1. O Chefe do Executivo, em despacho exarado no documento apresentado pela CAR – Companhia de Ação Regional – CAR, solicita parecer desta Assessoria de Planos e Desenvolvimento Organizacional – APD, sobre proposta de implantação de Órgão de Gestão para o Programa Produzir FUMAC e FUMAC-P.
2. O Programa de Apoio às Comunidades Rurais – Produzir, financiado através do Governo do Estado da Bahia em parceria com o Banco Mundial, tem por objetivo geral a melhoria das condições de vida da população rural através da alocação de recursos públicos para financiamento de projetos comunitários produtivos, de infra-estrutura física de serviços sociais.
3. A filosofia para a estratégia de implantação do projeto, proposto pelos técnicos da CAR, centra-se em avaliações feitas junto aos Conselhos criados para a co-gestão do programa, no período 93-95, as quais detectaram inúmeros pontos de fragilidade e que são negativos para continuidade do Programa; com isto, reposicionando os técnicos para a propositura de nova estratégia de implantação e implementação do programa Produzir/FUMAC e FUMAC-P.
II – DA NOVA PROPOSTA:
4. A proposta, ora em análise, para a Implementação do Programa Produzir/FUMAC e FUMAC-P é de fortalecimento do Conselho enquanto grupo decisor das ações do Programa no Município, através de sua institucionalização pelo poder público municipal, com a prerrogativa de receber recursos e gerenciá-los para as suas atividades de rotina. Recursos estes repassados pela CAR, diretamente à conta específica aberta pelo Conselho que a controlará, com a obrigação de prestar contas trimestralmente no órgão repassador.
5. Sugerem, ainda, os mentores do programa, a criação do Conselho, ora através de Decreto-Lei, ora através de Decreto Municipal ou através de simples registro do Conselho como entidade civil.
6. Elencam um número considerável de atribuições, tanto de natureza consultiva, como também, de natureza deliberativa e executiva.
7. Ainda, quanto a sua criação, orientam, através do Manual de Operação do Conselho Municipal, que tal Conselho será criado e estruturado pelo Chefe do Executivo Municipal (Prefeito), tendo em vista o caráter descentralizado do Programa.
8. Para o Funcionamento do Conselho Municipal – ainda sem denominação específica -, sugerem que, para o desempenho de suas funções, o mesmo deverá organizar internamente e ter sua sede na Prefeitura que dará todo o apoio logístico para o desenvolvimento de suas atividades.
9. Propõem, ainda, os técnicos, modelo de ata de criação do Conselho Municipal, a qual dá o caráter de instituição civil, para cuja finalidade – de registro da instituição – foi proposto, também, modelo de Regimento Interno do Conselho Municipal como complemento de suposta legalidade de tal instituição.
10. O Regimento, em seu artigo 2º, sugere para a composição do Conselho, dentre outros membros, um (01) representante da CAR, um (01) representante da Câmara de Vereadores do Município e, um (01) representante do Poder Executivo Municipal (o Prefeito que o presidirá).
11. No artigo 4º, item 8, do Modelo de regimento proposto, diz ainda, que: ao Presidente do Conselho (Prefeito) compete: “representar o Conselho Municipal ativa e passivamente, em juízo ou fora dele”.
III – PARECER:
12. Com a definição de estratégias para a implementação do programa “in casu”, os técnicos propõem a institucionalização pelo poder público municipal do Conselho Municipal como forma de fortalecê-lo para que atinja com eficácia os objetivos pretendidos. Destarte, fica aí bastante claro que o Conselho proposto se afigura mais como órgão de governo. Inclusive sugerem a sua criação por Decreto-Lei, por Decreto Executivo ou através de simples registro do Conselho como entidade civil.
13. Neste ponto nos parece que, os técnicos desconhecem de como são criados os órgãos e entidades de governo, fazendo uma colossal salada. Talvez por pensarem existir a possibilidade de admitir-se a hibridez para uma figura jurídica ao ponto em que alcance as suas idéias para a resolução do problema: “fortalecimento do Conselho Municipal para as gestões das atividades do Programa Produzir com eficácia”.
14. Observa-se que exigem que, o Conselho Municipal seja revestido de personalidade jurídica. Este é um dos grandes equívocos da propositura, pois, um órgão municipal com personalidade jurídica própria somente será possível caso esteja enquadrado em uma das figuras jurídicas: autarquia, fundação pública ou simplesmente empresa pública pura ou de economia mista. E, para tanto, exige-se a contra-partida orçamentária definida por Lei para a sua criação, além de, necessàriamente, atender ao princípio da longevidade.
15. Parece-nos, portanto, ser descabida a proposição de criação de um Conselho Municipal para atividades temporárias de curto espaço de tempo para a sua vida.
16. Conselhos Municipais são criados por Leis Municipais específicas, com as atribuições de natureza consultiva. Afastada a hipótese de criação por Decreto-Lei por não mais existir, em nossa Carta Magna, este instituto tão aplicado pelo regime de exceção e, por não ser legal a sua criação simplesmente por Decreto Municipal.
17. Por ser um órgão de governo, o Conselho Municipal, para ser criado tem obrigatoriamente que ser através de projeto de lei de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo Municipal, como forma de desconcentração das atividades executivas que lhes foram atribuídas pela Constituição Federal e pela Lei Orgânica Municipal. E, tão somente, para opinar, aconselhar e orientar sobre determinados assuntos definidos pela Lei que o criou.
18. Por ser o Conselho Municipal um órgão de governo com objetivos específicos, permitindo a democratização e maior fiscalização de determinadas atividades pela sociedade organizada e representada no mesmo, através da participação na sua composição – podendo inclusive, ao mesmo ser delegada, através da Lei, as funções de natureza, também, deliberativa, desde que a propositura seja do Prefeito –, para o seu funcionamento não há a necessidade deste ser revestido de autonomia jurídica maior. Pois, o Conselho Municipal como órgão de governo não tem personalidade jurídica nem tampouco patrimônio próprio.
19. Conselho Municipal, assim como tantos outros órgãos da administração direta, figura na estrutura organizacional do Poder Executivo (Prefeitura) ligado ao órgão de linha com maior identidade de atribuições com as que forem definidas para o respectivo Conselho.
20. Acontece que, muitas vezes há a necessidade de um maior avanço para relativa independência e maior fiscalização de recursos específicos para o desenvolvimento de determinadas atividades que mereçam uma avaliação constante e maior controle da sociedade, a exemplo: do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente; Conselho Municipal de Meio Ambiente; Conselho Municipal Contra as Secas; e, Conselho Municipal de Desenvolvimento Social; etc. Quando este avanço se faz necessário, cria-se, para a transparência das ações para determinadas finalidades específicas, um Fundo Municipal Regulamentado que, poderá ser sutilmente ligado ao Conselho para a gestão administrativa e financeira dos recursos destinados, na forma que define a Lei Federal 4.320/64 (Arts. 72 a 74).
21. Apesar do atributo que tem o Fundo Municipal para a gestão administrativa/financeira de recursos, como órgão de gestão com administração e contabilidade própria derivada do sistema central, também – assim como o Conselho – não tem personalidade jurídica própria por não se caracterizar como entidade autônoma.
22. Não é possível a constituição de Conselho Municipal, com autonomia própria e registro no cartório competente como se fosse uma entidade civil.
23. O fato de ser Conselho Municipal já induz a pensá-lo como órgão de governo. Ainda mais, pela visão da propositura dos técnicos da CAR. Propositura esta que exige a participação do representante maior do Município (Prefeito) e, ainda, algumas despesas custeadas pela Prefeitura.
24. Ainda, ante ao exposto, devemos atentar para o fato de que, a constituição de uma entidade de direito civil, com ou sem fins lucrativos, na forma do Código Civil Brasileiro (Arts. 18 e 19) esta só terá existência com o registro do seu contrato ou seus estatutos, além da denominação específica, fins, sede, bem como a formação do seu ativo e passivo e, quem a representa, com previsão de patrimônio próprio e sua destinação em caso de extinção ou dissolução da entidade.
25. Não é cabido para o caso, tendo em vista a filosofia primordial do Programa e o forte envolvimento dos governos, Municipal e Estadual, através dos seus representantes e, também, o caráter do Programa que tem vida relativamente curta, a constituição de uma entidade de direito público civil.
25. Não é cabido para o caso, tendo em vista a filosofia primordial do Programa e o forte envolvimento dos governos, Municipal e Estadual, através dos seus representantes e, também, o caráter do Programa que tem vida relativamente curta, a constituição de uma entidade de direito público civil.
26. A propositura não é correta, por não atender o mínimo de legalidade possível para a sua viabilização. Portanto, impossível de ser viabilizada, a não ser por incautos Municípios que não primam pelo rigor das normas e dos seus atos, por irresponsabilidade ou mesmo desconhecimento das normas jurídicas.
27. Apesar dos malabarismos dos autores da propositura “in casu”, que, imbuídos com o intuito da responsabilidade, e, da inteligência da filosofia do Programa que é corretíssima, para a eficácia dos objetivos do mesmo, não foi possível o fechamento de suas idéias por nitidamente desconhecerem a forma de constituição de entes públicos e privados.
28. Não devem, portanto, se afastarem da filosofia da forma de fiscalização e controle da gestão do Programa através de órgãos específico.
29. Esta condição é plenamente possível, através da criação de Conselho Municipal e de Fundo Municipal Regulamentado, ambos atrelados entre si e vinculados a uma Secretaria Municipal, com objetivos mais abrangentes e orçamento próprio.
29. Esta condição é plenamente possível, através da criação de Conselho Municipal e de Fundo Municipal Regulamentado, ambos atrelados entre si e vinculados a uma Secretaria Municipal, com objetivos mais abrangentes e orçamento próprio.
30. A abrangência dos objetivos ou finalidades é necessária para uma maior duração do órgão (Conselho) que, assim justifique a sua criação através de Lei. Finalidades estas que, congreguem, genericamente, as do projeto Produzir, além de ouras congêneres.
31. Existem nos Municípios exemplos de Conselhos e fundos funcionando plenamente, com a fiscalização direta da comunidade, e têm no Conselho Municipal da Criança e do Adolescente do Município de Juazeiro e no Fundo Municipal da Criança e do Adolescente, o exemplo para o Estado da Bahia e para o Nordeste de como realmente funciona esta filosofia de desconcentração de gestão de recursos.
32. É o Parecer.Juazeiro, Ba., em 12 de abril de 1996.
Nildo Lima Santos
Assessor de Planos e Desenvolvimento Organizacional
Consultor em Administração Pública
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