interpretação
e entendimento do inciso III do art. 225 da Constituição Federal através do
método jurídico sistêmico
Rigorosamente, há de ser reconhecido que a Emenda
Constitucional ao dispor da necessidade de Leis para a regulamentação de
instrumentos de colaboração entre os entes federados foi tão somente na
intenção de dirimir pontos de conflitos e desencontros, e, portanto, para
possibilitar a eliminação de tais conflitos na possibilidade da boa
coordenação, em conjunto, de ações estatais de competências comuns pelos mesmos
sobre os temas abordados no artigo 23 da Constituição Federal de 1988, dentre
os quais, os relativos ao inciso III do artigo 225 desta mesma referida Carta
Magna, conforme segue transcrito, ipsis
litteris, sem contudo deixar de impor a necessidade de Lei para a criação
de unidades de conservação ambiental:
“Art. 225. Todos têm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à
sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever
de defende-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º Para assegurar a
efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I – (...);
.............................................
III – definir em todas as
unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente
através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos
atributos que justifiquem sua proteção;”
No
entendimento do arguto analista quanto à melhor e mais adequada exegese do
artigo 225, e seu inciso III, da Constituição Federal, é no sentido de que,
tais dispositivos estão relacionados à força do ato que deve ter para a mudança
efetiva e imposta ao uso da área do ente estatal ou de terceiros, onde é
assegurado no sentido amplo, o seu uso pela população e pela administração
pública em geral. Rigorosamente, o direito de usufruir de tais áreas, águas,
superfície terrestre, solos, espaços aéreos e explorações econômicas, incluindo
a mineral, efetivamente, garantidas pela lei vigente e, ainda, pelas
disposições constitucionais. Destarte, somente Leis – considerando a força e
hierarquia das normas jurídicas – têm a força capaz de mudar garantias e
direitos estabelecidos por normas precedentes e efetivamente existentes,
inclusive, as garantias constitucionais que se relacionam ao direito de
propriedade (caput do art. 5º, XXII), de não ser obrigado a fazer ou deixar de
fazer, senão em virtude de lei (art. 5º II), do ir e vir (art. 5º, XV), de que
a propriedade deve atender a sua função social, função essa que, efetivamente
deverá estar caracterizada ou descaracterizada por lei (art. 5º, XXIII) e, a
desapropriação somente ocorrerá mediante lei onde conste o procedimento que
justifique a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por
interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro (art. 5º,
XXIV), a seguir transcritos ipsis litteris:
“Art.
5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:
I – (...);
II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude de lei;
........................................................
XV – é livre a locomoção no Território Nacional em tempo de paz, podendo
qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com
seus bens;
.......................................................
XXII – é garantido o direito de propriedade;
XXIII – a propriedade atenderá a sua função social;
XXIV – a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade
ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia
indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;
.............................................”
Destarte,
não tem outro sentido a interpretação do inciso III e demais incisos do § 1º,
integrantes e subordinados ao caput do art. 225 da CF, que efetivamente dispõe,
com bastante ênfase, senão, o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, o qual é de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de
vida de todos, que, somente perderá esta condição quanto ao uso facultado a
todos, mediante lei que modifica, ou altera tal faculdade, em razão da
necessidade da restrição de uso na condição da satisfação maior que se
relaciona à saúde ambiental e à preservação para as presentes e futuras
gerações. E, portanto, nesta condição o instrumento adequado para modificar
tais prerrogativas de uso geral ou restritivo somente poderá ser por lei.
Destarte, para mais fácil entendimento de tal dispositivo, convém termos noção
do que representa a expressão “meio ambiente” que consta do dispositivo
constitucional, o qual foi conceituado pelo inciso I do art. 3º da Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981
que dispõe sobre a política nacional do meio ambiente, seus fins e mecanismos
de formulação e aplicação, que dizem, ipsis
litteris:
“Art.
3º Para os fins previstos nesta lei, entende-se por:
I – meio ambiente, o conjunto de
condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica,
que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas;”
O conceito
de “meio ambiente”, embora tenha sido definido no ano de 1981, bem antes da
Constituição Federal de 1988, foi amplamente recepcionado por essa referida
Carta Magna, buscando, destarte, o constituinte a proteção não tão somente do
meio ambiente natural, mas, também, o cultural, do trabalho e ambiente artificial,
vez que, o art. 225 da mesma ao se referir como bem de todos justifica “a sadia
qualidade de vida”. Destarte, expressão de conotação bastante abrangente e
focada na vida do ser humano. Portanto, na vida de todos, inclusive, dos que
estejam assentados nas área a serem consideradas como essenciais para a
preservação ambiental. Seguramente, não sendo racional – portanto, incoerente e
desumano – a criação de reservas de preservação de outras vidas animais, sem
contudo, atender às necessidades básicas para a vida dos que na terra vivem e
dela fazem uso para a própria sobrevivência. Seria, efetivamente, o sacrifício
de humanos em favor de uma causa, ou de causas, mesmo sendo elas para outros
humanos. Estaríamos portanto, retornando ao tempo das barbáries onde
sacrificavam vidas humanas em dedicação a deuses em favor dos que estavam a
sacrificar aqueles que eram escolhidos para morrerem pro causas dos outros. E,
no caso específico da “Reserva Tatu Bola”,
se não houver o mínimo de bom senso no reconhecimento dos direitos das
comunidades atingidas com a criação da tal reserva, estarão, efetivamente,
sacrificando muitas vidas dos habitantes em favor de um ser animal que nem
humano é!!! Destarte, negando a máxima da lei que diz respeito “à sadia qualidade de vida”.
Neste
sentido caminhou o Sr. Ministro Celso de Mello, com relação a decisão sobre o
RE 134.297, j. 13-6.1995, 1ª T, DJ de 22-9-1995, ao dizer:
“A norma inscrita no art. 225, § 4º,
da Constituição deve ser interpretada de modo harmonioso com o sistema jurídico
consagrado pelo ordenamento fundamental, notadamente com a cláusula que,
proclamada pelo art. 5º, XXII, da Carta Política, garante e assegura o direito
de propriedade em todas as suas projeções, inclusive aquela concernente à
compensação financeira devida pelo poder político ao proprietário atingido por
atos imputáveis à atividade estatal.”
Não há de
ser reconhecida a afirmação de que o inciso III do § 1º do art. 225 da CF/88,
está a permitir que áreas de preservação ambiental sejam criadas por Decretos,
já que por si tão somente, tais dispositivos, não permitem que se chegue a esta
conclusão. E, portanto, ao admitirmos que para se chegar a tal afirmação,
efetivamente, o interpretador da norma foi buscar a sustentação para sua
argumentação, conclusão e decisão, no caput do art. 22, que é integrante do
CAPÍTULO IV, DA CRIAÇÃO, IMPLANTAÇÃO E GESTÃO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO, da
Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, que Regulamenta o art. 225, § 1º, incisos
I, II, III e VII da Constituição Federal e institui o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação da Natureza, e que transcrevo a seguir ipsis litteris:
“Art. 22. As unidades de conservação
são criadas por ato do Poder Público.”
E, se a
sustentação da tese de que é possível criar unidade de conservação ambiental
mediante ato outro que não seja a Lei, mesmo considerando o § 6º do art. 22 da
Lei nº 9.985/2000, quando diz que “A
ampliação dos limites de uma unidade de conservação, sem modificação dos seus
limites originais, exceto pelo acréscimo proposto, pode ser feita por
instrumento normativo do mesmo nível hierárquico que criou a unidade, desde que
obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos no § 2º deste artigo”, é
a sustentação carecedora de legalidade, considerando que a obrigação da
existência de lei é uma disposição constitucional e, neste sentido, convém
observarmos o que se argumenta sobre o tema, Rodrigo Bulhões Pedreira, em
estudos publicado na web com o título “Legalidade do decreto de ampliação do
Parque Nacional da Chapada dos Veadeiros” quando comenta o Mandado de Segurança
nº 24.184, impetrado por Aluísio Enéas Albuquerque e outros em 24 de janeiro de
2002, junto ao Supremo Tribunal Federal, requeria a anulação do decreto de 27
de setembro de 2001, sustentando que o decreto de ampliação do Parque Nacional
da Chapada dos Veadeiros padecia de dois vícios: primeiro, não atendeu à Lei nº
9.985/2000, que no seu artigo 22, § 2º e § 6º exige a ampliação dos limites de
uma unidade de conservação deva ser precedida de estudos técnicos e
procedimentos de consulta pública. Segundo, que a referida lei careceria de
exequibilidade, pois, exceto quanto ao art. 55, ainda não havia sido
regulamentada.
Informa-nos
Rodrigo Bulhões Pedreira, em seus estudos, ao comentar entendimento de José
Afonso da Silva (41):
“A Constituição impõe ao Poder
Público o dever de definir, em todas as unidades da Federação, Espaços
Territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas
somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.” (Grifos meus)
E mais
adiante (42)
“A lei (nº 9.985/00) não definiu a
natureza do ato de criação das unidades de conservação. Seu projeto, aprovado
pelo Congresso Nacional indicava que a criação se desse por lei, ao dizer que
na lei de criação deveriam constar seus objetivos básicos, o memorial
descritivo do perímetro da área, o órgão responsável pela sua administração e,
no caso das Reservas Extrativistas, Reservas de Desenvolvimento Sustentável e,
quando fosse o caso, das Florestas Nacionais, a população tradicional
destinatária (art. 22, § 1º). Esse dispositivo vetado pelo Presidente da
República, de tal sorte que a questão ficou na dependência do que dispuser o
regulamento referido supra. A compreensão do texto, assim, leva à conclusão de
que as unidades serão criadas por decreto do Poder Executivo Federal, estadual
ou municipal, conforme o caso. Essa conclusão harmoniza-se com o disposto no §
6º do art. 22 da Lei nº 9.085, de 2000. Apesar
disso, é de se afirmar que o mais apropriado seja a criação por via de lei, já
que o ato impõe obrigações e restrições de direitos, até porque, segundo a Constituição, a alteração e a supressão dos
espaços territoriais e seus componentes especialmente protegidos só são permitidos
através de lei (art. 225, § 1º, III). Ora, assim sendo, o intérprete fica
muito propenso a enxergar um incongruência na possibilidade de o ato
fundamental – a criação – ser feito por decreto e as modificações terem que ser
feitas por lei. Isto leva o intérprete a resolver a incongruência com a
assertiva de que a Unidade de Conservação depende de lei, tanto quanto suas
modificações posteriores. Por tudo isso,
é de duvidosa pertinência constitucional o teor do já mencionado § 6º do art.
22, da Lei nº 9.085, de 2000, quando declara que a “ampliação dos limites
de uma Unidade de Conservação, sem modificação dos limites originais, exceto
pelo acréscimo proposto, pode ser feita por instrumento normativo do mesmo
nível hierárquico do que criou a unidade, desde que obedecidos os procedimentos
de consulta estabelecidos no § 2º deste artigo”. Não é fácil entender como uma
ampliação de limites pode dar-se sem modificação dos limites originais... O
certo é que aqui como dissemos acima, se admite a criação de Unidades de
Conservação por instrumentos normativos inferiores à lei ou, até mesmo,
inferiores ao decreto. É certo também
que uma ampliação por instrumento normativo inferior à lei esbarra com o
disposto no art. 225, § 1º, III, da Constituição, que exige lei para a
alteração e supressão de espaços Especialmente Protegidos, como são as Unidades
de Conservação. (Destaco)
A alteração de que fala a
Constituição não especifica a que tipo de alteração se refere, portanto, se
refere a qualquer alteração, seja no tamanho ou na finalidade.”
Conclui-se
do acima exposto, portanto, que o instrumento do Decreto Executivo utilizado
para alteração da área do Parque Nacional da Chapada dos Veadeiros foi,
inequivocamente, irregular, eis que somente poderia ser realizado mediante
procedimento legislativo do Congresso Nacional.
Assim o §
6º, do art. 22, da Lei nº 9.985/00 poderá ser objeto de Ação Direta de
Inconstitucionalidade junto ao Supremo Tribunal Federal.
Por outro
lado, a harmonia a qual o Ministro Celso de Mello se refere, se reforça quando
da interpretação do inciso VII do § 1º do art. 225 da Constituição Federal, o
qual afirma que: na proteção da fauna e flora exige-se que as vedações – e
essas somente poderão estar relacionadas quanto ao uso das áreas delimitadas
por determinados espaços geográficos – estejam contidas na lei. Dispositivo que
segue transcrito ipsis litteris:
“Art. 225. (...).
§ 1º (...)
..................................
VII – proteger a fauna e a flora,
vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função
ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a
crueldade.”
Há de convir
que o Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002, que regulamentou dispositivos
da Lei nº 9.985/2000, dentre os quais o art. 22, quanto a criação de unidade de
conservação, apenas informa, de início, em seu artigo 1º e 2º, I, II, III, e
IV, o que deve ser indicado no ato de criação. Desta forma, não nos parece
estar implícito que o ato de criação de unidades de conservação poderá ser um
decreto ou ato administrativo outro, a não ser tão somente a criação por lei
específica que ostente as exigências técnicas da regulamentação dada para a Lei
nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Se descartado esse entendimento último, de
tão somente ser possível a criação de unidades de conservação por lei, é
admitir que o Decreto nº 4.340 de 22 de agosto de 2002 é um ato sem eficácia
pela ilegalidade e vícios de forma, já que o que dispõe em seu corpo é matéria
afeita e própria de leis ordinárias e, sendo pertinentes às de leis
complementares as matérias da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000 que
regulamenta dispositivos da Constituição Federal. Ipsis litteris, seguem
transcritos os dispositivos do Decreto nº 4.340, que serviram como referências
para a elucidação dos fatos e correção das possíveis falhas, na legislação e de
interpretação (art. 1º, art. 2º, I, II, III e IV):
“Art.
1º Este Decreto regulamenta os arts. 22, 24, 25, 26, 27, 29, 30, 33, 36, 41,
42, 47, 48 e 55 da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, bem como os arts. 15,
17, 18 e 20, no que concerne aos conselhos das unidades de conservação.
Art. 2º O ato de criação de uma unidade de
conservação deve indicar:
I – a denominação, a categoria de
manejo, os objetivos, os limites, a área da unidade e o órgão responsável por
sua administração;
II – a população tradicional beneficiária,
no caso das Reservas Extrativistas e das Reservas de Desenvolvimento
Sustentável;
III – a população tradicional
residente, quando couber, no caso das Florestas Nacionais, Florestas Estaduais
ou Florestas Municipais; e
IV – as atividades econômicas, de
segurança e de defesa nacional envolvidas.”
É cediço que
reconheçamos, que a Lei nº 9.985 que tratou da regulamentação do artigo 225, §
1º, I, II, III e VII, da C/88, data de 18 de julho de 2000 é bem anterior à
Emenda Constitucional nº 53 que modificou o Parágrafo único do art. 23 da CF/88,
o qual é de 2006, para que possibilitasse a edição de Leis Complementares
específicas para as matérias definidas como competências comuns da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios. Destarte, dando-nos a certeza de que a
Lei 9.985 de 2000 era pra ser uma Lei Complementar à Constituição Federal sobre
a matéria e, o Decreto nº 4.340 de 2002, era pra ser uma Lei Ordinária,
instrumentos estes originariamente editados para o alcance imaginado e, que,
efetivamente era o que se pretendia na época e que deverão ser modificados. Quanto
ao status, a Lei 9.985, passará a ser uma Lei Complementar e o Decreto 4.340
passará a ser uma Lei Ordinária, mas, desde que sejam modificadas, também, com
relação a uma série de ordenamentos, já que se encontra em vigor a Lei
Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011 que fixa normas, nos termos dos
incisos III, VI e VII e do parágrafo único, diretamente dependente do art. 23
da CF/88. Destarte, a estas alturas o dispositivo do Decreto nº 4.340 de 2002,
não é válido para que se entenda que o instrumento (Ato) para a criação de uma
Unidade de Conservação seja Decreto, e, pior ainda, por Portaria, considerando
que, Decreto e Portaria são atos administrativos.
“Art. 23. É competência comum da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios:
I – (...);
..................................................
III – proteger os documentos, as obras e
outros bens de valor histórico,
artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios
arqueológicos;
VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas
formas;
.............................................
VII – preservar as florestas, a fauna e a flora;
..............................................”
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União
e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio
do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 53, de 2006).”
Seguramente, somente por lei, poderá ser criada área de preservação
ambiental, na forma da Constituição e, portanto, decreto, resolução, portaria e
outro que não seja a própria lei, mesmo que subordinados à leis, quaisquer que
sejam, não têm o condão mágico de criá-la. A lei cria a reserva e estabelece
normas procedimentais quanto à sua manutenção e formas de acesso e uso, de
acordo com o que deve nela ser estabelecido, se Unidades de Proteção Integral
(art. 7º, I da Lei nº 9.985/2000), ou se Unidade de Uso Sustentável (art. 7º II
da Lei nº 9.985/2000), ou até mesmo se de composição mista (Unidade de Proteção
Integral e Unidade de Uso Sustentável), na forma do § 1º do art. 13 da Lei nº
9.985/2000 na parte que trata da criação do Refúgio de Vida Silvestre. Ipsis litteris, transcrevo tais
dispositivos:
“Art.
7º As unidades de conservação integrantes do SNUC dividem-se em dois grupos,
com características específicas:
I – Unidades de Proteção Integral;
II – Unidades de Uso Sustentável.
..........................................................
Art. 13. O Refúgio de Vida Silvestre
tem como objetivo proteger ambientes naturais onde se asseguram condições para
a existência ou reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da fauna
residente ou migratória.
§ 1º O Refúgio de Vida Silvestre pode
ser constituído por áreas particulares, desde
que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da
terra e dos recursos naturais do local pelos proprietários.
..........................................................”
A
interpretação de que os dispositivos da Constituição Federal (art. 225, III),
da Lei nº 9.985 de 200 que regulamenta o art. 225, § 1º, I, II, III e VII da
CF/88 (art.22), e do Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002, que
regulamentou dispositivos da Lei nº 9.985/2000 (art. 1º e art. 2º), deve
harmonizar com o conjunto das disposições constitucionais e normativas delas
derivadas e que não a contrariem, na compreensão dos elementos interdependentes
do sistema de estado e jurídico normativo para a produção de providências
através de atos que sejam perfeitos, válidos e eficazes. Destarte, é imperioso
que se busque a compreensão de cada expressão da norma e sua relação com o
contexto jurídico normativo geral como forma de garantias a direitos e,
portanto, na manutenção de um estado de direito.
Propositalmente, trago para conhecimento o significado de expressões
contidas no art. 22 da Lei nº 9.985/2000, especificamente, “ato” e “poder
público”, conforme emprego no contexto de tal dispositivo: “Art. 22. As unidades de conservação são criadas por ato do Poder
Público.”
1 - Ato jurídico significa o quê?
Ensina-nos
José CRETELLA JUNIOR, in Curso de Direito Administrativo:
“Ato
jurídico é toda ação ou omissão lícita do homem que produz efeitos na órbita do
direito.”
2 - Ato administrativo significa o
quê?
Continua em os
seus ensinamentos o mestre CRETELLA JUNIOR, in Curso de Direito Administrativo
que, informa-nos o que vem a ser “ato administrativo”:
“(...).
Longe de ser inerte, a Administração
age, manifestando sua vontade por meio de seus agentes.
Aos
pronunciamentos administrativos matizados de juridicidade damos o nome de atos
administrativos, desde que preencham determinados requisitos, de forma e
fundo, dirigindo-se a fins de interesse público, sem o que seriam atos
jurídicos, idênticos aos que se praticam no campo do direito privado.
De qualquer modo, a primeira noção do
ato administrativo é obtida a partir
do ato jurídico, do qual aquele é
espécie. Ações ou omissões dos agentes administrativos a que falte o atributo
de juridicidade não se elevam à categoria dos atos administrativos.
Cabe
ao Poder Executivo, por excelência, a edição de atos administrativos, não
sendo raro, entretanto, no âmbito dos outros Poderes, a edição de atos jurídicos que, pelo conteúdo, são atos administrativos.
.....................................................
Para atingir os fins a que se propõe
e em virtude dos quais existe, precisa o Estado desenvolver ininterrupta série
de atuações, manifestando, desse modo, sua vontade, traduzida na edição de atos
e concretização de fatos, emanados do mundo administrativo.
....................................................
Se, como dizem os lógicos, a
definitivo fit per genus proximum et
diferentiam specificam, o primeiro cuidado na fixação do conceito do ato
administrativo é acentuar-lhe o matiz de juridicidade. O ato administrativo é espécie do
ato jurídico.”
À página 200
da obra Curso Direito Administrativo, CRETELLA JUNIOR,
apresenta tabela de classificação do Ato
Administrativo, na qual identifica o ato administrativo como “material – quanto ao conteúdo” e “formal – quanto ao órgão”, incluindo
nesta última classificação: lei,
regulamento, aviso, circular, instrução, portaria, ofício, despacho e decreto.
Destarte, de
pronto, entendemos que a expressão “ato”
visto de forma isolada e contida no artigo 22 tanto pode ser uma lei como um
decreto ou outro ato administrativo que seja.
CRETELLA
JUNIOR, em sua obra Curso de Direito Administrativo, ao abordar o “Aspecto
Formal dos Atos Administrativos”,
inicia em lista de atos administrativos com as leis, diz o mestre: “Classificam-se sob esse aspecto os atos em
leis, resoluções, regulamentos, avisos, circulares, instruções, portarias,
ofícios, despachos.” E, mais adiante, diz-nos, de per si, sobre Lei e
resolução: “Declaração solene da norma
jurídica, elaborada pelo poder competente, inscreve-se a lei como a fonte
primeira do direito administrativo.”
Ato
administrativo, conceituado por Diogo de Figueiredo Moreira Neto, in Curso de
Direito Administrativo, “...é, assim, a manifestação unilateral de
vontade de Administração Pública que tem por objeto constituir, declarar,
confirmar, alterar ou desconstituir uma relação jurídica, entre ela e seus
administrados ou dentro de si própria.”
3 - Ato normativo significa o quê?
No “Manual
de Redação Oficial da Presidência da República”, com o título “Atos Normativos
– Conceitos Básicos”, publicado no em 28/10/2001 no site www.interlegis.leg.br,
em sua introdução sobre procedimentos para a elaboração e compreensão das
normas a serem editadas,
define a lei como um ato normativo, conforme segue transcrito ipsis litteris:
“1.1. Definição.
A lei ordinária é um ato normativo
primário e contém, em regra, as normas gerais e abstratas. Embora as leis sejam
definidas, normalmente, pela generalidade e abstração (“lei material”), elas
contêm, não raramente, normas singulares (“lei formal” ou “ato normativo de
efeitos concretos”).”
Em
publicação na WEB, no blog segurança do trabalho, encontramos informações, com
o título “Lei, Norma, Decreto e Portaria – Qual a Diferença?” que
ratificam constar a lei da relação dos atos classificados como um “ato
normativo” e, que corroboram com os entendimentos do autor destes estudos, os
quais, transcrevo-os a seguir: “Há outros tipos de lei, como a lei
complementar, contudo, quando se usa a nomenclatura “lei” o que se lê nas
entrelinhas é que está se falando de um produto do processo legislativo, ou
seja, um ato normativo de competência do Poder Legislativo. E segue: “A lei é
classificada como um ato normativo primário, o que significa que sua fonte
primária de validade e inspiração é a própria Constituição Federal. Sua
principal característica é a possibilidade de inovação da ordem jurídica, ou
seja, a possibilidade de criar, modificar ou extinguir um direito, uma nova
obrigação, um novo tipo de comportamento. Isso leva a outra característica e
importante da lei, a coercitividade, que significa a ´possibilidade de se
exigir o seu cumprimento.”
Rafael
Paraíso, em publicação de 15 de janeiro de 2016, em artigo com o título “Conheça
os principais atos normativos no Brasil”,
elenca a lei no rol das normas existentes para a Administração Pública,
conforme seguem excertos de sua publicação, e que corrobora com entendimentos
deste consultor nestes estudos, transcritos ipsis litteris:
“Os
atos normativos criam as normas que guiam a atuação do Estado e definem as
regras da nossa vida em sociedade.
Você sabe quais são os principais
atos normativos no Brasil? E quais as diferenças entre eles?
Vamos começar pelos mais comuns...
Lei ordinária
A lei ordinária é uma lei qualquer,
apresentada como um projeto e aprovada pelo poder Legislativo após a sua
apreciação.
Ela é o tipo mais comum de ato
normativo primário do Legislativo após a sua apreciação.”
4 - Poder Público significa o quê?
Poder
público significa o conjunto dos órgãos com autoridade para realizar os
trabalhos do Estado, constituído de Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder
Judiciário. A expressão, utilizada no plural (poderes públicos), também
chamados de poderes políticos. Em sentido amplo, representa o próprio governo,
o conjunto de atribuições legitimadas pela soberania popular.
No
dicionário informal, em publicação acessada em 24/03/2019,
diz que “poder público” é o conjunto das autoridades do Estado, constituído por
Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário
.
Destarte,
compreende-se que em matéria legislativa o Poder Público para legislar é
composto do Poder Executivo e do Poder Legislativo. Portanto, a expressão “poder público” contido no art. 22 da
Lei nº 9.985/2000, poderá estar a dizer que o ato a que se refere é a lei e,
não outro ato qualquer que a essa seja inferior, já que, segundo o inciso III
do artigo 225 da Constituição Federal está claramente a exigir lei para
modificação ou supressão das reservas ambientais criadas.
I.4
– Da Doutrina sobre a necessidade de Lei para a criação de reserva ambiental,
especialmente, as que se debruçam na interpretação do inciso III do artigo 225
da Constituição Federal
Iniciamos com o doutrinador e
administrativista Diógenes Gasparini, que diz: “Qualquer ação estatal, sem o correspondente calço legal ou que exceda
ao âmbito demarcado pela lei, é anti-jurídica e expõe à anulação. Seu campo de
ação, como se vê, é bem menor que o particular. De fato, este pode fazer o que
a lei autoriza e tudo que a lei não proíbe; aquele só pode fazer o que a lei
autoriza e, ainda assim, quando e como autoriza. Vale dizer, se a lei nada
dispuser, não pode a Administração Pública agir, alvo situações excepcionais...
A esse princípio também se submete o agente público. Com efeito, o agente da
administração pública está preso à lei e qualquer desvio de suas imposições
pode nulificar o ato e tornar seu autor responsável, conforme o caso, disciplinar,
cível e criminalmente”.
DI PIETRO,
Maria Sylvia Zanella; ensina-nos: “Segundo
o princípio da legalidade, a administração só pode fazer o que a lei permite
(...). Em decorrência disso, a Administração não pode, por simples ato administrativo,
conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações aos
administrados; para tanto ela depende de lei.”
Destarte, criação de reservas ambientais somente poderão ser através de leis
específicas para cada caso, já que, subtraem ou limitam direitos individuais e
coletivos, inclusive, de entes federados com relação ao domínio público de suas
áreas territoriais para envidar políticas públicas que se relacionem ao desenvolvimento
da população em geral.
I.5 – Da Jurisprudência na sustentação da necessidade de lei
para criação de reserva ambiental
Em se
tratando de criação de reserva ambiental pela União ou pelo Estado-membro e
Distrito Federal, em áreas de domínio do Município exigirá, assim como para as
desapropriações, a edição de lei específica, pelo ente da estrutura federativa
responsável e interessado pela encampação da área para as suas finalidades que
deverão estar contidas na lei. E, assim, também, se procede quando se tratar da
União para o Estado e Distrito Federal. Contudo, deverá ser dado amplo
conhecimento às autoridades estatais, sociedade e comunidades a serem atingidas
pelas medidas. Corolário este que se estabelece em razão da hierarquia dos
entes federativos e suas atuações e, neste sentido, têm-se guarida nos termos
da legislação pátria, dentre as quais o Decreto-lei nº 3.365/41 que, em seu
artigo 2º, § 2º, bem interpretados pelo STJ 2ª Turma, in REsp nº 1.188.700-MG –
Rel. Min. Eliana Calmon – j. em
18/05/2010 – Informativo 435): “É vedado ao município desapropriar bens de
propriedade da União ou de suas autarquias e fundações, assim como das empresas
públicas e sociedades de economia mista submetidas à sua fiscalização, sem
prévia autorização, por decreto, do presidente da República”.
Em estudos
sobe as decisões do Supremo Tribunal Federal – STF, sob a vigência da CF/88,
acerca do Poder Regulamentar do Executivo no Brasil, regrado pelos artigos 84 e
87, da referida Constituição, Mônica Cristino Marino, em trabalho de monografia
elaborado com os tópicos: “1. Transformação da estrutura do Estado e das
atribuições do Executivo; 2. Teoria acerca do Poder Regulamentar do Executivo;
2.1. Teoria tradicional; 2.2. Teoria Critica; 3. Análise de jurisprudência;
3.1. Política de defesa do patrimônio público e da ordem ambiental; 3.1.1. RE
nº 121.140; 3.1.2. ADI 487 (MC). A priori, é necessário que tomemos
conhecimento dos artigos 84 e 87 da CF/88, citados pela autora da monografia
supervisionada pelo Dr. Jean Paul da Rocha, interpretando tais dispositivos, em
cuja introdução informa, ipsis litteris que: “A preocupação central deste estudo é
analisar as decisões do Supremo Tribunal Federal, doravante STF, sob a vigência
da Constituição Federal de 1988, acerca do Poder Regulamentar do Executivo.
Essa atuação regulamentar no Brasil é regrada pelos arts. 84 e 87 da Constituição
Federal de 1988.”
Dizem os
artigos 84 e 87 e dispositivos dos mesmos que se relacionam mais diretamente ao
tema:
“Art.
84. Compete privativamente ao Presidente da República:
I – (...);
............................
IV – sancionar, promulgar e fazer
publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel
execução;
............................
Parágrafo único. O Presidente da
República poderá delegar as atribuições mencionadas nos incisos VI, XII e XXV,
primeira parte, aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao
Advogado da União, que observarão os limites traçados nas respectivas
delegações.
............................
Art. 87. Os Ministros de Estado serão
escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e no exercício dos
direitos políticos.
Parágrafo único. Compete ao Ministro
de Estado, além de outras atribuições estabelecidas nesta Constituição e na
lei:
I – Exercer a orientação, coordenação
e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua
competência e referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da
República;
II – expedir instruções para a
execução das leis, decretos e regulamentos;
.............................”
Excertos da
ADI 487 (MC) que Mônica Cristina Marino transcreve em parte em seu trabalho de
monografia, serve a estes estudos, com o propósito de corroborar meus
entendimentos sobre a matéria com relação ao poder regulamentar e seus limites,
onde o julgamento do STF, mesmo não acatando o Mandado de Segurança do
impetrante, sustenta a tese de que Decreto do Presidente da República não tem
força para impor sobre matéria ambiental que deve ser da competência
legislativa considerando os direitos adquiridos, na forma da lei. É, o que se
enxerga nos excertos aqui transcritos sobre o caso da Reserva Ambiental da Mata
Atlântica no Estado do Rio de Janeiro:
“Art. 225. Todos têm
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defende-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.
...........................
§ 4º A Floresta Amazônica
brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato Grossense e a
Zona Costeira são patrimônio nacional, e a sua utilização far-se-á na forma da
lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente,
inclusive quanto ao uso dos recursos naturais”
A ação foi interposta pela
Confederação Nacional da Indústria a qual, reclama da proibição, por tempo
indeterminado, via Decreto nº 99.547, de 25 de setembro de 1990, do Presidente
da República, para o corte e a respectiva exploração da vegetação nativa da
Mata Atlântica. A impetrante argumenta em sua defesa que a proibição somente
poderia ser mediante Lei e não por simples Decreto.
Entretanto, a cautelar foi
indeferida, por maioria de votos, pela manutenção do “decreto presidencial”.
Mas, na decisão, o Ministro Sepúlveda Pertence argumentou, ponderando, que: “a utilização desse patrimônio nacional
(Mata Atlântica), depende de lei que lhe demarque a possibilidade e lhe
regulamente o exercício.” Mas, admite ser a questão bastante complexa,
restando, no juízo liminar, a solução através de outro requisito das medidas
cautelares. (...) O Ministro Paulo Brossard, também, se posicionou pelo
indeferimento da medida liminar, mas, fazendo a seguinte observação: “Bom, Sr. Presidente, estou discrepando das
normas processualísticas tradicionais, mas tudo isso é para dizer que a mim
parece que não faz mal rejeitar a cautelar até o julgamento da ação”. O
Ministro indeferiu a cautelar, embora afirme que não simpatize com a redação do
citado decreto, que lhe causa inclusive certa repugnância. E, reforça em seus argumentos que impressiona o fato da proibição
constante do decreto ser por tempo indeterminado. E conclui justificando o seu
voto: “A preocupação consiste em que,
deferida a cautelar, derrubando o decreto, não restem mais árvores quando do
julgamento da ação.” (Mônica Cristina Marino).
Conclui, nas análises, Mônica
Cristina Marino, que o decreto presidencial permaneceu por dois anos os seus
efeitos até o julgamento da ação, conforme se extrai de seus estudos:
“Certamente, em medida cautelar, há o
entendimento de que não é necessário decidir o mérito, qual seja, da retirada
ou não do decreto do ordenamento jurídico diante do exame de
constitucionalidade. Trata-se de resolver pedido de liminar, para suspender a
vigência do diploma impugnado. Porém, o mérito não chegou a ser decidido,
valendo o decreto impugnado, mesmo diante da possível inconstitucionalidade do
mesmo, por mais de dois anos, quando a ação perdeu objeto por conta da edição
de outro decreto presidencial, em 10 de fevereiro de 1993, revogando
expressamente o anterior. Diante desse fato, a decisão monocrática de 09 de
agosto de 1994, julgou prejudicada a ação.”
Continua
Mônica Cristina Marino:
“Analisando essa postura do STF e a
realidade fática, pode-se concluir que o STF aceitou a capacidade normativa
regulamentar do Executivo na questão da preservação ambiental, embora a mesma
exigisse lei, dado que o decreto surtiu efeitos durante mais de dois anos. O
Tribunal parece ter se eximido de enfrentar a questão, ao menos não teve de
sustentar juridicamente a vigência do citado decreto, o que representa um não
embate de decisão com a doutrina tradicional do poder regulamentar.
Essa manutenção do decreto também demonstra a
delicadeza da questão, difícil de ser enfrentada, pois, se o decreto fosse
derrubado, havia a preocupação do desamparo da proteção Mata Atlântica, que
deveria ter sido regulada pelo Legislativo.”
