Plano de cargos, carreiras e remuneração. Aplicação de conceitos de Direito Administrativo. Excertos de Parecer

PARECER SOBRE ANTEPROJETO DE LEI COMPLEMENTAR AO PCCR QUE INSTITUI O SISTEMA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DO SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL DE JUAZEIRO

Nildo Lima Santos. Consultor em Administração Pública

I – INTRODUÇÃO

Em análise a mais um dos instrumentos integrantes do pacote de normas para o PCCR apresentado para análise pelos dirigentes do SINTRAB Saúde (Sindicato dos Servidores Públicos Municipais da Saúde), segundo informações, elaborado pela FGV (Fundação Getúlio Vargas), conforme descrito em capa da proposta. Desta feita, a MINUTA DO ANTEPROJETO DE LEI DE INSTITUIÇÃO DO SISTEMA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DO SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL,  analisando dispositivo por dispositivo e, raciocinando dentro da lógica exigida para tal tipo de instrumento, tanto do ponto de vista jurídico normativo, quanto do ponto de vista dos arranjos sistemáticos para a organização de cargos e planos de carreira e para a adequada remuneração, que deverá ser um dos fatores motivacionais para o exercício das funções públicas e atribuições inerentes a cada cargo, como pressupostos fundamentais para que seja atendido o “princípio da eficiência” estabelecido no Art. 37 da Constituição Federal,  temos como resultados das análises os que se apresentam neste instrumento que denominamos de Último Parecer; considerando que os instrumentos primeiros e conexos a este, já foram apreciados.

II - RELATÓRIO

O SINTRAB (Sindicato dos Trabalhadores da Saúde, do Município de Juazeiro), através de seus representantes legais, solicitou-nos a apreciação dos instrumentos, segundo informa, elaborados pela FGV (Fundação Getúlio Vargas) e que lhes foram entregues pelo Poder Executivo Municipal de Juazeiro, para análises preliminares das propostas apresentadas sobre a forma de minutas de projetos de Leis, a seguir listados e, que tratam de matérias relacionadas à Implantação de Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração (PCCR) para os funcionários públicos municipais da PMJ/SAAE/CSTT:

     a)   Minuta do Projeto de Lei que dispõe sobre alterações da Lei nº 1.460/96.

   b)   Minuta do Projeto de Lei que que institui o Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração (PCCR), direcionado aos Funcionários Públicos efetivos da Prefeitura Municipal de Juazeiro, do Serviço Autônomo de Água e Esgoto (SAAE) e da Companhia de Segurança, Trânsito e Transporte (CSTT), com exceção da Guarda Civil Municipal e da Educação e dá outras providências. 

   c)   Minuta de Anteprojeto de Lei Complementar que: Institui a Avaliação por Competências e Fatores de Desempenho dos funcionários Públicos integrantes da Administração Pública Direta do Município de Juazeiro, da Companhia de Segurança, Trânsito e Transportes (CSTT) e do Serviço Autônomo de Águas e Esgotos (SAAE). 

III - DAS ANÁLISES DISPOSITIVO POR DISPOSITIVO DA MINUTA DO ANTEPROJETO DE LEI QUE INSTITUI O SISTEMA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DO SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL DE JUAZEIRO

As análises à minuta do Anteprojeto de Lei Complementar que do instrumento Institui a Avaliação por Competências e Fatores de Desempenho dos funcionários Públicos integrantes da Administração Pública Direta do Município de Juazeiro, da Companhia de Segurança, Trânsito e Transportes (CSTT) e do Serviço Autônomo de Águas e Esgotos (SAAE). Não diferentemente dos outros instrumentos analisados, o instrumento em questão, considerado complexo, requer atenção apurada com relação à observação conceitual jurídico normativo tanto inerentes às disposições constitucionais, as disposições legais, a doutrina e, a jurisprudência pátria, destarte, implicando em extenuantes horas de estudos e, exigindo boa bagagem de conhecimento do Direito Administrativo e dos ramos do Direito conexos ao mesmo.

  

III.1. Analisando a Ementa da Minuta do anteprojeto de Lei de implantação do sistema de avaliação de desempenho do servidor público:  

Da Ementa:

Lei Complementar nº     de               de 2015

Ementa: Institui a Avaliação por Competências e Fatores de Desempenho dos funcionários públicos da Administração Pública Direta do Município de Juazeiro, da Companhia de Segurança, Trânsito e Transportes (CSTT) e do Serviço Autônomo de Águas e Esgotos (SAAE).

Eu, o Prefeito Municipal, faço saber que a Câmara Municipal aprova e sanciono a seguinte lei:

Da Análise da Ementa:

De cara o anteprojeto de Lei apresentado informa tratar-se de Lei Complementar, o que corrobora com as observações feitas nos pareceres específicos nas minutas dos projetos já apreciados por este consultor e que integram o pacote do PCCR, quanto ao desconhecimento dos seus autores do básico com relação ao necessário conhecimento das técnicas legislativas e de conceitos jurídicos básicos para que pudessem se aventurarem na elaboração de um instrumento complexo como é a elaboração de um Plano de Cargos e Carreiras e Remuneração para servidores públicos. Ante estas constatações já, de antemão são aguçados os nossos sentidos para possíveis graves erros e equívocos que poderão tanto comprometer a Administração Pública Municipal – com enxurrada de demandas judiciais –, quanto aos servidores públicos – quanto à prejuízos em seus direitos e, perspectivas reais de crescimento na carreira pública.

O Art. 40 da Lei Orgânica Municipal de Juazeiro – Bahia, seguindo o sistema padrão adotado no Direito Legislativo pátrio e, pela Constituição Federal, muito bem expõe tal sistema, in verbis:

"Art. 40. O processo legislativo compreende a elaboração de:

I - Emendas à Lei Orgânica do Município;

II- Leis Complementares;

III- Leis Ordinárias;

IV - Decreto-Legislativo;

V - Resoluções;"

No direito em geral e, especificamente no Direito Legislativo, lei complementar é uma lei que tem, como propósito, complementar UM INSTITUTO SUPERIOR INERENTE À CADA ENTE FEDERATIVO, explicar e adicionar algo à constituição federal, à constituição estadual e, à Lei Orgânica Municipal, respectivamente em cada esfera de competência federada. A lei complementar diferencia-se da lei ordinária desde o quórum para sua formação. A lei ordinária exige apenas maioria simples de votos para ser aceita; já a lei complementar exige maioria absoluta.

(Artigos 7º, I; 14, §9º; 18, §§ 2º, 3º e 4º; 21, IV; 22, parágrafo único; 23, parágrafo único; 25, §3º; 59, II e parágrafo único; 61; 69, dentre outros, da Constituição Federal).

(§8º do Art. 4º; Art. 10, I, IV, IX, XII, XIV, XV, XXIII, XXV, XXXIII, XXXIX, XLII; Art. 13, VIII, X, XI, XII, § 8º; Art. 15; Art. 25, § 4º; Art. 28, § 6º, “b”, “c”, “d”, “e”, § 7º, “a”; Art. 43, § 1º, I, II, III e IV, dentre outros da Lei Orgânica Municipal)

A lei, portanto, não tem o status de Lei complementar e, apenas complementa disposições do PCCR, o que não lhe dá, simplesmente em função desta razão, tal status. 

III.2. Das Analises dos Dispositivos da Minuta do Anteprojeto de Lei que trata do sistema de avaliação de desempenho, individualmente e em conexão com as normas jurídicas preexistentes e minutas integrantes do pacote do projeto do PCCR apresentado:

DO ARTIGO 1º:

Art. 1º Esta Lei estabelece a Avaliação por Competências e Fatores de Desempenho dos funcionários públicos integrantes da Administração Pública Direta do Município de Juazeiro, da CSTT e do SAAE.

§ 1º A Avaliação consta na conjunção dos conhecimentos, habilidades e atitudes adquiridas e aplicados pelos funcionários públicos e com os Fatores de Desempenho esperados pela Instituição.

§ 2º O formulário de avaliação de desempenho encontra-se no Anexo I.1 desta Lei.

DA ANÁLISE DO ARTIGO 1º:

No Direito Administrativo, o qual integra e atua necessariamente sobre todo o sistema normativo inerente a esse ramo do Direito, estabelece regras e conceitos a serem observados pelos Atos Normativos da Administração Pública, seja elas integrantes de quaisquer dos entes federados, conforme conceito básico, por:

Diogo de Figueiredo Moreira Neto, in Curso de direito Administrativo – Parte Introdutória – Parte Geral – Parte Especial, Editora Forense, Rio de Janeiro – 1990, 9ª Edição, pg. 41, in verbis:

"Direito Administrativo é o ramo do direito Público que estuda os princípios e normas que regem as atividades jurídicas do Estado e de seus delegados, as relações de subordinação e de coordenação delas derivadas e as garantias de limitação e de controle de sua legalidade e legitimidade, na prossecução dos interesses públicos, excluídas a criação da norma legal e sua aplicação judiciária contenciosa."    

José Cretella Júnior, in Curso de Direito Administrativo, Ed. Forense, Rio de Janeiro – 10ª Edição Revista e Atualizada, 1989, pg. 30, in verbis:

"Direito Administrativo é o ramo do direito público interno que regula a atividade e as relações jurídicas das pessoas públicas e a instituição de meios e órgãos relativos à ação dessas pessoas."

Ante estas exposições, propositais e necessárias para que percebam as distâncias conceituais de algumas proposições no PCCR e, especificamente no instrumento sob análise, informaremos sobre os conceitos adotados no Direito Administrativo para as expressões: “competências e atribuições”. Conceitos que, assim resumi em comentários feitos a artigo publicado na internet (rede mundial de computadores):

Conceito de fundamental importância para a compreensão da diferença que existe de Competências para Atribuições. A primeira é inerente ao conjunto de procedimentos de um órgão e que são materializadas pelas atribuições que ficarão a cargo dos seus agentes (providências, trabalho, ações). São as atribuições que materializadas em trabalhos obrigacionais dão sentido às competências e, por conseguinte, à existência de um órgão ou parte do ente organizacional que o valha (Departamento, unidade, subunidade, coordenação, seção, subseção, diretoria, subdiretoria, secretaria, ministério, etc.). Nildo Lima Santos - Consultor em Administração Pública

Conceitos que, na doutrina, são assim definidos, em Teoria da Organização Administrativa por:

AS PESSOAS COLETIVAS PÚBLICAS – TEORIA DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA, in site acessado em 23/07/2015:  http://octalberto.no.sapo.pt:

"66.  Atribuições e Competência

Os fins das pessoas colectivas públicas chamam-se “atribuições”. Estas são por conseguinte, os fins e interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas públicas de prosseguir.

“Competência” é o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecução das atribuições das pessoas colectivas públicas.

Qualquer órgão da Administração, ao agir, conhece e encontra pela frente uma dupla limitação: pois por um lado, está limitado pela sua própria competência – não podendo, nomeadamente, invadir a esfera de competência dos outros órgãos da mesma pessoa colectiva –; e, por outro lado, está limitado pelas atribuições da pessoa colectiva em cujo o nome actua – não podendo, designadamente, praticar quaisquer actos sobre matéria estranha às atribuições da pessoa colectiva a que pertence.

Os actos praticados fora das atribuições são actos nulos, os praticados apenas fora da competência do órgão que os pratica são actos anuláveis.

Tudo depende de a lei ter repartido, entre os vários órgãos da mesma pessoa colectiva, apenas competência para prosseguir as atribuições desta, ou as próprias atribuições com a competência inerente.

67.  Da Competência em Especial

O primeiro princípio que cumpre sublinhar desde já é o de que a competência só pode ser conferida, delimitada ou retirada pela lei: é sempre a lei que fixa a competência dos órgãos da Administração Pública (art. 29º/1 CPA). É o princípio da legalidade da competência, também expresso às vezes, pela ideia de que a competência é de ordem pública.

Deste princípio decorrem alguns corolários da maior importância:

1)      A competência não se presume: isto quer dizer que só há competência quando a lei inequivocamente a confere a um dado órgão.

2)      A competência é imodificável: nem a Administração nem os particulares podem alterar o conteúdo ou a repartição da competência estabelecidos por lei.

3)      A competência é irrenunciável e inalienável: os órgãos administrativos não podem em caso algum praticar actos pelos quais renunciem os seus poderes ou os transmitam para outros órgãos da Administração ou para entidades privadas. Esta regra não obsta a que possa haver hipóteses de transferência do exercício da competência – designadamente, a delegação de poderes e a concessão –, nos casos e dentro dos limites em que a lei o permitir (art. 29º/1/2 CPA).

[...].

78.  Conceito de Hierarquia Administrativa

A “hierarquia” é o modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direcção e impõe ao subalterno o dever de obediência."

DANIELA COURTES LUTZKY, PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RIO GRANDE DO SUL PUC-RS, CIÊNCIAS JURÍDICAS E SOCIAIS, in trabalho de Mestrado em Processo Civil, Porto Alegre, setembro de 2001, acessado internet em 23/07/2015:

"1. CONCEITO DE COMPETÊNCIA

Art. 86 do CPC: “As causas cíveis serão processadas e decididas, ou simplesmente decididas, pelos órgãos jurisdicionais, nos limites de sua competência, ressalvada às partes a faculdade de instituírem juízo arbitral”.

No magistério de Liebman, “a competência é a quantidade de jurisdição cujo exercício é atribuído a cada órgão, ou seja, a ‘medida da jurisdição’. Em outras palavras, ela determina em que casos e com relação a que controvérsias tem cada órgão em particular o poder de emitir provimentos, ao mesmo tempo em que delimita, em abstrato, o grupo de controvérsias que lhe são atribuídas”. (Liebman apud Carneiro, 2000, p. 53)

Consoante Moacyr Amaral (1990) competência é o poder de exercer a jurisdição nos limites estabelecidos pela lei; ou, generalizadamente, o âmbito dentro do qual o juiz pode exercer a jurisdição.

Já segundo Carvalho (1995, p. 1) “chama-se competência o resultado da divisão do trabalho jurisdicional. Todos os juízes regularmente investidos têm jurisdição, e, como se sabe, a jurisdição é una; mas, como é impossível que todo juiz julgue em todos os lugares todas as matérias jurídicas ao mesmo tempo, divide-se a atividade jurisdicional entre todos os órgãos, resultando daí uma fração da jurisdição para cada um. Por isso se repete a clássica definição de João Mendes Júnior: ‘a competência é a medida da jurisdição’”.

Artikel Terkait, in estudos publicados na rede mundial de computadores em 07 de agosto de 2010 e, acessado em 12/07/2015, site sindireceitaamazonas.blogspot.com.br: Sobre CARREIRA, CARGO, FUNÇÃO, COMPETÊNCIA PRIVATIVA E EXCLUSIVA, DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA E OUTRAS INFORMAÇÕES. (PARTE 1):

“O artigo 2° da Lei n° 8.112/90 (Estatuto dos Servidores da União) define o cargo público com sendo o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor. Entretanto, tal definição não parece ser a mais correta, pois cargo não é um conjunto de atribuições, cargo é uma célula, um lugar dentro da organização, além do mais, as atribuições são cometidas ao titular do cargo (José dos Santos Carvalho Filho, 2003, p. 486).

Celso Antonio Bandeira de Melo (2010, p.237) enumera as características da competência:

    É de exercício obrigatório para os órgãos e agentes públicos.

    É irrenunciável. Observa-se que é possível, atendidos os requisitos legais, a delegação da competência o que não implica renúncia à competência do agente delegante.

    É intransferível. Cabe a mesma observação feita na característica da irrenunciabilidade.

    É imodificável pela vontade do agente, pois a competência decorre de lei e somente outra lei pode modificá-la.

    É imprescritível.

    Definidos os elementos carreira, cargo e atribuições, a Lei nº 10.593/2002 que definiu as atribuições dos Cargos da Carreira da Auditoria da Receita Federal do Brasil, em seu artigo 6º estabelece atribuições dos ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil:

“I - no exercício da competência da Secretaria da Receita Federal doBrasil e em caráter privativo:

a)   constituir, mediante lançamento, o crédito tributário e de contribuições;

b)   elaborar e proferir decisões ou delas participar em processo administrativo-fiscal, bem como em processos de consulta, restituição ou compensação de tributos e contribuições e de reconhecimento de benefícios fiscais;

c)   executar procedimentos de fiscalização, praticando os atos definidos na legislação específica, inclusive os relacionados com o controle aduaneiro, apreensão de mercadorias, livros, documentos, materiais, equipamentos e assemelhados;

d)   examinar a contabilidade de sociedades empresariais, empresários, entidades, fundos e demais contribuintes, não se lhes aplicando as restrições previstas nos arts. 1.190 a 1.192 do Código Civil e observado o disposto no art. 1.193 do mesmo diploma legal;

e)   proceder à orientação do sujeito passivo no tocante à interpretação da legislação tributária;

f)    supervisionar as demais atividades de orientação ao contribuinte”;

A afirmação “no exercício da competência da Secretaria da Receita Federal do Brasil” deixa claro que o servidor público possui o direito ao exercício das atribuições do cargo que ocupa e não possui a propriedade do lugar que ocupa, sendo este inapropriável. A afirmação tanto é verdadeira que a Administração poder a qualquer momento que lhe seja conveniente suprimir, transformar e alterar cargos públicos ou serviços sem necessitar da “permissão” do ocupante do cargo. A competência é da Secretaria da Receita Federal do Brasil e não do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil.”

Diogo de Figueiredo Moreira Neto, in Curso de direito Administrativo – Parte Introdutória – Parte Geral – Parte Especial, Editora Forense, Rio de Janeiro – 1990, 9ª Edição, pg. 106, in verbis:

"1. Competência

É o elemento relativo ao sujeito ativo. Para o ato jurídico exige-se capacidade do agente. No ato administrativo, a noção de capacidade não tem tal relevância; interessa é saber se a manifestação de vontade da Administração partiu de quem tinha poder funcional para exprimi-la. Competência é, assim, a quantidade ou qualidade do poder funcional que a lei atribui às entidades, órgãos ou agentes públicos para executar a sua vontade."

Destarte, a expressão competência não é apropriada para que seja utilizada com o intuito de especificar as responsabilidades funcionais (laborais) detalhadas em tarefas dos servidores públicos. Diz-se, portanto e, é correto, que o servidor público executa atribuições que são inerentes ao cargo e, no seu conjunto, inerentes a uma carreira e, que são vinculadas ao papel do órgão ao qual esteja vinculado, ao qual são destinadas competências dentro dos limites legais e constitucionais por lei.

Análises e parecer sobre o Art. 3º do PCCR proposto para o Poder Executivo do Município de Juazeiro – Bahia

Nildo Lima Santos. Consultor em Administração Pública

O Artigo 3º do projeto de lei que institui o PCCR estabelece conceitos a serem compreendidos, entretanto, apresenta equívocos graves com relação a definição dos cargos no Anexo I.1, ao criar o cargo de Técnico de Administração apenas com o “Nível Fundamental Completo”, já que contraria disposição legal, considerando que tal denominação, dada pela Lei nº 4.769/1965, que regulamenta a profissão do administrador define que Técnico de Administração é aquele que tem o nível superior em “Bacharelado em Administração”. 

"Lei n.º 4.769, de 9 de setembro de 1965 que: Dispõe sobre o exercício da profissão de Administrador e dá outras providências.  

Art. 4º Na administração pública, autárquica, é obrigatória, a partir da vigência desta Lei, a apresentação de diploma de Bacharel em Administração, para o provimento e exercício de cargos técnicos de administração, ressalvados os direitos dos atuais ocupantes de cargos de Administrador. (1)"

Ainda, sobre as disposições do Artigo 3º do PCCR (Plano de Classificação de Cargos e Remuneração), observa-se no seu inciso X ao conceituar “Remuneração” como: “retribuição pelo efetivo exercício do cargo, correspondente ao vencimento acrescido das vantagens financeiras asseguradas por lei”.

In verbis, o dispositivo do Art. 3º, em análise e citado, integrante do corpo da proposta de PCCR é totalmente contraditório ao que está estabelecido no inciso VII do Art. 2º do projeto em análise:

“Art. 2º. O Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração de que trata esta Lei tem como princípios:

I – [...];

VII – Estabelecimento de uma política de gestão de pessoas capaz de conduzir, de forma eficaz, as ações de reconhecimento, valorização e desenvolvimento profissional e pessoal dos Funcionários Públicos;

Art. 3º. Para todos os efeitos desta Lei, aplicam-se os seguintes conceitos:

I – [...];

VIII – Vencimento – retribuição pecuniária básica pelo efetivo exercício do cargo.”

Se o PCCR trata da remuneração como destaque e força para a valorização dos servidores públicos, conforme está contido em seu título (PCCR) e, nas disposições do inciso VII do Art. 2º do mesmo, então: a) O porquê da destruição do direito à gratificação por tempo de serviço ao tentar revogar o inciso V do Art. 145, 153 e 154? b) O porquê de não se ver no tal PCCR, in casu, a possibilidade da estabilidade econômica que foi disposta, tanto no Estatuto (Lei nº 1.460), quanto no PCCS (Lei nº 1.520)? c) O porquê de se  definir que “o servidor não poderá receber remuneração total inferior ao salário mínimo (Art. 20 do projeto do PCCR)? ...quando na verdade deveria se referir tão somente ao vencimento base do cargo, conforme a conceituação de “Vencimento” dada pelo inciso VIII do Art. 3º do projeto de PCCR. O mesmo que salário na forma do estabelecido no inciso IV do Art. 7º da C.F. e, na forma do disposto no inciso XI do Art. 5º da Lei Municipal nº 1.520/97, vez que, conceito jurídico de “salário” é um e,  de “remuneração” é outro? d) O porquê de alterar a carga horária dos odontólogos de 20 horas semanais para 40 horas semanais, considerando que tais profissionais trabalham em pé e, são alcançados pela possibilidade da acumulação de cargo na área pública, diferentemente dos Advogados que estão sendo privilegiados pelo oportunismo na proposta onde reduz a carga horária de 40 horas para apenas 20 horas na semana sem justificativa plausível, já que trabalham sentados assim como todos os outros bacharéis em Administração e não gozam da prerrogativa constitucional da acumulação do cargo? e) O porquê da tentativa de esconder direitos dos que foram estabilizados pelo Art. 19 do ADCT, inclusive, ao PCCR – em razão da pacífica efetivação dos mesmos – com a revogação de dispositivos do Estatuto Original (Lei nº 1.460/96) a exemplos: o Art. 86, Parágrafo único; e, Art. 246, Parágrafo único?...     

Orlando Gomes e Elson Gottschalk, autores de Direito do Trabalho, in “Curso de Direito do Trabalho” iniciam a definição de salário distinguindo os efeitos do mesmo com o de remuneração no direito brasileiro. Cita a definição celetista ao referir-se ao salário como sendo somente atribuições econômicas devidas e pagas ao empregado diretamente pelo empregador como contraprestação do trabalho prestado pelo primeiro. Remuneração seria aí o conjunto de todos os proventos fruídos pelo empregado, em função da relação de emprego, inclusive as gorjetas.

Jurisprudência.

SALÁRIO Salário fixo decorrente de convenção coletiva. A empresa que desenvolve atividades em várias localidades, e não tem quadro de carreira, está sujeita às normas coletivas de trabalho vigentes na localidade onde o empregado presta serviços, lhe sendo devido o salário fixo previsto em convenção coletiva firmada em tal localidade. Ac. TRT 10ª Reg. 1ª T (RO 10682/94), Juiz Roberto Mauricio Moraes, DJ/DF 15/12/95, p. 19151. - Dicionário de Decisões Trabalhistas - 26ª Edição - de B.Calheiros Bomfim, Silvério Mattos dos Santos e Cristina Kaway Stamato    

                                   

SALÁRIO Reconhecido como salário o valor pago sob o título ajuda de custo, devido o seu pagamento com as conseqüentes diferenças, inclusive no FGTS. Ac. TRT 1ª Reg. 7ª T (RO 709/92), Juiz Alberto Franqueira Cabral, DO/RJ 13/12/95, p. 232. - Dicionário de Decisões Trabalhistas - 26ª Edição - de B.Calheiros Bomfim, Silvério Mattos dos Santos e Cristina Kaway Stamato

SALÁRIO Integração ao salário. Os prêmios e gratificações integram o salário para o efeito de cálculo das horas extras, na forma do art. 457, parágrafo primeiro da CLT. Ac. TRT 3ª Reg. 5ª T (RO 10424/95), Juiz Washington Maia Fernandes, DJ/MG 02/12/95, p. 69. - Dicionário de Decisões Trabalhistas - 26ª Edição - de B.Calheiros Bomfim, Silvério Mattos dos Santos e Cristina Kaway Stamato

SALÁRIO Salário. Havendo salário contratualmente estipulado, não se há de pretender outro salário, com base no art. 460/CLT, sob fundamento no princípio constitucional, que não é auto-aplicável, de ``piso salarial proporcional à extensão e à complexidade do trabalho'' (art. 7º, V, CF). Em princípio, o salário é previsto em contrato e não pode ser alterado, pelo Poder Judiciário, com fundamento em sentimento de justiça. Ac. (unânime) TRT 3ª Reg. 1ª T (RO 1015/95), Juiz Fernando Procópio de Lima Netto, DJ/MG 24/11/95, p. 61. - Dicionário de Decisões Trabalhistas - 26ª Edição - de B.Calheiros Bomfim, Silvério Mattos dos Santos e Cristina Kaway Stamato

SALÁRIO Redução salarial. Rescisão fraudulenta. A rescisão fraudulenta do contrato de trabalho, com o intuito de lesar o direito do obreiro não é admissível, ainda mais quando afronta o princípio da irredutibilidade salarial, que é assegurada pela Constituição Federal de 1988. Ac. - DJ/MG 24/11/95, p. 65.

SALÁRIO Bonificações. Habitualidade. Natureza salarial. Integração. Têm natureza salarial e integram a remuneração do obreiro as bonificações pagas habitualmente como contraprestação pelo trabalho do empregado. Ac. (unânime) - DJ/MG 31/10/95, p. 55.

SALÁRIO Tendo o autor alegado que o salário-base para o pagamento das verbas rescisórias deveria ter sido a maior, competia-lhe instruir a vestibular com cópia da certidão do dissídio coletivo, a confirmar sua pretensão. Ac. TRT 2ª Reg. 7ª T (Ac. 02950367644), Juiz A. Formica, DJ/SP 14/09/95, Jornal Tr - Dicionário de Decisões Trabalhistas - 26ª Edição - de B.Calheiros Bomfim, Silvério Mattos dos Santos e Cristina Kaway Stamato

O que é intrigante, ainda, é o fato de terem criado o tal de Cargo Amplo, pelo inciso IV do Art. 3º do projeto ‘in casu’, com a seguinte conceituação:  Cargo Amplo – Conjunto de cargos de mesma natureza de escolaridade. Destarte, contrariando a doutrina relacionada à matéria em Direito Administrativo e, contrariando as indicações através do Classificador Brasileiro de Ocupações editado pelo Ministério do Trabalho e que é o real parâmetro orientador para a elaboração de planos de cargos e carreiras em geral, inclusive, para a iniciativa privada. E, se, é um conjunto de cargos, então não é cargo e, talvez queiram estabelecer grupos com as mesmas afinidades que a boa técnica orienta e admite a que se relaciona às ocupações, ainda, mais quando se trata da área pública cujo princípio do planejamento, inclusive, do orçamentário e financeiro estabelece as funções de governo – que são 28 – e que delas são derivadas as sub-funções, em relação às áreas gerais do conhecimento humano, a exemplo:

01 – Função Legislativa; 02 – Função Judiciária; 03 – Essencial à Justiça; 04 – Administração; 05 – Defesa Nacional; 06 – Segurança Pública; 07 – Relações Exteriores; 08 – Assistência Social; 09 – Previdência Social; 10 – Saúde; 11 – Trabalho; 12 – Educação; 13 – Cultura; 14 – Direitos da Cidadania; 15 – Urbanismo; 16 – Habitação; 17 – Saneamento; 18 – Gestão Ambiental; 19 – Ciência e Tecnologia; 20 – Agricultura; 21 – Organização Agrária; 22 – Indústria; 23 – Comércio e Serviços; 24 – Comunicações; 25 – Energia; 26 – Transportes; 27 – Desporto e Lazer; 28 – Encargos Especiais

A doutrina está recheada de conceitos para a expressão e entendimento do que vem a ser cargo público, dentre os quais, cargos de carreira. Então vejamos:

José Cretella Júnior, in Curso de Direito Administrativo, “De acordo com a Constituição de 5 de outubro de 1988” - Forense, Rio de Janeiro 1989, pg. 424:

“Cargo é o lugar e o conjunto de atribuições a ele inerentes, confiado pelo Estado a uma pessoa física que, agindo em nome deste, desenvolve atividades de interesse coletivo.”

Diogo de Figueiredo Moreira Neto, in Curso de Direito Administrativo, Editora Forense - Rio de Janeiro – 1990, 9ª Edição Revista, aumentada e atualizada pela Constituição de 1988, pg. 230:

“Cargo Público: A idéia (sic) se liga ao lugar que deverá ser ocupado pelo funcionário. Esses lugares são criados pela lei, com denominação, funções e remuneração próprias”.

“Classe: A organização do funcionamento, entendido como o conjunto de servidores públicos civis, dependerá, como dissemos, das necessidades de cada uma das pessoas de direito público. Se mais de um cargo houver, da mesma denominação, com idênticas atribuições e remuneração, seu conjunto formará uma classe.”

“Grupo Ocupacional: Reúne as séries de classes e classes isoladas de atividade ou profissão congêneres, destinadas a cumprir partes ou etapas de um mesmo serviço.”

         

Walter Gaspar, in 1000 Perguntas de Direito Administrativo, Lumen Juris – 1995 – Rio de Janeiro, pg. 159:

“Diz a Lei 8.112/90:

Art. 3º Cargo Público é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor.

Parágrafo único. Os cargos públicos, acessíveis a todos os brasileiros, são criados por lei, com denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento em caráter efetivo ou em comissão”.

No máximo, o Cargo Amplo poderia ou poderá representar a agrupamento organizado de cargos com tratamento idêntico com relação a níveis de vencimentos, já que, sabe-se que, a valoração do cargo não se dá apenas pela formação, mas, também, pelo esforço físico empreendido para a realização das tarefas, pelo risco de acidentes e à saúde em razão do ambiente do trabalho, pela responsabilidade patrimonial de equipamentos, pela responsabilidade por vidas humanas e, pelo nível de responsabilidade e atenção a riscos quando na execução de suas tarefas rotineiras e, por último, pelo real valor (preço) do profissional no mercado de trabalho.  

    

O Cargo Amplo, para a área pública, especificamente, para os cargos de provimento efetivo, criados por lei em denominação, atribuições e, número, somente poderá ser admitido se atender ao seguinte conceito:

“Cargo amplo – caracteriza a reunião de atribuições de subfunções seqüenciais ou equivalentes, numa única descrição.  Facilita o remanejamento de ocupantes para postos de trabalhos sem necessidade de alterar a titulação de cargo.  Diminui a quantidade de titulação de cargos.”

O inciso XII do Art. 3º não guarda similaridade com a doutrina e, portanto, precisa ser redefinido, bem como a estrutura do PCCR quando da estruturação dos cargos e carreira. Dispositivo in verbis:

“Art. 3º [...]:

XII – Classe – classificação cumulativa das atribuições do cargo e do desenvolvimento do Funcionário Público na respectiva carreira.” 

Vários são os doutrinadores que pacificaram o entendimento sobre o conceito de Classe, dentre os quais:

Diogo de Figueiredo Moreira Neto, in Curso de Direito Administrativo, Editora Forense - Rio de Janeiro – 1990, 9ª Edição Revista, aumentada e atualizada pela Constituição de 1988, pg. 230:

“Classe: A organização do funcionamento, entendido como o conjunto de servidores públicos civis, dependerá, como dissemos, das necessidades de cada uma das pessoas de direito público. Se mais de um cargo houver, da mesma denominação, com idênticas atribuições e remuneração, seu conjunto formará uma classe.”

José Cretella Júnior, in Perguntas e Respostas de Direito Administrativo, de Acordo com a Constituição de 1988, 5ª Edição, Editora Forense, Rio de Janeiro, 1994, pg. 92:

“397. Que é Classe:

Classe é o grupamento de cargos da mesma denominação ou atividade e com iguais atribuições e responsabilidades.”

Acumulação de Cargo público por Agente Comunitário de Saúde. Entendimento do TCE/PB em resposta a consulta

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA PARAÍBA

DIRETORIA DE AUDITORIA E FISCALIZAÇÃO

DIVISÃO DE CONTROLE DE ATOS DE PESSOAL

Relatório nº 527/2006

Documento nº 04588/2006

Assunto: Consulta

Interessado: Prefeitura Municipal de São João do Rio do Peixe

1. TERMOS DA CONSULTA

Trata o presente documento de uma consulta formulada pelo Prefeito Municipal de São João do Rio do Peixe, Sr. José Lavoisier Gomes Dantas, ao Presidente do Tribunal de Contas, Conselheiro Arnóbio Alves Viana, Vice-Presidente no exercício da Presidência, sobre a possibilidade de acumulação do cargo de agente comunitário de saúde com outros cargos da estrutura administrativa do Município e se, em caso negativo, é possível a opção por um dos cargos.

2. TERMOS DA RESPOSTA

A Constituição Federal é muito clara ao tratar da acumulação de cargos públicos:

“art. 37................(omissis)

XVI – é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI:

a) a de dois cargos de professor;

b) a de um cargo de professor com outro, técnico ou científico;

c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas;

XVII – a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público;”

A regra é a vedação. As exceções acima descritas só são admitidas quando há compatibilidade de horários.

A profissão de agente comunitário de saúde, muito embora exista há mais de dez anos, foi criada oficialmente pela Lei nº 10.507, de 10.07.2002, que estabeleceu:

“art. 2º A profissão de agente comunitário de saúde caracteriza-se pelo exercício de atividade de prevenção de doenças e promoção da saúde, mediante ações domiciliares ou comunitárias, individuais ou coletivas, desenvolvidas em conformidade com as diretrizes do SUS e sob a supervisão do gestor local deste.

art. 3º O agente comunitário de saúde deverá preencher os seguintes requisitos para o exercício da profissão:

I – residir na área da comunidade em que atuar;

II – haver concluído com aproveitamento curso de qualificação básica para a formação de agente comunitário de saúde;

III – haver concluído o ensino fundamental.

§ 1º Os que na data de publicação desta Lei exerçam atividades próprias de Agentes Comunitários de Saúde, na forma do art. 2º, ficam dispensados do requisito a que se refere o inciso III deste artigo, sem prejuízo do disposto no § 2º.”

A Auditoria detectou que uns poucos municípios criaram, através de lei, o cargo de agente comunitário de saúde e o ofereceram através de concurso público. Na maioria absoluta dos municípios estes prestadores de serviços têm sido contratados por excepcional interesse público com base em leis que regulamentaram, a nível municipal, o art. 37, inciso IX, da Constituição Federal.

Esta profissão será futuramente regulamentada, conforme dispôs o art. 198, § 5º da Carta Magna, com a redação inserida pela Emenda Constitucional nº 51, de 14.02.2006:

“art. 198...................(omissis)

§ 5º Lei federal disporá sobre o regime jurídico e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias.”

Na ausência desta lei o agente comunitário de saúde (prestador de serviços) é regido por leis trabalhistas, e suas contribuições previdenciárias são recolhidas para o Regime Geral de Previdência Social.

Naqueles municípios onde o cargo de agente comunitário de saúde foi criado por lei, seu provimento ocorrerá através de concurso público, e os candidatos aprovados e classificados, após a nomeação, serão regidos pelo Estatuto.

Sabemos que em muitos municípios os contratos dos agentes comunitários de saúde vêm sendo constantemente renovados. A renovação continuada destes contratos representa um desrespeito ao art. 37, II, da Constituição Federal, pois o agente comunitário de saúde é detentor de um emprego público, com vínculo – ainda que precário - com o Poder Público que lhe remunera através do Sistema Único de Saúde

- SUS, de tal forma que esta relação de trabalho é inacumulável com qualquer outro cargo, função ou emprego público.

Assiste ao servidor o direito de opção pelo cargo ou emprego que lhe convier.

3. CONCLUSÃO:

Diante do exposto, entendemos que:

3.1 O cargo ou emprego (contrato) de agente comunitário de saúde é inacumulável com qualquer outro cargo ou emprego público;

3.2 Em caso de acumulação vedada pela Lei Maior, cabe ao servidor o direito de opção pelo cargo ou emprego que lhe for conveniente.

É o relatório.

Em 03.04.2006

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ACP José Silva Cabral

Encaminhe-se à DIAFI.

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ACP Hélio Carneiro Fernandes

Chefe da DICAP