A política tarifária passa por todo processo inerente a cada produto em seu contexto, necessariamente formado por múltiplas variáveis, temporais, legais, institucionais, econômicas e sociais. Destarte, não poderemos sugerir política tarifária que seja de caráter geral, mas, apenas orientar os técnicos do Consórcio, responsáveis pelo processo decisório, quanto à definição de política tarifária e, de como esta é formada, dando a possibilidade de múltiplas escolhas, dentre àquelas que sejam mais viáveis e que atendam às demandas de determinados produtos, bem como, a sua sustentabilidade, sempre tendo em mente a satisfação do interesse público e, sua supremacia.
A Política Tarifária tem sustentação em marcos regulatórios da política nacional de saneamento básico e, em marcos especiais definidos por normas e Códigos legais, decisões dos Tribunais e, doutrina pária, que lhes complementa, e, ainda, nos conceitos básicos e metodologias próprias que estão definidos neste produto e, inseridos em Capítulo Específico do Regulamento Uniforme do Ente Regulador e, na apresentação do Relatório Final, reiteradamente, pela grande relevância.
A Política Tarifária está definida na Lei Federal nº 11.445, de 05 de janeiro de 2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico (Art. 29, II, § 1º, I usque VIII, § 2º; Art. 30, I usque VI; 31, I, II, III; Art. 35, I, II, III; Art. 37; Art. 38, I, II, §§ 1º, 2º, 3º e 4º; Art. 39, § Único), combinada com a Lei Federal nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, previsto no art. 175 da Constituição Federal (Art. 9º, §§, 1º, 2º, 3º e, 4º; Art. 10; Art. 11, § Único; e, Art. 13).
Conceitualmente, tarifa é o preço pago pelos usuários efetivos de serviços públicos, diretamente prestados pelo estado ou por ele concedido ou permitido a terceiros, mediante formulação, estabelecida por instrumentos normativos da autoridade governamental competente para a definição da política tarifária, envolvendo aspectos econômicos, sociais e jurídicos.
As políticas tarifárias estão associadas a específicas ou amplas políticas públicas, que geram efeitos sobre a condição sócio-econômica dos usuários dos serviços públicos, ao tempo em que redefinem o mosaico de desenvolvimento da sociedade.
O STJ – Superior Tribunal de Justiça - REsp 984028 / PB, em RECURSO ESPECIAL 2007/0209501-7 - Relator Ministro JOSÉ DELGADO - Órgão Julgador T1 – PRIMEIRA TURMA - Data do Julgamento 06/11/2007, conforme ementa, a seguir transcrita, decidiu que a fixação da tarifa será pelo ganhador da licitação, na forma estabelecida no Edital de Licitação em consonância com a legislação vigente:
Orientamos para que seja, sempre que possível, a implantação do Regime Tarifário do Contrato o da Regulação Por Incentivo que consiste em:
Aspectos que devem ser considerados na formulação de políticas tarifárias, a seguir demonstrados e, conforme diagrama (figura inserida) adiante:
• estrutura tarifária: maneira de cobrar pelos serviços, envolvendo o nível de preços, as estratégias de cobrança e as opções de pagamento;
• tecnologias de cobrança: instrumentos utilizados para operacionalizar e efetivar a cobrança tarifária, considerando as múltiplas formas de serviços, os aspectos relacionados à eficiência, segurança, controle, celeridade, efetividade, racionalidade e legalidade.
O que norteia a estrutura tarifária são os objetivos e a tecnologia de cobrança empregada. Entretanto, em alguns casos, o surgimento de novas tecnologias pode levar a uma mudança na estrutura ou até mesmo à reavaliação dos objetivos de política tarifária, dentre elas, as sugeridas em Cláusulas Contratuais, especialmente, nos contratos de Rateio.
b) econômicos: indução a que as escolhas dos usuários se dêem de forma economicamente ótima; e
c) sociais: redistribuição de renda e inclusão de classes menos favorecidas. Esses objetivos estão ligados à eficiência produtiva, alocativa e distributiva, respectivamente.
Os objetivos da política tarifária são, muitas vezes, conflitantes. Por exemplo, numa ótica estritamente financeira, o ideal pode ser a tarifação pelo custo médio do serviço, enquanto numa ótica econômica, cada usuário seria tarifado pelo custo marginal de sua entrada no sistema. Do ponto de vista social, cada usuário deveria ser tarifado de acordo com a sua capacidade de pagamento. A política tarifária é o resultado do grau de importância atribuído a cada objetivo.
Diagrama demonstrando a estrutura da Política Tarifária:
III.4. Estrutura Tarifária
A estrutura tarifária é constituída de três elementos que, combinados, definem as bases de cobrança pelos serviços públicos. São eles:
• Valor ou nível da tarifa: método de determinação da tarifa e procedimentos de reajustes e revisões ao longo do tempo.
• Estratégia de cobrança: distinguem-se, basicamente, duas estratégias – a de unificação e a de diversificação tarifária. Nesta última, são importantes as questões relacionadas com a integração e com as isenções, subsídios e descontos.
• Opções de pagamento: condições oferecidas aos usuários para a quitação de determinada tarifa.
III.4.1. Métodos mais Utilizados
Entre os métodos mais utilizados nas cidades brasileiras predomina a determinação da tarifa pelo custo médio apurado em planilha gerada pelas disposições nos editais de licitação, tendo como valores referenciais os definidos pela proposta da empresa ganhadora. No entanto, outros métodos podem também ser usados.
a. Custo médio apurado em planilha
Consiste em estabelecer um valor de tarifa que cubra os custos totais de operação acrescidos de uma taxa de retorno sobre o capital investido, quase sempre fixada em 12% ao ano. O valor da tarifa é obtido dividindo o custo dos serviços pela sua quantidade medida e projetada para certo período.
O custo por serviço medido é calculado segundo uma planilha que leva em conta os preços dos diferentes insumos (pessoal, máquinas e equipamentos, encargos tributários e sociais, depreciação, encargos gerais, tarifas diversas, etc.) e as quantidades médias consumidas, expressas por coeficientes técnicos. Consideram-se também os custos de remuneração e depreciação do capital investido em veículos, equipamentos, móveis e imóveis, etc. Os tributos diretos são também elementos de custo importantes incorporados ao cálculo da tarifa.
A principal vantagem desse modelo é permitir a cobertura integral dos custos e de suas variações ao longo do tempo.
Entretanto, apresenta várias desvantagens, principalmente as seguintes:
• Não incentiva a racionalização de custos, já que a redução do custo planilhado pode levar à redução da receita total e dos benefícios para os operadores. Essa dificuldade tem levado à adoção de mecanismos de estímulo à eficiência e melhoria de qualidade (com resultados práticos ainda muito limitados).
• Não estimula a eficiência produtiva, pois empresas menos eficientes contribuem para majorar os custos médios do sistema, elevando a tarifa; por outro lado, empresas eficientes não podem obter vantagens competitivas, como, por exemplo, reduzir suas tarifas.
• Dificuldade de quantificação dos custos reais, quando no ambiente atuam diversas empresas operadoras.
• Exige demasiados esforços político-administrativos nas negociações para reajustes periódicos das tarifas.
b. Tarifa-teto (price cap)
O sistema de tarifa-teto está sendo muito empregado em vários serviços públicos, no Brasil e no mundo, principalmente nas novas concessões de telecomunicações e energia elétrica. Consiste no estabelecimento de um valor máximo de referência (teto tarifário). O preço cobrado do usuário é definido pelo concessionário, desde que não ultrapasse o teto. O valor teto pode ser estabelecido também para um grupo de serviços similares, como, por exemplo, as linhas incluídas numa área de concessão. Nesse caso, às vezes se autoriza o concessionário a fixar valores de tarifas abaixo ou acima do teto, desde que a média ponderada das tarifas não o ultrapasse (a ponderação seria feita, por exemplo, pela quantidade de usuários de serviços que paga cada tipo de tarifa).
Há casos em que, além do teto, o poder público especifica um piso tarifário, para evitar práticas de dumping (tarifas inferiores aos custos para eliminar concorrentes). Desta forma, os editais de licitação deverão estabelecer os valores que são inexeqüíveis, a fim de se prevenir contra este tipo de artifício.
O mecanismo compreende uma regra de reajuste por índice público de preços, acompanhada de previsão da redução de custos por aumento de produtividade, medidas que apresentam as seguintes vantagens:
• As tarifas são ajustadas pelos cessionários e/ou permissionários, às condições da demanda e da oferta concorrente, se for o caso ou em função de implantação de procedimentos operacionais que permitam a universalização dos serviços e consideráveis ganhos sociais, como por exemplo: a seleção domiciliar de resíduos sólidos e, ampliação da reciclagem de resíduos sólidos.
• A possibilidade de ajustes incentiva o aumento da eficiência.
• Os usuários se apropriam dos ganhos de eficiência, que são deduzidos dos reajustes de tarifas, do ponto de vista financeiro e social.
As maiores dificuldades na sua aplicação estão nos mecanismos de reajuste da tarifa-teto, ainda sujeitos a muita controvérsia dada à necessidade de diagnósticos pontuais bastante aprofundados. Isto é, tratamento caso a caso, em se tratando de serviços de coleta, transporte, manejo e tratamento de resíduos sólidos. Para ser bem sucedido, ele pressupõe também certo nível de competição entre prestadores de serviços, o que é saudável para o sistema, vez que, propicia na concorrência, a apresentação de bons projetos básicos quando dos procedimentos licitatórios, até então inexistentes na maioria dos Municípios Brasileiros e que têm custos significativos quando ficam somente a cargo de tais entes a obrigação de gerá-los.
c. Licitações competitivas (competitive tendering)
Havendo licitação dos serviços, pode ser adotado o critério de menor tarifa média ou teto para a seleção dos candidatos. Uma vez definido o concessionário, a autoridade governamental estabelece apenas os reajustes ou as revisões.
Às vezes o julgamento se baseia na chamada “tarifa de remuneração”. Não se trata propriamente de um critério baseado na tarifa, tal como definida anteriormente (preço pago pelo usuário pelos serviços).
Esse método tem como vantagem a escolha da prestadora de serviços que apresentar maior eficiência no processo de competição pela entrada no sistema. Para prazos de concessão muito longos, susceptíveis a modificações profundas nas condições de mercado, a garantia de eficiência fica comprometida. Os prazos muito curtos, por sua vez, exigiriam licitações freqüentes, dificilmente compatíveis com o período de recuperação do capital investido, os dispositivos da legislação trabalhista e normas de licitação brasileiras.
III.4.2. Procedimentos de Revisão e Reajuste de Tarifas
a) Revisão da Tarifa
A revisão ocorre sempre que há alteração na estrutura de custo tomada como referência para o cálculo da tarifa inicial. Por exemplo, o órgão concedente/permitente muda o tipo de veículo coletor ou qualquer outro equipamento que fora exigido no edital de licitação.
b) Reajuste da Tarifa
O reajuste da tarifa ocorre quando são constatadas variações nos preços dos insumos. Atualmente, no Brasil, são comuns os reajustes anuais, coincidindo com a época de negociações de salários. E, a norma legal que trata das Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico foi taxativa definindo que, o intervalo mínimo para este reajuste é de doze (12) meses (Art. 37 da Lei Federal nº 11.445/2007). O procedimento de reajuste mais freqüente é o recálculo do custo médio pela planilha, a partir da atualização dos preços de insumos, dos dados de demanda (usuários dos serviços públicos) e de oferta (ampliação dos serviços).
Outros métodos podem ser utilizados, levando em conta ou não os valores planilhados. Entre eles, destacam-se:
• Índices de preços: atualização do valor da tarifa por índices apurados para o setor em âmbito local, regional ou nacional. A utilização de índices de preços muito gerais, como o IPCA, IGP, ou IGPM, pode introduzir distorções na correção de custos do setor, ora superestimando, ora subestimando as variações ocorridas, pois as variáveis neles consideradas podem não guardar relação direta com os preços de insumos dos serviços públicos, nem com os ganhos ou perdas de produtividade, em razão da forte tendência da economia em expurgar itens indicadores com a finalidade de se atender a metas inflacionárias definidas pelo governo central.
• Adoção do índice de outra cidade ou sistema de limpeza pública e coleta de lixo: nesse caso, o reajuste é feito com base em índices verificados em outras cidades ou outros sistemas de serviços públicos, por comparação.
• Negociação entre interessados: em alguns municípios brasileiros os reajustes resultam de uma negociação entre interessados, sob a coordenação do poder público. Porém, quando não se apóiam em bases técnicas, essas decisões, mesmo legitimadas politicamente, podem levar ao desequilíbrio econômico e financeiro dos serviços, além, é claro, de não ter boa aceitação do ponto de vista legal, considerando os princípios estabelecidos pela Constituição Federal para a administração Pública (Caput do Artigo 37).
III.4.3. Estratégia de Cobrança de Tarifas
Unificação Tarifária
A tarifa unificada parte do pressuposto de que todo usuário do serviço é igual, independentemente de sua condição de renda e, portanto, deverão arcar igualmente com os custos idênticos e proporcionais aos resíduos por eles gerados e que demandam serviços púbicos.
Diversificação Tarifária
Várias tarifas podem ser criadas para levar em conta as diferenças dos usuários, considerando a especialidade exigida e que se relaciona a cada demanda específica, destarte, exigindo-se maior qualidade dos serviços.
Para que essa estratégia seja eficiente, devem existir certas precondições:
a) Os geradores dos resíduos deverão ser diferenciados (do comum ao mais perigoso).
b) As empresas devem entender as necessidades dos diferentes geradores de resíduos;
c) Os custos da coleta dos resíduos, incluem campanhas de conscientização ou não;
d) A prática não deve gerar pouca resistência por parte dos usuários dos serviços;
e) A diversificação de tarifas deve ter base legal.
Em suma, a diversificação de tarifas pode ser feita em função de dois critérios básicos:
a) levar em conta as diferenças entre usuários, e
b) levar em conta a qualidade exigida para os serviços.
Para que essa estratégia seja eficiente, devem existir certas precondições:
a) os usuários dos serviços devem ser geradores de resíduos diferenciados;
b) os concessionários/permissionários devem entender as necessidades dos diferentes geradores de resíduos (usuários dos serviços públicos):
c) os custos no tratamento especializado e diferenciado não devem exceder o faturamento extra obtido pela diferenciação de tarifas;
d) a prática não deve gerar resistência significativa por parte dos usuários dos serviços públicos;
e) a diversificação de tarifas deve ter base legal.
III.4.4. Dos Subsídios e Isenções das Tarifas de Serviços Públicos
Os subsídios e isenções do pagamento de tarifas e os descontos concedidos a determinadas categorias de usuários, quando não forem assumidos diretamente pelos cofres públicos de quem os concedeu, integrará a composição dos custos dos serviços e, portanto, serão fatores que deverão ser considerados no cálculo de cada tarifa específica. Exemplos: coletas dos prédios públicos e das entidades de assistência social, descontos (subsídios) no valor das tarifas em razão de interesse social, etc.
III.4.5. Da Remuneração dos Concessionários/Permissionários
Embora não seja um componente da política tarifária, a forma como os operadores são remunerados influencia a estrutura tarifária e por ela é influenciada.
a) Remuneração Direta
A remuneração direta, pelo usuário, ou por uma entidade – governamental, privada, ou mista – que paga diretamente ao concessionário/permissionário, mediante a apresentação de fatura, pelo serviço que lhe foi prestado. Sendo bons exemplos os serviços de coleta de resíduos sólidos de saúde, cuja obrigação do destino final de tais resíduos são os respectivos estabelecimentos de saúde e, os serviços de coleta de resíduos sólidos das construções e demolições.
b) Remuneração Indireta
A remuneração indireta se dá quando os usuários dos serviços efetuam o pagamento a outro ente que se responsabilizará pela sua destinação aos permissionários/concessionários que realizaram os serviços públicos, mediante medição e faturamento compatibilizados por cada usuário dos serviços, sendo compreendidos neste caso, os Municípios consorciados que se responsabilizarão pela arrecadação tributária e, pela complementação dos valores que darão o total da remuneração dos serviços por tarifa pública. Destarte, transferindo os valores arrecadados a título de pagamento das tarifas que fluem diretamente para o caixa da operadora que prestou o serviço. Sendo bons exemplos os serviços de coleta de lixo comum e, os serviços de operação de aterro sanitário, cujo Consórcio remunerará a operadora dos serviços, conforme medição e apropriação por força de contrato de rateio.
III.4.6. Da Tecnologia de Cobrança
Nas cidades brasileiras, a forma de cobrança dos serviços de coleta de lixo têm sido insipientes, mesmo no Rio de Janeiro que implantou sistema de cobrança deste tipo de serviço há mais de trinta (30) anos, ainda não encontrou uma solução mais eficiente para a cobrança. Entretanto, comparado com outros Municípios brasileiros, foi o que mais evoluiu neste sentido, vez que, tradicionalmente, os serviços de coleta de lixo sempre foram custeados através da controvertida taxa de coleta de lixo que, nos sistemas de arrecadação sempre estiveram atreladas ao boleto de cobrança do IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano).
Vislumbra-se, portanto, dado ao grande problema para os Municípios Utentes do Consórcio, em promover este tipo de arrecadação, a opção da cobrança da tarifa junto com a tarifa dos serviços de água e esgotos, contanto, que seja celebrado convênio com a empresa que opera o sistema nos Municípios Utentes do Consórcio. Pois, esta possibilidade está prevista na legislação e, no estatuto de criação de tal ente público.
Com relação aos serviços de coleta de resíduos sólidos das construções e demolições, poderá se dá de forma mista, cuja arrecadação primeira se dará com o requerimento da licença junto ao Setor de Licenciamento de Obras da Prefeitura, a qual se responsabilizará pela medição por estimativa e o lançará junto ao valor referente ao pagamento da licença a ser concedida mediante a sua quitação via Tesouraria ou rede bancária. Destarte, responsabilizando-se pela transferência de tal valor aos cofres da empresa permissionária dos serviços, mediante a apresentação da planilha de medição. Sendo a outra forma de cobrança em função da contratação direta do permissionário dos serviços com o gerador de tais resíduos. Normas regulamentadoras desenvolvidas pelo ente regulador do Consórcio disciplinarão os procedimentos de serviços necessários.
IV – DAS INDICAÇÕES DAS TARIFAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS
Atentos às determinações legais e jurisprudenciais, forçoso é afirmarmos que, sob qualquer imposição que se apresente para a definição de tarifas de serviços por esta empresa de consultoria ou por qualquer outra forma que não seja através dos reais caminhos onde haja a necessidade das discussões dos serviços e seus preços pelos prestadores de serviços e pelos seus usuários que, efetivamente, deverão participar por força de disposições de Lei – e é esta a grande mudança esperada para o comportamento dos gestores públicos e que nos impõem a Lei que trata da Política Nacional de Saneamento e de Resíduos Sólidos – onde efetivamente se definirão os caminhos a serem seguidos para o estabelecimento do quanto a ser cobrado por cada tipo de serviço (preço público).
Dentre os instrumentos norteadores para a discussão das tarifas públicas, o Consórcio e a sociedade, a partir destes trabalhos contratados com a HS Consultoria, terão disponíveis as modalidades e metodologias para a escolha da melhor forma de composição da política tarifária para cada tipo de produto e, que se reforça com os estudos de viabilidade técnica e econômica que apresenta tarifa média, tendo como critério os estudos microeconômicos para o cálculo dos custos para os serviços, de sorte que se possa estabelecer o preço da tarifa à luz das normas imperantes, dentre elas, as que se relacionam aos processos licitatórios, onde na maioria das vezes os preços das tarifas se definem após o julgamento da melhor proposta apresentada para a operação dos serviços e que deverão sempre levar em conta o preço que seja razoável, isto é módico, das tarifas sem comprometimento da sustentabilidade dos serviços. Decisões baseadas no Código de Defesa do Consumidor nos indicam estas providências e cautelas.
V – REFERÊNCIAS LEGAIS E BIBLIOGRÁFICAS
1. Constituição Federal;
2. Constituição do Estado da Bahia;
3. Lei Federal 7.802, de 11 de julho de 1989;
4. Lei Federal 8.987 que trata do regime de concessão e permissão de prestação de serviços públicos;
5. Lei Federal 9.605 que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente;
6. Lei Federal 11.107 que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos;
7. Lei Federal 11.445 que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico;
8. Lei Federal 12.305 que institui a política nacional de resíduos sólidos.
9. Lei Federal 8.666 que trata de licitações e contratos para a administração pública;
10. Lei do Estado da Bahia, nº 11.172, de 01 de dezembro de 2008 que instituiu princípios e diretrizes da Política Estadual de Saneamento Básico e, disciplina o convênio de cooperação entre entes federados para autorizar a gestão associada de serviços públicos de saneamento básico;
11. Protocolo de Intenções;
12. Leis Municipais de ratificação do Protocolo de Intenções;
13. Lei Federal Estatutos do Consórcio de Desenvolvimento Sustentável sobre consórcio;
14. Decreto Federal nº 7.217, de 21 de junho de 2010 que regulamenta a Lei nº 7.217, de 21 de junho de 2010 que regulamenta a Lei Federal nº 11.445, de 05 de janeiro de 2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico;
15. Decreto Federal nº 7.404, de 23 de dezembro de 2010 que Regulamenta a Lei 12.305 que institui a política nacional de Resíduos Sólidos;
16. Estudos: “O poder de polícia da administração e sua delegação” (da impossibilidade do exercício do poder de polícia pelo ente privado). – 11/2000 – Bruno Nubens Barbosa Miragem. Jus Navigandi. HTTP://jus.uol.com.br;
17. Artigo: Limites da Competência Regulamentar do Poder Executivo. Organização Administrativa e Autonomia das Entidades Descentralizadas. – Antonio José Calhau de Resende. Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais;
18. Artigo: Os municípios e o planejamento do saneamento básico. – Autores: Jefferson Renato Teixeira Ribeiro; Caroline Surian Ribeiro; Ivan Geraidine. Revista de Administração Municipal – IBAM, Ano 57, nº 274 – Abril/Setembro de 2010 – pgs. 05 a 15;
19. Artigo: Poder de Polícia. Autor: Arion Alvaro Pataki. Boletim Jurídico. – http://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/texto;
20. O reforço da legitimidade democrática das agências reguladoras. Márcio Sampaio Mesquita Martins. 12/2010. – Jus Navigandi. HTTP://jus.uol.com.br;
21. Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. Diogo de Figueiredo Moreira Neto. – 9º Ed. Rio de Janeiro. Ed. Forense – 1990;
22. 1000 Perguntas de Direito Administrativo. Walter Gaspar. Editora Lumen Juris Ltda. - Rio de Janeiro – 1995;
23. Direito Municipal Brasileiro. Hely Lopes Meirelles. Editora LTR. 1982.
24. ABC do DIREITO MUNICIPAL. José Renato Uchôa. Editora Forense, Rio de Janeiro, 1984;
25. Curso de direito Administrativo. José Cretella Júnior. 10ª Edição revista e atualizada. Forense, Rio de Janeiro – 1989.
