Projeto de criação de cargos para o Poder Legislativo. Iniciativa. Ilegalidade quando não proposto pela Mesa da Câmara. Parecer
I – RELATÓRIO
1. Consulta-nos o Presidente da Câmara Municipal de
Vereadores de Juazeiro, Vereador JOROASTRO ESPÍNOLA RAMOS, sobre a legalidade
de projeto de Resolução proposto por Vereadores para a criação de cargos e
funções para a Câmara Municipal de Vereadores.
2. Consulta-nos, ainda, sobre a legalidade de projeto de
Resolução proposto por Vereadores para a criação de “Verba de Gabinete” para o
custeio de prestação de serviços a tais gabinetes.
II – COMENTÁRIOS
3. A Lei Orgânica do Município de Juazeiro, assim definiu nos
seus artigos 38, inciso VII e 43, § 2º:
“Art. 38. Compete privativamente à
Câmara Municipal:
I - (...);
VII – propor projetos de resolução
por iniciativa da Mesa, que criem ou extingam cargos de seus serviços e fixem
os respectivos.
.......................................
Art. 43 (...).
§ 2º É da competência exclusiva da
Mesa da Câmara Municipal a iniciativa das leis que criem cargos, funções ou
empregos públicos nos quadros do Poder Legislativo e organize os seus serviços
administrativos.”
4. Os legisladores ao elaborarem a Lei Orgânica do Município,
sabiamente, por similaridade entenderam ser necessários estender ao gestor do
Poder Legislativo, as mesmas atribuições e responsabilidades do Chefe do Poder
Executivo, inerentes às funções de gerenciamento. Em se permitindo o contrário
seria uma afronta aos princípios maiores da Administração Pública que alcança a
todos os Poderes constituídos, “strictu
sensu”, não importando desta forma o papel maior de cada um. Na verdade, a
Mesa Diretora da Câmara Municipal é um órgão interno do Poder Legislativo
Municipal, com atribuições executivas e administrativas de extrema relevância,
na conformidade do que estabelecer a Lei Orgânica Municipal.
5. O preceito constitucional definido no artigo 61, § 1º,
sobre a iniciativa privativa de Leis para o Presidente da República, também se
estende aos Governadores e Prefeitos, pois que, decorre do próprio sistema
federativo brasileiro, que tem como característica, a descentralização político–administrativa.
6. Tal entendimento baseia-se, verdadeiramente, na obediência
que têm os Estados Federados e Municípios, aos princípios estabelecidos nos
artigos 25 e 29 da Constituição Federal.
7. Reforçamos o entendimento citando Keila Camargo Pinheiro
Alves, em estudos aplicados no BDM – Boletim de Direito Municipal, novembro/96,
págs. 621 a 624, com o título: “Processo Legislativo – Iniciativa Concorrente
dos Poderes Legislativo e Executivo em matérias não Excepcionadas pela
Constituição Federal, da qual transcrevemos:
“Argumentar que os enunciados dos arts. 61 §1º, e 165 aplicam-se tão
somente à União, descaracteriza sobremaneira a natureza jurídica da Federação,
haja vista representar a União o Estado Federal, no toante às relações internacionais,
e a ordem jurídica central, no que se refere aos assuntos internos, em relação
aos quais é detentora, como as demais entidades descentralizadas, de autonomia
e não de soberania.
Constitui a autonomia dos entes constitucionais traço fundamental e
característico do regime federativo, daí por que não se pode asseverar o
Estatuto Supremo da Nação, cuja finalidade é disciplinar a conduta do Estado, e
dos cidadãos, impondo-lhes deveres e assegurando-lhes direitos, elabora
regramento legislativo apenas para a União.
A natureza jurídica da Norma Básica traduz a noção de aplicabilidade para
todas as entidades federadas. Em caráter estrutural é estabelecida para a
Federação e, consequentemente, para todos os entes federados – União, Estados,
Estados-membros, Distrito Federal e Municípios.
Admitir-se que a Constituição Federal estabelece regras tão-somente para
uma unidade federativa implica retroatividade na história e consequente
estabelecimento do Estado Unitário.”
8. Destarte, fica bastante clara a questão da iniciativa de
leis e matérias sobre a organização administrativa do Poder Executivo e sobre a
criação de cargos, funções e empregos públicos na administração direta, autárquica
e fundacional e sobre os seus serviços administrativos.
9. Sobre este mesmo prisma entendemos ser pacífico a extensão
aos Chefes dos Poderes Legislativo e Judiciário, vez que, na função de
executivos nos seus respectivos Poderes, têm a prerrogativa da iniciativa
privativa da expedição de normas equiparadas a Lei, que versem sobre assuntos
de gestão administrativa; principalmente, as relacionadas a organização
administrativa e a criação e a criação de cargos e funções. Por que ao se
admitir ao contrário seria a negação de princípios básicos e lógicos de
administração “lato-sensu”.
10. Entendemos, ainda que, mesmo que a Lei Orgânica Municipal
não defina a iniciativa privativa da Mesa da Câmara para projetos de normas
desta natureza, a prerrogativa existe através do pressuposto básico
constitucional conforme exaustivamente já exposto nos itens precedentes.
11. Com relação a projeto de Resolução proposto por
Vereadores ao arrepio da Mesa da Câmara para criação de Verba de Gabinete para
o custeio de prestação de serviços, também, nos afigura ser a proposição ilegal
por se tratar de invasão de competência para assuntos tipicamente
administrativos, cuja iniciativa é privativa da Mesa da Câmara, conforme
dispositivo legal (§ 2º do art. 43 da LOM) e dispositivo constitucional (art.
61, § 1º da C.F.).
12. Na hipótese da Mesa da Câmara tutelar os projetos de
Resolução, “in casu”, deverá atentar para os seguintes princípios:
12.1. A existência de dotação
orçamentária no orçamento da Câmara Municipal que permita o custeio das
despesas criadas por tais projetos e autorização específica na Lei de
Diretrizes Orçamentárias, conforme disposto no art. 169, Parágrafo único,
incisos I e II da Constituição Federal.
12.2. A verificação se, caso seja
proposto a criação de cargos e funções, o Município está dentro do limite legal
e constitucional para a realização de despesas com pessoal (Lei Complementar nº
169). Para este caso deve ser observado que, não entram no cômputo da receita
as transferências feitas para as autarquias e fundações que, as tomarão como
contrapartida para o mesmo cálculo. No entanto, computar-se-á para efeitos de
cálculo para comparação com a receita auferida pelo Município e deduzida de
tais transferências, as despesas com pessoal da Câmara Municipal – por ser
carente de personalidade jurídica –, em conjunto com as de mesma natureza da
administração direta do Município.
12.3. A iniciativa de suplementação
orçamentária é do Chefe do Executivo Municipal que, tem esta base forte
sustentada pelo artigo 166 e seus dispositivos, da Constituição Federal.
13. É forçoso lembrar que, na contratação de pessoal para a
Câmara Municipal, só será permitido nas seguintes hipóteses:
13.1. Previsto por Lei que crie e abra vagas para as
contratações de cargos comissionados e cargos de carreira;
13.2. Contratações para os cargos de carreira por Concurso
Público;
13.3. Contratação temporária dentro dos permissivos legais da
Lei da Temporalidade elaborada especialmente dentro da previsão constitucional
(art. 37, inciso IX).
14. As contratações por serviços prestados de natureza
técnica e científica com profissionais de notória especialização, só serão
permitidas desde que sejam enquadradas nas hipóteses da Lei Federal nº
8.666/93. São os típicos contratos administrativos enquadrados no elemento de
despesa 3490.36 (outros serviços de terceiros – pessoa física).
15. Em qualquer dos casos tem que ser observado se existem as
competentes dotações orçamentárias e o cumprimento do rito legal das despesas
através da autorização pelo gestor, não sendo permitido a descentralização
destas atividades para os Gabinetes do Vereadores, pois que, as funções
administrativas e financeiras da Câmara Municipal estão afetas à Mesa da
Câmara, através de dispositivos legais (Lei Orgânica Municipal de Juazeiro, Lei
Federal 4.320/64 e Constituição Federal).
16. Em todas e quaisquer situações, os vencimentos dos cargos
públicos da Administração Direta, suas fundações e autarquias, somente serão
definidos por Lei ou instrumento que o valha (Resolução da Câmara) e, desde que
obedeçam aos requisitos legais definidos na Lei Orgânica Municipal,
Constituição Federal e Leis Complementares, principalmente quando relacionados
a isonomia de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou assemelhadas do
mesmo Poder ou entre servidores do Poder Executivo e Legislativo e, ainda, ao
princípio da igualdade. Reforçam a estes princípios o disposto no inciso XII do
artigo 37 da Constituição Federal que diz que: “os vencimentos dos cargos do
Poder Legislativo não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo”.
III – CONCLUSÃO
17. Concluímos, pois, que, qualquer projeto de Resolução
sobre despesas com pessoal e matéria que trata de serviços administrativos da
Câmara só têm amparo legal se estes forem de iniciativa exclusiva do Presidente
da Câmara Municipal de Vereadores e, desde que tenham previsão orçamentária e
autorização específica na LDO.
18. Concluímos, também, que qualquer projeto de Resolução de
transferência de responsabilidade administrativa e financeira, inerente à Mesa
da Câmara, para os Gabinetes dos Vereadores, é ilegal por não ter amparo nas Leis
superiores.
19. Concluímos, ainda, que o modelo de Resolução nº 1248 da
Mesa da Assembleia Legislativa do Estado da Bahia, não se aplica no Município
de Juazeiro, por ter dispositivo contrário à Lei Orgânica deste,
principalmente, com relação à fixação dos respectivos níveis de vencimentos.
20. Concluímos, por fim, que as atribuições definidas em tal
Resolução (Nº 1248) da Mesa da Assembleia Legislativa do Estado, no Município de
Juazeiro são atribuídas ao pessoal de carreira (efetivos), na forma da Lei
específica, sendo desta forma ilegal a criação de cargos comissionados para o
exercício de tais atribuições.
21. É o Parecer.
Juazeiro, Bahia, em 19 de maio de 1997.
Nildo Lima Santos
Assessor de Planos e Desenvolvimento
Nenhum comentário:
Postar um comentário