A EFETIVIDADE DO SERVIDOR ESTABILIZADO PELO ARTIGO 19 DO ADCT À CF DE 1988 DO QUADRO DE PESSOAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL DE JUAZEIRO – BAHIA
* Nildo Lima Santos. Consultor em Administração Pública
DAS PREMISSAS INTRODUTÓRIAS SOBRE A EFETIVIDADE VERSUS ESTABILIDADE
“O servidor estabilizado pela CF de 88 no ADCT, art. 19, foi considerado efetivo para a Administração Pública e, portanto, gozando de todos os direitos alcançados pelos concursados para os cargos efetivos. Concurso é a forma de provimento e a efetividade é a condição de ser permanente para a Administração Pública. A estabilidade é efetivamente a condição de ser para a Administração Pública, enquanto a efetividade é a condição de estar na administração pública. A estabilidade é mais que a efetividade, pois, a estabilidade é o "PLUS" a ser alcançada por aquele que foi reconhecido como efetivo e cumpriu todos os requisitos para continuar no cargo, enquanto quê, o estável já adquiriu esta condição; seja pelo provimento por concurso público ou seja pelo reconhecimento legal e constitucional. Inclusive, pelas decisões dos tribunais.
Nildo Lima Santos”
DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 05 DE OUTUBRO DE 19881 E DO ART. 19 NO ADCT DE 1988
PRIMEIRA PARTE
I - DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 (Art. 37, I, II, III, IV, XI, XV, § 2º, § 10, § 13 e §
14, art. 41, § 4º):
Há de ser reconhecido que os princípios estabelecidos pela Constituição Federal de 1988 jamais foram por ela mesmo rompidos. Ela, a CF, a partir daquele momento de sua apreciação de promulgação de seus termos, com ampla participação popular, estava a reconhecer fatos já consolidadas e, a partir daquele momento estabeleceu regras a fim de que fossem observadas até que instrumento de mesmo nível – as Emendas
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1 Constituição Federal de 05 de outubro de 1988.
Constitucionais – dissessem o contrário e novas disposições, considerando sempre que o direito adquirido jamais poderia ser contrariado. E, nestes estudos estamos fixando nosso foco nas questões relacionadas aos servidores públicos onde está definido pela parte da Constituição Federal – CAPÍTULO VII – DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – Seção I – Disposições Gerais – especificamente, o caput do art. 37 e seus desdobramentos em incisos e parágrafos, que tratam sobre a efetividade e a estabilidade do servidor público.
Há de ficar compreendido que, já a partir da interpretação do caput do art. 37, combinado com os seus incisos I e II, que existem apenas três vínculos de trabalho com a administração pública que seja permanente ou temporária: cargos, empregos e funções públicas. Assim reconhecidos:
- Cargos: aqueles caracterizados como os de vínculo estatutário e que sejam permanentes na administração pública e, representado pelos servidores efetivos e/ou efetivados, com vinculação a estatuto específico, estabelecido por Lei para a Administração Pública (Administração Direta, Fundações Públicas e Autarquias);
- Empregos: aqueles caracterizados como os de vínculo pela CLT (Consolidação das Leis Trabalhistas) e não podendo ser permanentes ou temporários, sem vinculação a nenhum estatuto específico, cuja lei que rege as relações trabalhistas são exclusivamente as da CLT – Consolidação das Leis Trabalhistas;
- Funções Públicas: aquelas reconhecidas no exercício de cargos comissionados e funções temporárias na Administração Pública, destinadas ao exercício ou por pessoas não integrantes do quadro de servidores permanentes por servidor do ente público cujo regime seja o da CLT ou o Estatutário.
Ante ao exposto, é que reconhecemos seja a melhor interpretação do art. 19 do ADCT à CF/88 que a estabilidade concedida ao servidor que contava como o mínimo de cinco anos na Administração Pública, seja ela da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, foi de pronto, reconhecido ser tal servidor integrante de quadro efetivo para a Administração Pública e não mais tinha a ser comprovado quanto a estágios probatórios ou não, para provar a sua eficiência. Caso contrário, já teria sido demitido e excluído dos postos da Administração Pública a qual a integra.
A que se destina o Estágio Probatório no provimento de cargo na Administração Pública? Respondemos com toda tranquilidade que: Estágio probatório é o tempo previsto e fixado pela Constituição Federal, originalmente no seu art. 41, § § 1º, 2º e 3º, os quais foram modificados em suas redações, pela Emenda Constitucional nº 19 de 4.6.1998, e com a inclusão do § 4º vinculado ao caput de tal artigo.
Na redação dada pela EC nº 19, de 1998, há de ser constatado que o tempo de estágio probatório passou a ser de três (3) anos, sem contudo, retroagir para desfazer o que já tinha ocorrido, ao tempo em que em justifica no § 4º que o “estágio probatório” é para que seja o servidor efetivo, avaliado por comissão especial nomeada para esse efeito, a fim de que comprove estar apto para continuar suas funções na administração
pública no exercício do cargo o qual foi investido, a fim de assegurar a sua estabilidade no serviço público.
Há de ser registrado de que antes da EC nº 19 de 1998 o “estágio probatório” não continha as exigências estabelecidas pelo § 4º do art. 41, e, portanto, as avaliações corriam normais sem a necessidade de avaliação especial. Exigência esta que somente surgiu após dez (10) anos em que foi concedida a estabilidade do servidor público das administrações direta, fundações públicas e autarquias, que contava com cindo (5) anos a mais quando da promulgação da CF de 1988. Tudo isto nos leva a admitirmos que o legislador constitucional considerou efetivos todos aqueles que servidores regidos pela CLT e que não eram tão somente comissionados ou temporários, que contavam cinco
(5) anos a mais na Administração Pública, cujo regime passou a ser tão somente o estatutário, sendo considerados estabilizado. Portanto, inclusos nas condições de efetivos, já que, para que se tenha a estabilidade há de se ter primeiro a efetividade. Para a boa percepção, o caput do art. 41, em redação original dada pela CF/88 e a modificação do referido art. 41, § 4º com a redação dada ao caput do artigo e inclusão neste o § 4º da referida Constituição Federal, transcritos, ipsis litteris:
II - DISPOSITIVO ORIGINÁRIO (ART. 41):
“Art. 41. São estáveis, após dois anos de efetivo exercício, os servidores nomeados em virtude de concurso público.
........................ ”
III - DISPOSITIVO MODIFICADO (ART. 41) E DISPOSITIVO INCLUSO (§ 4º):
“Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício, os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.
............................
§ 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão constituída para essa finalidade.
........................ ”
Interpretamos, portanto, que o estágio probatório é o tempo necessário, previamente estabelecido na Constituição Federal, para que o servidor público seja avaliado pela administração a partir do começo do exercício do trabalho para o ente público ao qual passou a ter vínculo de trabalho remunerado de natureza permanente para o ente ao qual passou a ter vínculo de trabalho mediante remuneração. Vínculo este que será avaliado quando à capacidade do servidor para desempenhar as atribuições do cargo e, onde serão avaliadas sua conduta e frequência no cumprimento de horários, bem como, comportamento adequado com relação a urbanidade e cumprimento de normas e demais ordenamentos institucionais, dentre os quais, as relações de boa conduta perante os colegas, os seus superiores hierárquicos e os cidadãos em geral.
IV - DA TRANSCRIÇÃO DOS DISPOSITIVOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
Este tópico, apenas seguem transcritos dispositivos do texto da Constituição Federal e que serviram e servem de análises para entendimento da matéria, considerando ser um dos maiores marços regulatórios, o qual se ancora nas disposições estabelecidas pela Convenções Internacionais nas quais o Estado Brasileiro é um dos signatários.
IV.1 - ART 37, I, II, III, IV, XI, XV, § 2º, § 7º, § 10, § 13, § 14, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I – os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como os estrangeiros, na forma da lei: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
III – o prazo de validade do concurso público será de até dois anos, prorrogável uma vez, por igual período;
IV – durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação, aquele aprovado em concurso público de provas ou de provas e títulos será convocado com prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego, na carreira;
............................
XI – a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, de 19.12.2003)
............................
XV – o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
............................
§ 2º A não observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade do ato e a punição da autoridade responsável, nos termos da lei.
............................
§ 7º A Lei disporá sobre os requisitos e as restrições ao ocupante de cargo ou emprego da administração direta e indireta que possibilite o acesso a informações privilegiadas. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
............................
§ 10. É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
............................
§ 13. O servidor público titular de cargo efetivo poderá ser readaptado para exercício de cargo cujas atribuições e responsabilidades sejam compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua capacidade física ou mental, enquanto permanecer nesta condição, desde que possua a habilitação e o nível de escolaridade exigidos para o cargo de destino, mantida a remuneração do cargo de origem. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)
§ 14. A aposentadoria concedida com a utilização de tempo de contribuição decorrente de cargo, emprego ou função pública, inclusive do Regime Geral de Previdência Social, acarretará o rompimento do vínculo que gerou o referido tempo de contribuição. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)
.......................... ”
IV.2 - Art. 41, § 4º PELA REDAÇÃO ORIGINAL DA CONSTITUCIONAL DE 1988:
“Art. 41. São estáveis, após dois anos de efetivo exercício, os servidores
nomeados em virtude de concurso público.
§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado ou mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa.
§ 2º Invalidada por sentença judicial a demissão do servidor estável, será ele reintegrado, e o eventual ocupante da vaga reconduzido ao cargo de origem, sem direito a indenização, aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade.
§ 3º Extinto o cargo ou declarada sua desnecessidade, o servidor estável ficará em disponibilidade remunerada, até seu adequado aproveitamento em outro cargo.
........................ ”
IV.3 - Art. 41, § 4º APÓS A REDAÇÃO DADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 19 de 4.6.19982:
“Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício, os servidores
nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.
............................
§ 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão constituída para essa finalidade.
........................ ”
SEGUNDA PARTE
DO ADCT À CF/1988 (ART. 19, §§ 1º, 2º E 3º)3:
O art. 19 do ADCT à Constituição Federal de 1988 foi aprovado com a intenção da proteção dos servidores com pelo menos cinco anos de efetivo serviço na Administração Pública. Efetivamente na observação dos princípios da administração pública, com relação à continuidade dos serviços públicos, da razoabilidade e da realidade. Considerando que a mera liberalidade assumida pelos Municípios e Estados brasileiros, a regra era a de admitir servidores públicos pelo rito da CLT – Consolidação das Leis Trabalhistas, considerando a forma mais adequada para que os serviços públicos – especialmente os relacionados aos entes municipais – não sofressem na observação dos princípios da continuidade e da legalidade. Vez que, a diminuta experiência da maioria de tais entes jamais poderia estabelecer regras mínimas razoáveis e racionais para a definição jurídica e sua execução de forma razoável, ou no mínimo, aceitável por qualquer administração de pessoas, no mínimo que fosse. Destarte, a opção era a do sistema de previdência da União, além do sistema trabalhista cujas normatizações eram de caráter geral e com o alcance inclusive, aos servidores não efetivos, onde todas as espécies de litígios desaguavam na justiça trabalhista - mais preparada e mais eficiente nas questões trabalhistas -, vez que, é o foco principal de tal sistema e, portanto, léguas de distância à frente, em conhecimento sobre a matéria, quando comparada com o conhecimento da justiça comum. Sendo que, esta última, ainda se encontra em preparo para a compreensão dos problemas que se relacionam às questões do trabalho e o seu próprio e adequado ordenamento jurídico. Especialmente, no atendimento dos acordos da Organização Internacional do Trabalho.
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2 Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998.
3 Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT à CF88).
Destarte, a interpretação do § 1º do art. 19 do ADCT não é da negação da condição de ser o estabilizado efetivo, mas, tão somente para que seja garantido este o direito de contar como título o seu tempo de serviço prestado à administração pública na condição anterior quando era regido pelo Regime da Consolidação das Leis Trabalhistas. A interpretação com a associação ao que está a dizer o § 2º do art. 19, ora em evidência, reforça a tese de que tais dispositivos, em momento algum estão a negar a efetividade daquele servidor que foi estabilizado por atender as exigências do caput do artigo, ao complementar o § 1º, ao dizer que servirá para o servidor, na sua efetivação, a contar como tempo de serviço o tempo em que esteve servindo a administração no exercício de função de confiança e/ou de cargo em comissão.
Rigorosamente, há de ser observado que o art. 37 e seus respectivos dispositivos, na Constituição Federal, em momento algum fala isoladamente sobre servidor público efetivo, mas, sim, em “servidor público”. E, ainda, hão de ser observados os princípios estabelecidos para a “Administração Pública”, da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Quanto a tais princípios, em argumentação quanto a aplicação na administração pública, há de termos a consciência de que:
- O princípio da legalidade impõe que regras especiais e necessárias para a imposição de diretrizes que se relacionem às funções públicas deverão cumprir o rito formal das exigências estabelecidas em leis e suas regulamentações derivadas de tais normas. Portanto, em existindo Lei, deve o agente público cumpri-la, questionando-a apenas quanto a sua ilegalidade ou inconstitucionalidade perante os foros competentes. O que não ocorreu, portanto, com o Estatuto dos Funcionários Públicos do Município de Juazeiro (Lei Municipal nº 1.460 de 1996) e com o Plano de Carreira dos Servidores Públicos da Administração Direta e Indireta do Município de Juazeiro (Lei Municipal nº 1.520, de 1997);
- O princípio da impessoalidade se impõe pela necessidade da segurança do ordenamento jurídico legal e constitucional que assegure à administração pública, através dos seus administradores, a decidirem e agirem em obediência às leis e jamais em obediências aos seus instintos e interesses próprios ou de quem quer que seja. Destarte, a lei terá que ser aplicada e jamais usada para as concessões tão somente dos direitos de uns e exclusão dos iguais nesses direitos por razões pessoais e/ou discriminatórias por pensamentos próprios sem o adequado equilíbrio e orientações dos sistemas judiciários e de controle mediante procedimento formal. Destarte, cumprindo, portanto, o princípio da “legalidade” que faz imperar os princípios da impessoalidade, da moralidade e da razoabilidade. Este último, como um dos princípios do Direito Administrativo.
- O princípio da moralidade reside especialmente, na condição do agente ser probo, e, portanto, deverá observar fielmente os princípios da legalidade e da impessoalidade, sem riscos de ser imoral em suas decisões, dentre as quais, a imoralidade do pensar tão somente em si mesmo no intuito de se sobrepor aos demais agentes públicos e em proveito de si mesmo ou de alguém sob proteção do estado vil a serviço das intenções pessoais e de não reconhecimento das leis e de suas normas
derivadas. Aí se incluindo, interpretações capciosas de disposições jurídicas dadas pelas normas – Constituição Federal, leis e suas derivações – em favor dos seus agrados, ou, em desfavor de seus desagrados. As leis jamais deverão ser descumpridas pelo agente público, a não ser tão somente perante justificativas, permitidas pela legislação específica, junto ao sistema de controle externo e ao sistema judiciário. E, em não ocorrendo, as leis deverão ser cumpridas.
- O princípio da eficiência, no caso, sob análise deverá ser aplicado integralmente, na forma do que está estabelecido no caput do art. 37 da Constituição Federal e que tem a ver com a constante preocupação dos agentes públicos no cumprimento de suas obrigações para com a sociedade que os sustenta financeiramente através do pagamento de tributos ao Estado. Destarte, há a necessidade de que sejam aplicadas as regras estabelecidas pela psicologia aplicada ao trabalho, onde a máxima é a de que, quanto mais motivado se encontra o agente do trabalho – trabalhador, empregado, funcionário – mais, produtivo e eficiente este será para com o seu empregador e até mesmo ao seu trabalho autônomo. A eficiência, na administração pública, é o resultado da aplicação de todos os princípios constitucionais para a Administração Pública e de mais alguns princípios do Direito Administrativo, especialmente, o da razoabilidade, motivação, proporcionalidade, segurança jurídica e interesse público. Princípios, os quais, a propósito, constam da doutrina e do art. 2º da Lei Federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, conforme segue, ipsis litteris:
“Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.”
Há de ser compreendido que os princípios da motivação, da eficiência e da continuidade dos serviços públicos, andam juntíssimos, e têm fortes interdependências entre si. Destarte, já são fatores suficientes para que não existam possibilidades de interpretações do art. 19 do ADCT à CF de 1988, com entendimentos de exclusão, de que a efetividade não foi alcançada pelo servidor que gozou desse direito através de tal dispositivo constitucional. Enxerga-se e reconhece-se, portanto, que os constituintes se preocuparam com tais princípios, os quais residem na relevância do ato que entendeu ser o servidor mais experiente e antigo e, portanto, exímio conhecedor da realidade da administração pública em quaisquer das instâncias a ela e a ele inerentes e, portanto, seria e foi este o repassador e formador do agente recém-empossado através do concurso público. Portanto, no momento da transição do estado merecia e merece este o respeito para que a administração pública não sofresse de solução de continuidade. Talvez seja esta uma das situações que agravam perceptivelmente o Estado Brasileiro, a partir dos entes federados menores, reconhecidos como Municípios, que ainda sofrem sem sequer entenderem o porquê da administração pública, suas funções e subfunções. Ao tempo em que amargam castigos sem verem os seus esforços e direitos satisfeitos e, em razão de terem adentrado na administração pública em tempos cujas regras de contratação
era a que existia na época e, amplamente adotada pela Administração Pública na maioria dos Municípios Brasileiros.
A Convenção nº 111 da Organização Internacional do Trabalho4, da qual o Brasil é Signatário, aprovada na 42ª Conferência Internacional do Trabalho, em Genebra no ano de 1958 e que entrou em vigor no plano internacional em 15.6.1960, aprovada no Brasil através do Decreto Legislativo nº 104, de 24.11.1964, ratificada em 26.11.1965, com vigência nacional em 26.11.1966 e, promulgada pelo Decreto nº 62.150, de 19.1.1968, impõe-nos a afirmarmos que, jamais deverá existir nos quadros da Administração Pública, nenhuma forma de discriminação entre servidores – trabalhadores – no exercício de identidade de trabalho e profissões, a não ser tão somente em situações transitórias inerentes a especiais ocupações extra numerárias de caráter legal. É o que dá a entendermos sobre o que está contido na citada Convenção, já de entrada nas suas considerações e, no seu art. 1º, 1, a) e b), a seguir transcritos ipsis litteris, a partir de suas primeiras considerações:
“........................... ;
Considerando que a Declaração de Filadélfia afirma que todos os seres humanos, seja qual for a raça, credo ou sexo, têm direito ao progresso material e desenvolvimento espiritual em liberdade, em segurança econômica e com oportunidades iguais; (DESTACO)
Considerando, por outro lado, que a discriminação constitui uma violação dos direitos enunciados na Declaração Universal dos Direitos do Homem, adota neste vigésimo quinto dia de junho de mil e novecentos e cinquenta e oito a convenção abaixo transcrita que será denominada ‘Convenção sobre Discriminação (Emprego e Profissão), 1958’; (DESTACO)
Art. 1 – 1. Para os fins da presente convenção o termo “discriminação”
compreende: (DESTACO)
a) toda distinção, exclusão ou preferência fundada na raça, cor, sexo, religião, opinião política, ascendência nacional ou origem social, que tenha por efeito destruir ou alterar a igualdade de oportunidade ou tratamento em matéria de emprego ou profissão; (DESTACO)
b) qualquer outra distinção, exclusão ou preferência que tenha por efeito destruir ou alterar a igualdade de oportunidades ou tratamento em matéria de emprego ou profissão que poderá ser especificada pelo Membro interessado depois de consultadas as organizações representativas de empregadores e trabalhadores, quando estas existam, e outros organismos adequados.” (DESTACO)
Desta forma, entende-se que o art. 19 do ADCT à CF de 1988, carece de interpretações, em vários dos julgados e na doutrina, quanto a observação que foi
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4 Convenção nº 111, da Organização Internacional do Trabalho, aprovada na 42ª Conferência Internacional do Trabalho, Genebra, 1958. Vigência internacional em 15.6.1960.
estabelecido pela Organização Internacional do Trabalho (OIT), da qual o Brasil é acordante signatário da Convenção nº 111, a qual foi promulgada pelo Decreto nº 62.150, de 19.1.1968. Destarte, na boa e mais adequada interpretação, no meu entendimento, jamais deveria ou deverá haver a distinção de direitos em matéria de regime estatutário onde alcance na sua amplitude determinado servidor efetivo e restritivamente a outro servidor, também, efetivado. Portanto, afirmo categoricamente, que gozam dos mesmos direitos os servidores efetivados e estabilizados pelas vias do concurso público, bem como, os estabilizados pelas vias do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (art. 19 do ADCT à CF de 1988), a fim de que não existam discriminações entre os iguais e, portanto, que haja o direito aos avanços na carreira ao bem da prevalência dos princípios, dentre os quais, os da motivação, da eficiência e da continuidade dos serviços públicos.
“Art. 19. Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37, da Constituição, são considerados estáveis no serviço público.
§ 1º O tempo de serviço dos servidores referidos neste artigo será contado como título quando se submeterem a concurso para fins de efetivação, na forma da lei. (DESTACO)
§ 2º O disposto neste artigo não se aplica aos ocupantes de cargos, funções e empregos de confiança ou em comissão, nem aos que a lei declare de livre exoneração, cujo tempo de serviço não será computado para os fins do “caput” deste artigo, exceto se se tratar de servidor.
§ 3º O disposto neste artigo não se aplica aos professores de nível superior,
nos termos da lei.”
TERCEIRA PARTE
DO ATO DAS DISPOSIÇÕES ORGANIZACIONAIS TRANSITÓRIA ‘sic’ À LEI
ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE JUAZEIRO – BA, DE 30 DE MARÇO DE 19905:
Quando a Lei Orgânica Municipal de Juazeiro foi promulgada, em 30 de março de 1990, a Constituição Federal de 1988 já contava com um (1) ano e seis (6) meses de vigência. Portanto, dentro do rol dos servidores remanescentes da data anterior a 5 de outubro de 1988, considerados estáveis, tinha inúmeros servidores que não foram estabilizados que já contavam mais de cinco anos na Administração Pública Municipal de Juazeiro – BA.
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5 Lei Orgânica do Município de Juazeiro – BA. Promulgada em 30 de março de 1990.
“Art. 2º O Servidor Municipal, que na data da promulgação da Constituição Federal contar com cinco (5) anos de trabalho ininterruptos na administração pública, será considerado estável.”
QUARTA PARTE
DA LEI MUNICIPAL Nº 1.460, DE 19 DE NOVEMBRO DE 1996 (ESTATUTO DOS FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS MUNICIPAIS DE JUAZEIRO - BA)6 EM PRIMEIRA REDAÇÃO ORIGINAL
Quando da redação da Lei Municipal nº 1.460, de 19 de novembro de 1996 que trata do Estatuto dos Funcionários Públicos Municipais, os legisladores municipais, ao inserirem no Parágrafo único do art. 19 que “o funcionário estabilizado por força do mandamento constitucional e efetivado por esta lei, (...)”, assim os fizeram no cumprimento da lógica estabelecida considerando a existência de apenas dois tipos de regimes de trabalho para os servidores na efetividade de trabalho público para a Administração Pública, o da CLT ou o Estatutário. Destarte, passou a tratar todos os servidores em igualdades de direitos sem qualquer forma de discriminação, inclusive, estendendo a Lei Estatutária (Código Estatutário) e o Plano de Cargos e Salários como exigências para a categoria de servidores públicos e, em obediência às regras determinadas pela própria Constituição Federal e pelas orientações das Convenções da OIT – Organização Internacional do Trabalho.
“Art. 86. O funcionário ocupante de cargo de provimento efetivo somente adquirirá a estabilidade depois de 02 (dois) anos de exercício, quando nomeado em virtude de concurso.
Parágrafo único. Para o funcionário estabilizado por força do mandamento constitucional e efetivado por esta Lei, será mantida a estabilidade a partir de 05 de outubro de 1988.” (DESTACO)
QUINTA PARTE
DA LEI MUNICIPAL Nº 1.520, DE 16 DE DEZEMBRO DE 1997 EM VIGOR ATÉ 31 DE MARÇO DE 2016:
A Lei Municipal nº 1.520, de 31 de março de 2016, que trata do Plano de Carreira e Classificação de Cargos e Salários, com alcance aos servidores da Administração Direta,
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6 Lei Municipal nº 1.460, de 19 de novembro de 1996. Juazeiro – BA - Estatuto dos Funcionários Públicos Municipais de Juazeiro.
Autárquica e Fundacional, ao conceituar “Funcionário Efetivo, no inciso III do art. 5º, diz ser aquele que tenha adquirido a estabilidade na investidura de Cargo de Carreira”, entretanto, no inciso V, deste mesmo artigo, diz que “Cargo de Carreira é o cargo público que integra o conjunto dos cargos do Plano de Carreira para o pessoal efetivo, podendo ocupa-lo legalmente, a pessoa que tenha sido aprovada em Concurso Público ou tenha sido efetivada por lei específica. Destarte, está a falar, em primeira mão, daquele servidor que foi estabilizado pelo art. 19 do ADCT à CF de 1988 e do art. 2º do Ato das Disposições Organizacionais Transitória, à Lei Orgânica do Município de Juazeiro, de 30 de março de 1990 e, que através da Lei Municipal nº 1.460, de 19 de novembro de 1996, por força do Parágrafo único do art. 86 foi efetivado. E, portanto, passando a ser considerado para efeitos das disposições do Plano de Carreira para a Administração Direta e Autarquias e Fundações Municipais, pré-existentes e que viessem a surgir no âmbito da Administração Municipal, conforme constatamos no art. 1º, Parágrafo único; art. 2º, caput, art. 5º, I, II, III, V e XIII; art. 6º, § 1º, da Lei Municipal nº 1.520, de 16 de dezembro de 1997 (PCCS)7. É imperioso que seja observado o que está contido no texto do inciso XIV do art. 5º desta referida Lei, o qual, ao dizer, no inciso que: “cargo em extinção, decorrente da estabilidade do servidor através da Constituição Federal de 1988 é aquele que não tenha passado à condição de efetivo”, está a informar que se trata dos servidores pré-existentes na Administração Pública e que não foram alcançados pela estabilidade constitucional. Portanto, aqueles admitidos após 05 de outubro de 1983 até a data da promulgação da Constituição Federal, ou seja, até a data de 05 de outubro de 1988. Dispositivos que seguem transcritos ipsis litteris:
“Art. 1º Esta Lei institui o Plano de Carreira e Classificação de cargos e salários dos servidores da Administração Direta, Autárquica e Fundacional da Prefeitura Municipal de Juazeiro e dá outras providências.
Parágrafo único. Exclui-se, para efeitos desta Lei, o Serviço Autônomo de Água e Esgotos que terá Plano de Carreira aprovado separadamente por Lei específica.
Art. 2º O plano de carreira de que trata o artigo anterior, compor-se-á de cargos sob o regime estatutário que serão enquadrados por grupos ocupacionais por áreas de atuação.
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Art. 5º Para os efeitos desta Lei, considera-se:
I – Servidor Público – a pessoa legalmente investida em cargo público;
II – Funcionário Público – a pessoa legalmente investida em cargo público do regime estatutário;
III – Funcionário Efetivo – o funcionário público que tenha adquirido a estabilidade na investidura de Cargo de Carreira; (DESTACO)
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7 Lei Municipal nº 1.520, de 16 de dezembro de 1997. Juazeiro – BA. Institui o Plano de Carreira, Classificação de Cargos e Salários dos servidores da Administração Direta do Município de Juazeiro, Autarquias e Fundações.
IV – Cargo Público – o conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas a servidor público e que tem como características essenciais a criação por Lei, em número certo, com denominação própria e pagamento pelo Município;
V – Cargo de Carreira – o cargo público que integra o conjunto dos cargos do Plano de Carreira para o pessoal efetivo, podendo ocupá-lo legalmente, a pessoa que tenha sido aprovada em Concurso Público ou tenha sido efetivada por Lei específica e, é identificado no Plano de Carreira, pelos dois últimos dígitos do código do cargo. (DESTACO)
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XIII – Quadro de Pessoal – o conjunto de cargos efetivos escalonados em carreira, de cargos em comissão e funções de confiança, integrantes da estrutura da Administração Direta, das Autarquias e Fundações Públicas do Município. (DESTACO)
XIV – Quadro em Extinção – o conjunto de cargos em extinção, decorrentes da estabilidade do servidor através da Constituição Federal de 1988 e que não tenha passado à condição de efetivo. (DESTACO)
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Art. 6º O Plano de Carreira e Classificação de Cargos e Salários da Administração Direta, Autárquica e Fundacional é composto por:
I – Quadro de Classificação Funcional – Anexos I a XII;
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§ 1º Após o enquadramento do pessoal estatutário efetivo e efetivado, serão definidos os quantitativos totais do quadro de pessoal e abertas vagas por Lei. (DESTACO)
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SEXTA PARTE
RESUMIDAMENTE SOBRE A MATÉRIA NA DOUTRINA
Da doutrina sobre a matéria e, dos bons doutrinadores – distantes dos imediatismos e dos princípios como bases consagradas pelos marcos regulatórios de suma importância para a vida social e, portanto, para o Estado – em tese, o qual deveria ser o maior fomentador do equilíbrio de direitos ancorados diretamente e permanente pelos princípios básicos de sustentação da Nação e, portanto, do Estado, como consequência de suas relações com as demais Nações, quando das observações e obediências a princípios consagrados e acordados para o cumprimento nas cortes internacionais – Convenção nº 111 da Organização Internacional do Trabalho, em obediência aos mandamentos da “Declaração Universal dos Direitos do Homem”, trago à luz, textos publicados em obra de minha autoria, pgs. 211 a 2178, de Estudos do Mestre CLOVIS
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8 SANTOS, Nildo Lima – “Questões legais, doutrinárias e jurisprudenciais para reconhecimento do vínculo estatutário e efetividade do servidor estabilizado pelo art. 19 do ADCT CF88” – Editora: Clube da Autores – SC – 2017 – pgs. 212 a 217.
RENATO COSTA FARIAS9, Especialista em Direito e Processo do Trabalho, Mestre em direito Constitucional pela Universidade Federal do Ceará – UFC, Membro do GRUPE (Grupo de Estudos e Defesa do trabalho e do Processo Trabalhista) e do Grupo de Estudos Boaventura no Ceará. Professor de Sociologia Jurídica, Direito do Trabalho e Processo Trabalhista, em artigo com o título “Estabilidade extraordinária de servidores públicos e a busca pela Justiça (Uma análise do art. 19 do ADCT/CF88 com base na teoria dos direitos fundamentais”, p. 1, 2, 3 e 4, cujos excertos seguem transcritos:
“1. A situação excepcional dos trabalhadores abrangidos pelo art. 19 do
ADCT/CF88.
Alvo de inúmeras discussões, robustamente fundamentadas, a questão da situação excepcional dos trabalhadores criada pelo art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias continua a regar interpretações divergentes e desconfortos sociais, especialmente por parte dos obreiros que conquistaram o direito à estabilidade extraordinária no serviço público por terem atendido aos requisitos impostos pelo referido artigo.
A norma em tela, criada para equilibrar possíveis conflitos decorrentes de questões eminentemente sociais ligadas ao trabalho, dispõe que os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37, da Constituição de 1988 (por concurso público), são considerados estáveis no serviço público. Em continuidade, delimita que o tempo de serviço dos servidores detentores de tal estabilidade será contado como título quando se submeterem a concurso para fins de efetivação (art. 19, § 1º, ADCT), o que não foi estendido aos ocupantes de cargos, funções e empregos de confiança ou em comissão, nem aos que a lei declare de livre exoneração, cujo tempo de serviço não será computado para os fins deste artigo, exceto se se tratar de servidor, nem aos professores de nível superior, nos termos da lei.
Observe-se, contudo, que a literalidade do artigo em tela incorre em uma incoerência lógica entre os fatos sociais e a mens normativa, uma vez que veio com efeitos ampliativos que visam proteger os trabalhadores e respeitar os serviços por eles desenvolvidos até a ocasião. Algo constatado pelo fato de que a CF/67 já previa o concurso público para a efetividade e estabilidade dos servidores públicos, mas faticamente houve a contratação, em todos os entes e poderes da Federação por décadas, de um grande número de servidores pelo regime celetista, convivendo nas mesmas condições e prestando serviços equiparados aos estatutários. Comprova- se assim o caráter fático-jurídico de que o art. 19 do ADCT de forma contrária significa até mesmo mitigar a cidadania dos obreiros que trabalharam para a administração pública, outro dos fundamentos da República brasileira, como assevera Torres², uma constelação de direitos e deveres do homem em comunidade.
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9 FARIAS, Clovis Renato Costa – “Estabilidade extraordinária de servidores públicos e a busca pela Justiça (Uma análise do art. 19 do ADCT/CF88 com base na teoria dos direitos fundamentais)” – Artigo publicado na Revista Opinião Jurídica, Fortaleza, ano 9, nº 13, jan./dez. 2011. - pgs. 10, 11, 19, 20.
O trabalho digno é um direito fundamental, oponível ao Estado e aos particulares, de segunda dimensão (art. 6º, CF/67) que não pode ser esquecido na análise de casos que envolvam o labor. Na esteira de Faria³, os direitos sociais não configuram um direito de igualdade, baseado em regras de julgamento que implicam um tratamento formalmente uniforme; são isto sim, um direito das preferências e das desigualdades, ou seja, um direito discriminatório com propósitos compensatórios; um direito descontínuo, pragmático e por vezes até mesmo contraditório, quase sempre dependente da sorte de determinados casos concretos.
No caso dos servidores abrangidos pelos efeitos do art. 19 do ADCT/CF88, é óbvio que não pode basear-se em regras de julgamento que implicam em tratamento formalmente uniforme, ou seja, não se dirige a todos os cidadãos brasileiros. A norma foi dirigida a uma parcela específica da sociedade (os que preenchiam os requisitos do referido artigo), para a qual foram estendidos os benefícios da estabilidade e da efetividade, decorrentes de uma interpretação teleológica visando os fins intentados pelo artigo e superando suas eventuais atecnias literais. Efetivou-se com o art. 19 do ADCT, como asseverou Faria acima e perfeitamente aplicável ao caso em questão, um direito discriminatório (com foco em determinados sujeitos) com propósitos compensatórios (como uma forma contraprestativa, do Estado reconhecer sua falha em ter permitido existência da duplicidade de regimes jurídicos de trabalho a obreiros nas mesmas condições).
O Estado deve buscar a inclusão dos trabalhadores englobados pelos art. 19 do ADCT, evitando-se até definições preconceituosas como cargos isolados, em extinção, dentre outros, como foi feito pelo art. 243 da Lei 8.112/90 (§ 1º - os empregos ocupados pelos servidores incluídos no regime instituído por esta Lei ficam transformados em cargos, na dada de sua publicação). Como assevera Bercovici⁴, já a necessidade de pensar a possibilidade de um estado promotor do desenvolvimento e da inclusão social.”
Clovis Renato Costa Farias, citando o autor destes estudos, SANTOS, Nildo Lima, prossegue na pg. 15:
“Como destaca Santos²⁷, a Justiça Federal há alguns anos vem modificando o posicionamento acerca da efetividade pleiteada para o servidor que adquiriu a estabilidade no cargo público da administração direta, suas fundações e autarquias, por força do art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). O entendimento que prevalecia, inclusive em vários julgados, diga-se de passagem, por inspiração dos julgados anteriores à Constituição Federal de 1988, de que a estabilidade concedida pela Constituição Federal ao servidor que contava cinco (05) anos até a data de sua promulgação, não lhe assegurada a “efetividade” e, esta somente seria adquirida após este ser submetido ao concurso público. Felizmente, este entendimento está evoluindo seguindo a lógica onde o princípio é de que a “efetividade” sempre foi pressuposto para a aquisição da “estabilidade” no cargo público, e não o inverso, ou seja: “a estabilidade como pressuposto da efetividade”.
*Nildo Lima Santos. Consultor em Administração Pública. Consultor em Desenvolvimento Institucional. Titular do blog: wwwnildoestadolivre.blogspot.com, acessado em mais de 130 países, e do blog: nildoestadolivre.com. Autor de seis obras relacionadas à administração pública e sistematização de normas regulatórias.
BIBLIOGRAFIA E REFERÊNCIAS
1. Constituição Federal de 05 de outubro de 1988.
2. Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998.
3. Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – 5.10.1988 - (ADCT à CF88).
4. Convenção nº 111, da Organização Internacional do Trabalho, aprovada na 42ª Conferência Internacional do Trabalho, Genebra, 1958. Vigência internacional em 15.6.1960.
5. Lei Orgânica do Município de Juazeiro – BA. Promulgada em 30 de março de 1990.
6. Lei Municipal nº 1.460, de 19 de novembro de 1996. Juazeiro – BA - Estatuto dos Funcionários Públicos Municipais de Juazeiro - BA.
7. Lei Municipal nº 1.520, de 16 de dezembro de 1997. Juazeiro – BA - Institui o Plano de Carreira, Classificação de Cargos e Salários dos servidores da Administração Direta do Município de Juazeiro, Autarquias e Fundações.
8. SANTOS, Nildo Lima – “Questões legais, doutrinárias e jurisprudenciais para reconhecimento do vínculo estatutário e efetividade do servidor estabilizado pelo art. 19 do ADCT CF88” – Editora: Clube da Autores – SC – 2017 – pgs. 212 a 217.
8. FARIAS, Clovis Renato Costa – “Estabilidade extraordinária de servidores públicos e a busca pela Justiça (Uma análise do art. 19 do ADCT/CF88 com base na teoria dos direitos fundamentais)” – Artigo publicado na Revista Opinião Jurídica, Fortaleza, ano 9, nº 13, jan./dez. 2011. - pgs. 10, 11, 19, 20.
