VETO A PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA E SUA APRECIAÇÃO PELO PODER LEGISLATIVO - PARECER

(*)Nildo Lima Santos

INTRODUÇÃO:

Frequentemente tem ocorrido sanções de leis orçamentárias e que entram em vigor com dispositivos inconstitucionais em razão da pouca compreensão que se tem da conseqüência da matéria alcançada pelo VETO. Destarte, estão em aplicação várias leis orçamentárias ilegais e, imperceptíveis para os leigos e, até mesmo legisladores que, mesmo com o aparato de suas assessorias, não conseguem entender perfeitamente o processo legislativo, principalmente, na parte referente à apreciação de dispositivos de projeto objeto de veto pelo Chefe do Executivo Municipal.

DA PROPOSIÇÃO DO VETO:

O veto como instrumento do processo legislativo é a expressa insatisfação do Chefe do Poder Executivo a projeto de Lei e a dispositivos deste que ele não concorde. É atribuição única do Chefe do Executivo Municipal que poderá se manifestar inconformado com o que a Câmara aprovou. Esta prerrogativa é inerente ao equilíbrio das forças para o aperfeiçoamento do PROCESSO NORMATIVO DO ESTADO e que tem origem anterior ao período republicano, a qual, na Norma Magna atual (Constituição Federal), está garantida no artigo 84, inciso V.

José Nilo de Castro, in Direito Municipal Positivo, Del Rey – Belo Horizonte, 2ª Edição 1992, pg. 123, assim conceitua VETO:

“VETO é a manifestação de inconformidade do Prefeito com o que a Câmara aprovou.”

O QUE PODE SER VETADO?

Pode ser vetado todo ou parte do Projeto de Lei aprovado pela Câmara, isto é, veta-se o que existe no corpo do projeto aprovado pelos Vereadores em Sessão, já com as emendas nele inseridas, as quais modificam o projeto de origem. Portanto o projeto a ser apreciado pelo veto não é mais o original, mas, o resultante de alteração em decorrência das emendas sofridas. Corpo original este, que somente poderá ser refeito com outro projeto de Lei que permita introduzir novamente os dispositivos originais com a mesma redação e texto do Projeto de Lei originário e que sofreu a modificação por emendas dos Vereadores. Emendas estas que poderão ser aditivas, modificativas, substitutivas e supressivas.

Observamos que, as EMENDAS SUPRESSIVAS não serão objeto de veto pelo Chefe do Executivo, pelo fato de não mais existirem no corpo do Projeto de Lei, o que reforça a tese de que, o que pode ser vetado é tão somente o Projeto de Lei e seus dispositivos (todo o projeto, texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso, de alínea e de itens) e, nunca as EMENDAS FEITAS PELO LEGISLATIVO.


DO VETO DO CONTEÚDO DAS EMENDAS INTEGRADAS AO PROJETO DE LEI:

O Chefe do Executivo Municipal ao apreciar os dispositivos do Projeto de Lei com a matéria já alterada pelas emendas dos Vereadores, poderá propor veto a tal matéria estabelecida em dispositivos. Entretanto, deverá ter a consciência de que, a matéria vetada definitivamente desaparecerá do texto da Lei, caso a Câmara Municipal mantenha o VETO. É um engano se achar que ao ser mantido o veto o Projeto de Lei volta à situação original quando proposto pelo Chefe do Executivo. Esta condição o processo legislativo legal não prevê, apesar de encontrarmos inúmeras Leis sancionadas sem a observação desta questão que é de crucial importância para o reconhecimento da legalidade da Lei como Ato Jurídico Perfeito.

Com relação à matéria orçamentária, há de ser observado o que diz o § 8º do artigo 166 da Constituição Federal sobre vetos a dispositivos da Lei Orçamentária Anual (LOA):

“Art. 166. (......)
............................................................................ § 8º Os recursos que em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.”

Aqui neste dispositivo constitucional encontramos a nítida constatação de que não se pode vetar emendas, mas, sim, a dispositivos do Projeto de Lei alterado por emendas, ficando contudo, prejudicado o dispositivo vetado.

Exemplo (um dos mais comuns e pouco compreendido pelos legisladores municipais):

“Se o Chefe do Executivo dispõe no Projeto de Lei Orçamentária determinado percentual destinado a suplementação e, a Câmara Municipal baixa este percentual solicitado, caso o Chefe do Executivo VETE o dispositivo que sofreu emenda e, o VETO seja mantido, ficará então, o Chefe do Poder Executivo sem autorização para a suplementação, já que o dispositivo referente à suplementação e que foi vetado desaparecerá.”

Entretanto, poderá a Câmara Municipal, na apreciação do VETO, considerar parte do que foi vetado, apreciando-o, fragmento por fragmento, desta forma, mantendo o VETO para uns e derrubando para outros. Citando Manoel Gonçalves FERREIRA FILHO, o ilustre magistrado, que honra as letras jurídicas municipais brasileiras, assevera: “em relação ao veto parcial, ou a vetos totais não parece haver problema: a apreciação dos dispositivos vetados é fragmentária e nada obsta que sejam acolhidas as objeções contra frações do projeto e recusadas outras. Quanto ao veto total, faz citação de TEMÍSTOCLES CAVALCANTE e concorda com ele, no sentido de que o sim é também a melhor resposta: o veto total equivale, de certa forma, à recusa de cada disposição do projeto e nada obsta que o órgão legislativo reaprecie cada uma de per si, ratificando umas e rejeitando outras.” ¹

Assim, não veda o ordenamento jurídico brasileiro a rejeição parcial do veto, seja ele total, ou parcial, desde que, em ambas as hipóteses não se tenha descaracterização da ordenação jurídica da matéria, pela sua fragmentação produzida pela rejeição parcial do veto. ²


DA IRRETRATABILIDADE DO VETO:

Sobre a irretratabilidade do VETO, não existe ensinamento melhor do que o de José Nilo de CASTRO. ³ Colando textos deste autor, na obra DIREITO MUNICIPAL POSITIVO, pgs. 124 e 125: A irretratabilidade do veto provém do próprio Texto Constitucional. Porquanto o processo legislativo, no qual está inserido o veto, possui unicidade. Sancionando-se uma proposição de lei, total ou parcialmente, que pode ser expressa ou tácita, exaure-se o poder de sancionar; vetando-se uma proposição de lei, total ou parcialmente – ato formal -, exaure-se igualmente o poder de vetar. São atos perfeitos e acabados dentro da prescrição constitucional, insusceptíveis de desfazimento.

Ainda colando José Nilo de CASTRO: Enfim, vetado dispositivo de projeto de lei resultante de emenda parlamentar (salvo a supressiva), a parte não vetada é sancionada e publicada, porque lei, para que se excute. Porque salvo a emenda supressiva? Por que esta deixou de fazer parte do corpo do projeto, uma vez que, o projeto, após ter sofrido emendas passou a ter outro corpo e, então na prática a ser o mesmo projeto com outras feições dadas pelas emendas modificativas, aditivas, substitutivas e supressivas. As emendas supressivas, destarte, não serão nunca objetos de VETO em razão de não mais fazerem parte do projeto.

Se porém, o veto é mantido, a lei – resultante da parte não vetada e sancionada já – permanece intocável na sua forma. Se a Lei, por razão das emendas e dos vetos que lhes foram imputados na fase de sua aprovação, a descaracterize, cuja matéria tratada passa a ser dúbia e de difícil aplicação, tendo-se portanto, uma lei mutilada, poderá o Chefe do Executivo Municipal encaminhar à Câmara Municipal, no caso de projeto de sua iniciativa, projeto de lei consertando aquele anterior. Entretanto, esta técnica na prática é aplicada com reservas e com bastante cuidado para leis que tratam de matéria relacionada ao orçamento anual. Mas, mesmo assim, é possível de ser aplicada.



(¹) CASTRO, José Nilo de – Direito Municipal Positivo, Del Rey – Belo Horizonte, 2ª Edição 1992.
(²) Idem.
(³) Idem.


PARECER:

Face ao disposto, orientamos aos Senhores Edis a observação ao que aqui está disposto, a fim de que, não tenhamos na seara das normas do editadas pelo Município de Juazeiro, mais um instrumento jurídico que contrarie os princípios da legalidade e da legitimidade, já que, o Poder/Dever que reside no Prefeito e nos Vereadores são originários do princípio da legitimidade que, portanto, não deverá sofrer tropeços quanto ao equilíbrio do sistema de governo municipal, que é um atributo constitucional, em prol do desenvolvimento da sociedade local. Fosse o inverso, não haveria a necessidade de se eleger representantes do povo para as atribuições legiferantes e fiscalizadoras. Bastaria então, somente a figura do Chefe do Executivo Municipal. Portanto, há de ser respeitada a vontade da maioria que tem o Poder legal para tal e que representa parte da sociedade que se transforma através das normas e disciplinamentos que são emanados do Poder Público, principalmente, do Poder Público Municipal que está mais perto do cidadão.

Destarte, se faz necessário que, no processo de votação das emendas e, dos vetos que porventura sejam propostos pelo Prefeito, sejam observadas as orientações deste parecer, tanto para se definir estratégias de votação das emendas quanto de manutenção ou de rejeição do veto.

Juazeiro, Bahia, em 15 de janeiro de 2008.


NILDO LIMA SANTOS
Consultor em Administração Pública