PARECER AO PROJETO DE
LEI DO PCCR PROPOSTO PARA OS SERVIDORES DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL DE JUAZEIRO
- BA
I - INTRODUÇÃO
Em análise a mais um dos
instrumentos integrantes do pacote de normas para o PCCR apresentado para
análise pelos dirigentes do SINSERB (Sindicato dos Servidores Públicos
Municipais da Saúde), segundo informações, elaborado pela FGV (Fundação Getúlio
Vargas), conforme descrito em capa da proposta. Desta feita, o próprio PCCR em
forma de Projeto de Lei, avaliando-o dispositivo por dispositivo e,
raciocinando dentro da lógica exigida para tal tipo de instrumento, tanto do
ponto de vista jurídico normativo, quanto do ponto de vista dos arranjos
sistemáticos para a organização de cargos e planos de carreira e remuneração,
temos como resultados das análises os que se apresentam neste instrumento segundo
que denominamos de Parecer; considerando que o instrumento primeiro já
apreciado foi a Minuta de Projeto de Lei de Modificação da Lei nº 1.460/93
(Estatuto dos Funcionários Públicos Municipais de Juazeiro).
II - RELATÓRIO
A Minuta do Projeto de Lei do
PCCR para parte dos servidores da administração pública municipal de Juazeiro
integra uma proposta de 3 peças, assim discriminadas:
a) Minuta
do Projeto de Lei que dispõe sobre alterações da Lei nº 1.460/96.
b) Minuta
do Projeto de Lei que que institui o Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração
(PCCS), direcionado aos Funcionários Públicos efetivos da Prefeitura Municipal
de Juazeiro, do Serviço Autônomo de Água e Esgoto (SAAE) e da Companhia de
Segurança, Trânsito e Transporte (CSTT), com exceção da Guarda Civil Municipal
e da Educação e dá outras providências.
c) Minuta
de Anteprojeto de Lei Complementar que: Institui a Avaliação por Competências e
Fatores de Desempenho dos funcionários Públicos integrantes da Administração
Pública Direta do Município de Juazeiro, da Companhia de Segurança, Trânsito e
Transportes (CSTT) e do Serviço Autônomo de Águas e Esgotos (SAAE).
Já na “Ementa” da Minuta do Projeto de Lei que institui o
PCCR (Plano de Cargos, Carreira e Remuneração) nos diz o que encontraremos pela
frente com relação a inconsistência jurídica da proposta e, da inadequada
técnica legislativa.
III - DAS ANÁLISES
DISPOSITIVO POR DISPOSITIVO DA MINUTA DO PROJETO DE LEI QUE INSTITUI O PCCR
As análises à minuta do Projeto
de Lei do PCCR foi extenuante e bastante apurado, considerando a complexidade
das questões a serem abordadas e, ainda, considerando a realidade jurídica
preexistente no Município de Juazeiro que ainda é carente de providências que
deveriam ter sido tomadas desde os idos da década de 90. Destarte, ao longo de
quase vinte e cinco anos (25) vêm se acumulando descasos com relação à
observação das normas e, consequentes prejuízos aos servidores públicos e como
por consequência à Administração Pública Municipal e à sociedade local.
Descasos de não observância dos instrumentos jurídicos normativos e por equívocos
quando da interpretação de conceitos e decisões equivocadas sobre as
necessárias providências e, ainda, omissões, descasos e personalismos. Toda
ordem de equívocos e do que é de ruim ocorreu e prosperou na Administração
Pública Municipal do Poder Executivo de Juazeiro prosperou em prejuízo, como já
dito, para a grande maioria dos servidores e, prêmio para outros que tiveram
ascensão a melhores salários e remunerações pelas conveniências dos políticos e
administradores públicos de turno. Destarte, a tudo isto foram somados
problemas que deverão ter a devida solução para que de fato possa ser
implantado um adequado Plano de Carreira Cargos e Remuneração sem os riscos da
continuidade das nefastas práticas contra o Estado e as pessoas sujeitas aos
alcances das medidas implementadas ou não implementadas.
III.1. Analisando a
Ementa ao projeto de Lei do PCCR:
Da Ementa
Da Análise da Ementa:
A priori, fazemos a seguinte
indagação: O que vem a ser a Prefeitura Municipal de Juazeiro?
Para uma resposta mais
adequada pegamos os ensinamentos de José Nilo de Castro que, seguindo a lógica
das decisões do Judiciário, pelo pragmatismo para a solução dos litígios,
considerando os reincidentes erros, poderá ser utilizado um termo pelo outro,
quando diz:
"Como se sabe, a Prefeitura (sede do Poder Executivo Municipal) e a
Câmara (sede do Poder Legislativo do Município) são órgãos despersonalizados do
Município, isto é, não têm personalidade jurídica, que é do Município.
Entretanto, não tendo personalidade jurídica, possuem (a Câmara e a
Prefeitura) capacidade judiciária,
a capacidade para ser parte. Quando a Prefeitura vai à Justiça, fá-lo pelo
Município."
A rigor, se a Prefeitura é a sede do
Poder Executivo Municipal, então ela engloba todas as funções de governo da
Administração Pública Municipal a cargo do Poder Executivo, inclusive as que
são exercidas pelos entes da administração indireta integrantes do Poder
Executivo Municipal. Destarte, a Ementa é redundante quando engloba o SAAE e, a
CSTT.
Melhor redação seria: “Institui o
Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração para os servidores efetivos da
Administração Direta do Poder Executivo Municipal e, para os entes da
administração indireta do Poder Executivo Municipal abrangendo o Serviço Autônomo
de Água e Esgoto e Companhia de Segurança, trânsito e Transporte; excetuando-se
a Guarda Civil Municipal e os profissionais do magistério público, e dá outras
providências.”
Mesmo assim, não se vê
racionalidade e legalidade plena quanto a uma lei geral dá tratamento idêntico
a figuras distintas e juridicamente separadas como são os casos dos órgãos da
Administração Direta e da Administração Indireta. Pois, manda a lógica que,
para os entes da Administração Indireta o instrumento jurídico seja específico,
ainda mais em se tratando de figura autárquica, seguindo o raciocínio do Artigo
37, XIX da Constituição Federal, in verbis:
“Art. 37. A administração pública direta e
indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XIX – somente por lei específica poderá ser
criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de
economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso,
definir as áreas de sua atuação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
19, de 1998)”
Administração indireta é aquela composta por entidades
com personalidade jurídica própria, patrimônio e autonomia administrativa e
cujas despesas são realizadas através de orçamento próprio. São exemplos as
autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia
mista. A administração indireta caracteriza-se pela descentralização administrativa, ou seja, a competência é
distribuída de uma pessoa jurídica para outra.
Autarquia: serviço autônomo, criado por lei,
com personalidade jurídica de direito público, patrimônio e receita próprios,
para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para
seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
Hely Lopes Meirelles, in Direito
Municipal Brasileiro, 4ª Edição, RT, pg. 314 e 315, Autarquia, assim, ao longo
dos anos nos ensinou, quando em vida e, por suas obras, ainda bem vivas:
“A
doutrina moderna é concorde no assinalar as características das entidades
autárquicas, ou seja, a sua criação por lei com personalidade de direito
público, patrimônio próprio, capacidade de auto-administração sob controle
estatal, e desempenho de atribuições públicas típicas. Sem a conjugação desses
elementos não há autarquia.
A
autarquia não age por delegação; age por direito próprio e com autoridade
pública, na medida do jus imperii que lhe foi outorgado pela lei que a criou.
Como pessoa jurídica de direito interno, a autarquia traz ínsita, para a
consecução de seus fins, uma parcela do poder estatal que lhe deu vida. Sendo
um ente autônomo, não há subordinação hierárquica da autarquia para com a
entidade estatal a que pertence, porque se isto ocorresse anularia o seu
caráter autárquico.
[...]
Embora
identificada com o Estado, a autarquia não é entidade estatal; é simples
desmembramento administrativo do Poder Público. E assim sendo, pode diversificar-se
das repartições públicas para adaptar-se às exigências específicas dos serviços
que lhe são cometidos. Para tanto, assumem as mais variadas formas e regem-se
por estatutos peculiares à sua destinação.”
José Cretella Júnior, in
Curso de Direito Administrativo, Editora Forense, 1989, Rio de Janeiro, pgs. 40
e 41, ensina-nos, sobre a autarquia:
“Ente autárquico significa, segundo a
etimologia grega, ente que se governa por si, ajustando-se de maneira magnífica
para indicar o ente que por meio dos próprios funcionários e no próprio nome
exercita a Administração pública com uma certa e mais ou menos ampla
independência pela orientação e ordens que, nos casos particulares em jogo,
possam dar os funcionários do Estado.
Administração autárquica é, em essência, o
contraposto de Administração do Estado, servindo para contradistinguir a
Administração que atua por meio de pessoas jurídicas diversas da administração
governamental.
[...].
Autarquia, ao contrário, é a faculdade
reconhecida ao ente de administrar-se por si mesmo, isto é, de agir para a
consecução dos próprios fins, mediante o desdobramento, onde ocorra, de uma
atividade administrativa, que tem a mesma natureza e os mesmos efeitos da
Administração pública do Estado.”
É
dentro desta autonomia de autoadministração que cabe tão somente ao ente
autárquico a iniciativa para a proposição ao Chefe do Poder Executivo, de
proposta de Projeto de Lei de implantação de Plano de Cargos Carreira e
Remuneração para o seu quadro de pessoal, os quais, a rigor, se submetem às
regras de políticas salariais distintas, inclusive, reconhecendo a
possibilidade de dissídios através de sindicato próprio da categoria (SINDAE).
Destarte, pela interpretação teleológica sobre a matéria, considerando a
doutrina e as normas jurídicas sobre a concepção das figuras jurídicas do
Estado, indica-nos que o PCCR para o SAAE deverá ser específico e separado de
qualquer outro instrumento (PCCR) que seja indicado para a Administração
Pública Direta e, Administração Pública Indireta que não seja para o próprio
SAAE.
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