• Nildo Lima Santos
Existem desentendimentos entre os técnicos dos inúmeros Tribunais de Contas que analisam as contas dos gestores públicos; principalmente, dos responsáveis pelas contas municipais. Destarte, colocam-se dificuldades onde elas não existem e, ao invés de primarem pelo cumprimento da Lei - no caso, a Lei de Licitações e Contratos (Lei Federal 8666/93) -, ofendem-na não reconhecendo o seu império na parte que trata da dispensa de licitação na contratação de instituição nacional sem fins lucrativos, incumbida regimental ou estatutariamente do desenvolvimento institucional, expressão que é o tema a ser abordado: “...desenvolvimento institucional”, especificamente, o inciso XIII do artigo 24 da referida Lei.
Convém, separadamente, tomarmos os conceitos das palavras que formam a expressão: “desenvolvimento institucional”, para depois nos adentrarmos sobre o conceito em geral de tal expressão e, o que o legislador quis fazer entender na expressão positivada desde 1993, portanto, já há quase dezoito anos e que permanece sem nenhuma alteração na sua redação original.
Pegando-se primeiro a palavra isolada: “desenvolvimento”. Desenvolvimento, hodiernamente, é compreendido como um processo de melhoria, sistemático e dinâmico que implica na implantação de mecanismos que propiciem mudanças que evoluam em crescimento e avanço em determinado contexto. E, por último a segunda palavra: "institucional", que é uma derivação da palavra instituição. Quer dizer: próprio de uma instituição; uma organização interna de uma empresa.
Mais facilmente, agora, poderemos conceituar a real expressão: “desenvolvimento institucional”. Conceito este, sem sombras de dúvidas que é o mesmo pensado pelo legislador ao inseri-lo no inciso XIII do artigo 24 da Lei Federal 8666/93 e, assim compreendido: “Desenvolvimento institucional, no sentido geral, é a oportunidade clara e precisa de transformação – mudança de processos, subprocessos, sistemas, subsistemas, comportamentos, arranjos institucionais e gerenciais normativos e não normativos, etc. – que tem a organização de evoluir de forma dinâmica com mais rapidez, eficiência e eficácia no cumprimento dos seus objetivos e finalidades.” Nildo Lima Santos.
Esperamos que, de ora em diante, os técnicos dos Tribunais de contas busquem a sensatez e compreendam que as suas análises e observações, no julgamento das contas e dos atos dos gestores públicos – neste último caso, fugindo, no meu entender, as raias de suas competências e, por isto: o desserviço à pátria no atrofiamento das instituições públicas brasileiras – pautem pela legalidade e, espera-se, no mínimo, a razoabilidade, para que não sejam injustos e permaneçam como barreiras no processo de desenvolvimento do País que tanto necessita de bem desenvolver suas instituições com a celeridade que os tempos modernos e tecnológicos hoje nos impõem. Um bom referencial, proposital – por se tratar do desenvolvimento institucional dos referidos tribunais de contas – para melhor aprofundamento nestes estudos é o artigo publicado na Revista de Administração Pública e que circula na internet, com o título “Democratização e reforma do Estado: o desenvolvimento institucional dos tribunais de contas no Brasil recente”, de autoria de Maria Rita Loureiro, Socióloga e professora de administração pública e governo da Fundação Getulio Vargas e da Universidade de São Paulo (FEA/USP); Marco Antonio Carvalho Teixeira, Cientista político e professor da Fundação Getulio Vargas; e, Tiago Cacique Moraes, Mestre em administração pública e governo pela Fundação Getulio Vargas; do qual extraí fragmentos de textos a seguir:
“No Brasil, como em outros países da América Latina, as reformas do Estado e de suas relações com o mercado, desencadeadas a partir do início dos anos 1990, ocorreram juntamente com a inserção do país na economia global e a democratização das instituições políticas. Assim, o objetivo fiscal de redução dos gastos do governo (para garantir sua credibilidade perante os mercados financeiros) associou-se a promessas de mais eficiência no uso dos recursos públicos e de mais qualidade dos serviços prestados à população, a novas práticas de transparência e maior responsabilização dos governos. Mesmo que tais promessas não tenham, de modo geral, sido cumpridas, a preocupação com o cidadão, com maior controle dos governantes, com padrões mais democráticos de gestão pública, foi gradativamente incorporada na cultura política do país. Embora tímida e hesitante, a dimensão democratizante das reformas de Estado não é apenas retórica. Ela apresenta conteúdos mais ou menos efetivos e diferentes roupagens que abrangem desde a introdução de novas tecnologias que permitem maior divulgação dos atos dos governos até a criação de novos mecanismos de responsabilização política para além dos momentos eleitorais, durante os mandatos, e inclusive sob a forma de controles sociais.
A respeito das diversas etapas do processo de reformas do Estado e a problemática de criação de novos mecanismos institucionais de responsabilização (ou accountability) dos governantes.
É a partir do prisma da problemática de reforma de Estado, em contexto da construção de novas instituições democráticas, que se insere a presente análise das transformações ocorridas nos tribunais de contas no Brasil, a partir da Constituição de 1988. Com base na temática teórica de desenvolvimento institucional, procuramos discutir o que esse processo particular pode nos ensinar sobre a dinâmica mais geral que pauta o desenvolvimento das instituições políticas.
O conceito de desenvolvimento institucional, segundo Paul Pierson (2004), é mais amplo e tem especificidades em relação ao conceito de mudança institucional. Também se diferencia de escolha institucional. A mudança pode envolver alteração abrupta ou intempestiva. A escolha institucional, por sua vez, implica deliberação intencional e se origina, sobretudo, de uma concepção funcionalista que supõe serem as instituições resultados das escolhas estratégicas de atores racionais. Em contraponto à mudança ou à escolha institucional, a noção de desenvolvimento permite dar conta de transformações que ultrapassam as ações individuais e apresentam uma temporalidade de mais longo prazo. Leva em conta a sequência dos processos e as variações no ritmo das transformações, mais ou menos lentas e graduais.
O conceito de desenvolvimento institucional considera também que as transformações graduais das instituições são frequentemente marcadas por situações de path dependence, isto é, por processos históricos que se caracterizam por trajetórias ou caminhos que, uma vez tomados, são de difícil reversão. Assim, o processo de path dependence tem como traço crucial os chamados retornos positivos crescentes. Pensados inicialmente para a área tecnológica e para a economia, os retornos positivos são particularmente intensos na esfera da política, dadas as relações de autoridade, de coerção, as assimetrias de poder, o horizonte temporal de mais curto prazo dos atores políticos e suas fortes inclinações para o status quo. Além disso, os mecanismos de correção das trajetórias problemáticas — como a competição e a aprendizagem, mais comuns na economia — operam em menor intensidade na esfera política, reforçando aí a permanência em caminhos já trilhados (Pierson, 2004:31-41).
Mesmo que a análise do desenvolvimento de instituições políticas exija que se leve em conta o processo de path dependence, é necessário olhar também para os momentos ou conjunturas críticas que produzem mudanças significativas ou pontos de inflexão da trajetória anterior.
Mesmo que a análise do desenvolvimento de instituições políticas exija que se leve em conta o processo de path dependence, é necessário olhar também para os momentos ou conjunturas críticas que produzem mudanças significativas ou pontos de inflexão da trajetória anterior. As conjunturas são no quadro das reformas de Estado, ver Abrucio e Loureiro (2006). Sobre controles sociais, ver Cunill Grau (1997).rap — rio de Janeiro 43(4):739-72 , JUL./aGo. 2009 742 Maria riTa LoUreiro • MarCo anTonio CarvaLho Teixeira • TiaGo CaCiqUe Moraes críticas porque colocam os arranjos institucionais em novo patamar ou novas trajetórias. Discutindo a relação entre conjunturas críticas e path dependence, Pierson lembra que a literatura considera que os momentos críticos em que aparecem oportunidades para grandes reformas institucionais são seguidos de longa estabilidade das instituições, ou seja, a mudança institucional é pensada em termos de profundo equilíbrio.
Do nosso ponto de vista, o período entre duas conjunturas críticas não se caracteriza necessariamente por estabilidade. Ao contrário, frequentemente, ele se caracteriza por mudanças graduais, às vezes pouco perceptíveis, que lentamente se acumulam até que fatores exógenos (ao quadro institucional considerado) desencadeiem novos momentos críticos. O estudo que realizamos sobre os tribunais de contas no Brasil mostra que, se as conjunturas críticas são produzidas predominantemente por fatores exógenos, as mudanças incrementais que se seguem a elas ocorrem por variáveis endógenas.
Com relação aos mecanismos específicos através dos quais se processa o desenvolvimento institucional, a literatura identifica três tipos. O primeiro se dá pela superposição de novas a velhas estruturas (layering), havendo a possibilidade, no longo prazo, de tais estruturas paralelas se transformarem em arranjos bem-sucedidos ao status quo institucional. Pode-se lembrar que essa é uma situação bastante conhecida na burocracia brasileira, caracterizada pela criação de novos órgãos ao lado de antigos, com funções, às vezes, superpostas ou mesmo conflitantes, como forma de contornar as resistências de atores cujos interesses foram prejudicados pela inovação. São exemplos bem conhecidos as administrações paralelas do segundo governo Getúlio Vargas e do governo Juscelino Kubitschek, nos anos de 1950.
O segundo tipo de desenvolvimento institucional ocorre por conversão funcional. Nesse processo, as instituições existentes são redirecionadas, com mudanças nas funções que exerciam e/ou nos papéis que os atores nelas desempenhavam. Em outras palavras, mudanças consideráveis no funcionamento de uma instituição são processadas, mesmo havendo uma continuidade formal de suas regras. Tanto os mecanismos de superposição quanto os de conversão funcional supõem que mesmo havendo pressões externas para se adaptar, há igualmente dificuldades para mudanças completas das estruturas. A superposição implica a negociação parcial de alguns componentes institucionais por parte das coalizões reformistas, enquanto outros permanecem intactos.
O terceiro tipo de desenvolvimento institucional ocorre por difusão, quando certas instituições são copiadas ou transportadas, parcial ou integralmente, para outros ambientes ou espaços societários. Esse tipo de desenvolvimento costuma ser também chamado de isomorfismo ou convergência institucional e se dá, em geral, porque os atores que copiam dependem de recursos financeiros dos que estão sendo copiados ou ainda porque buscam se legitimar com esse processo de adoção. Nessa situação novas instituições são criadas ou completamente substituídas (Pierson, 2004).
Por outro lado, o mais completo entendimento do processo de desenvolvimento institucional requer igualmente a análise dos fatores de resistência à mudança e de resiliência, ou seja, a capacidade que as instituições têm de recuperar rapidamente sua forma original quando cessam as pressões por mudança. De modo geral, podem ser indicados dois grandes obstáculos à mudança institucional. O primeiro reside na capacidade de veto de atores que se sentem ameaçados pela mudança. O segundo refere-se à incapacidade das forças de mudança para se consolidarem e vencerem a estrutura de vetos, criando um clima de desequilíbrio ou desajuste da ordem institucional ainda vigente ou de falta de coordenação. O conflito entre fatores de mudança e a estrutura de vetos decorre daquilo que a literatura chama de especificidade de ativos institucionais e de seus retornos positivos. Ou seja, a adaptação dos indivíduos ou organizações aos arranjos existentes permite-lhes o usufruto dos “rendimentos” aí produzidos por seus diferentes investimentos (em pessoas, em conhecimento técnico, em determinadas práticas etc.) e torna o novo arranjo pouco atrativo. Assim, quanto mais antiga for uma ordem institucional mais resistente ela será e mais incrementais serão as mudanças aí ocorridas. Vamos observar como esses processos se deram nos tribunais de contas no Brasil.
Comparando este artigo com outros realizados nos últimos anos sobre os tribunais brasileiros, diferenças de abordagens se destacam. Do ponto de vista disciplinar, parcela significativa da bibliografia relativa aos tribunais de contas se concentra na área do direito. Os estudos jurídicos discutem a especificidade desses órgãos, dentro do sistema de controle da administração pública e os impactos de determinadas legislações sobre as atividades do órgão (Citadini, 1994; Figueiredo, 1991; Souza, 1998; Jacoby Fernandes, 2002), ou de seu status constitucional no Brasil comparado a outros países (Gualazi, 1992; Medauar, 1993). Na área da administração pública, de modo geral, os trabalhos analisam a organização interna e o modelo de gestão desses órgãos e se eles garantem a eficácia e a eficiência dos gastos do governo (Oliveira, 1994; Mansour, 2001; Moreira e Vieira, 2003). As pesquisas efetuadas na ci-ência política, por sua vez, examinam o papel desempenhado pelos tribunais nas relações entre Executivo e Legislativo, enfatizando questões relativas à governabilidade do sistema político. Também discutem o processo decisório nesses órgãos e o difícil equilíbrio entre o trabalho técnico e o perfil político de seus dirigentes (Teixeira, 2004; Azevedo e Reis; 1994).
De modo geral, os trabalhos são constituídos predominantemente de estudos de caso ou de análises das mudanças formais por que passaram os tribunais brasileiros desde a Constituição de 1891. Há poucos com pretensões explicativas mais abrangentes. Entre eles cabe destaque para o de Figueiredo, Melo e Pereira (2005) que procura identificar os fatores políticos determinantes do desempenho desses órgãos de controle externo. Assim, em perspectiva temporal sincrônica, indicam que a capacidade de fiscalizar irregularidades ou práticas de corrupção de seus jurisdicionados tem alta associação com o grau de competição eleitoral existente em cada estado.
Diferentemente de tais estudos, nosso propósito é entender a lógica do processo de transformação experimentado pelos tribunais de contas no Brasil, ao longo das últimas duas décadas. A pergunta geral que nos orienta é a seguinte: o que essas transformações nos ensinam sobre a dinâmica de desenvolvimento institucional? Assim, procuraremos identificar suas características, seus fatores determinantes, seus momentos ou conjunturas críticas, como se desenrolaram seus processos de path dependence e como a dinâmica entre as forças de resistência e as que impulsionam as inovações pôde gerar ritmos mais ou menos lentos de mudanças. Em outras palavras, analisamos não só as conjunturas que desencadearam mudanças de rumo, mas igualmente a intensidade e o ritmo dessas mudanças e como elas acabaram gerando situações irreversíveis.
Do ponto de vista metodológico, trabalhar com o conceito de desenvolvimento institucional exige que se olhe não apenas para um determinado momento, mas para processos ou sequências que se desenrolam em mais longo prazo. Por essa razão, este estudo toma como referência dois momentos críticos para a análise do desenvolvimento institucional dos tribunais de contas (daqui para frente TCs): a Constituição Federal de 1988 (daqui para frente CF/88) e a Lei de Responsabilidade Fiscal (daqui para frente LRF), promulgada em maio de 2000. Entre esses dois momentos críticos ocorreu um processo lento e gradual de mudanças que se acumularam e se autorreforçaram, configurando situação de path dependence, ou seja, de trajetórias de difícil reversão.(...).
O método qualitativo tem sido considerado abordagem metodológica valiosa para a especificação de variáveis intervenientes em processos complexos, para o desenvolvimento de novos conceitos, hipóteses e teorias e, especialmente, para a análise dos mecanismos, cadeias e processos causais presentes em processos históricos de longo prazo (Mahoney, 2007).”
Paramos por aqui, chamando a atenção para as questões metodológicas, QUE, AFIRMATIVAMENTE, dependem do contexto, para o entendimento e a percepção da comprovação da existência efetiva de elementos que caracterizem o “desenvolvimento institucional” – que, no caso dos tribunais de contas foi tomado pelo conceito geral “lato senso” para a exemplificação da concepção do conceito da expressão –. Afirmam os autores, baseados em reiteradas posições dos teóricos das ciências comportamentais e, dos técnicos que militam há anos na área do desenvolvimento organizacional, que, o desenvolvimento institucional poderá se dá por partes nos sub-processos integrantes do processo. Isto é, nos elementos inter-dependentes dos sub-sistemas que dão sentido ao sistema e, assim por diante, se irradiando em cadeia para o rumo a determinado objetivo.
Exemplificando, do ponto de vista metodológico: o desenvolvimento institucional em um Município, poderá estar relacionado a mudanças de simples métodos na gestão de sua frota administrativa, na gestão de transporte escolar, na sua reestruturação funcional, capacitação dos agentes públicos, ou na simples regulamentação de concessão de diárias ao pessoal da administração, contanto que, sejam mudanças que se relacionem a formas e métodos de gestão que permitam a mudança de comportamentos que permitam nortear decisões por servirem de padrão para outros processos ou sub-processos da instituição. É de certa forma o padrão comportamental que defina, destarte, a forma inovadora e ética de como se administrar a coisa pública – no caso das instituições públicas – e como se comportar para o cumprimento das finalidades da organização (instituição) através desta nova referência. Destarte, reconhece-se o desenvolvimento institucional em determinado processo ou sub-processo quando este possa servir como um referencial positivo a ser seguido pela instituição em prol do alcance dos seus objetivos (suas finalidades).
Referências:
1. Site: pt.wikipédia.org.
2. RAP - Rev. Adm. Pública vol.43 no.4 Rio de Janeiro July/Aug. 2009. “Democratização e reforma do Estado: o desenvolvimento institucional dos tribunais de contas no Brasil recente”, de autoria de Maria Rita Loureiro, Socióloga e professora de administração pública e governo da Fundação Getulio Vargas e da Universidade de São Paulo (FEA/USP); Marco Antonio Carvalho Teixeira, Cientista político e professor da Fundação Getulio Vargas; e, Tiago Cacique Moraes, Mestre em administração pública e governo pela Fundação Getulio Vargas.
3. JACOBY FERNANDES, Jorge Ulisses. A responsabilidade fiscal sob a ótica do controle. In: MACRUZ, João Carlos; JACOBY FERNANDES, Jorge Ulisses; QUINTIERE, Marcelo; RIBEIRO, Renato Jorge Brow (Orgs.). Responsabilidade fiscal. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2002.
4. ABRUCIO, Fernando Luiz; ARANTES, Rogério Bastos; TEIXEIRA, Marco Antonio Carvalho. A imagem dos tribunais de contas subnacionais. Revista do Serviço Público, Brasília, v. 56, n. 1, p. 57-85, 2005.
5. CUNILL GRAU, N. Nuevas formas de gestión pública y representación social. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. Caracas: Nueva Sociedad, 1997.
6. PIERSON, P. Politics in time. History, institutions and social analysis. Princeton University Press, 2004.
Nenhum comentário:
Postar um comentário