"EMENTA: Parecer sobre minutas dos insrumentos apresentados para a implantação do PCCR dos funcionários municipais da PMJ/SAAE/CSTT."
RELATÓRIO
O SINTRAB (Sindicato dos Trabalhadores da Saúde, do Município de
Juazeiro), através de seus representantes legais, solicitou-nos a
apreciação dos instrumentos, segundo informa, elaborados pela FGV (Fundação
Getúlio Vargas) e que lhes foram entregues pelo Poder Executivo Municipal de
Juazeiro, para análises preliminares das propostas apresentadas sobre a forma
de minutas de projetos de Leis, a seguir listados e, que tratam de matérias
relacionadas à Implantação de Plano de
Cargos, Carreiras e Remuneração (PCCR) para os funcionários públicos municipais
da PMJ/SAAE/CSTT:
a) Minuta
do Projeto de Lei que dispõe sobre alterações da Lei nº 1.460/96.
b) Minuta
do Projeto de Lei que que institui o Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração
(PCCS), direcionado aos Funcionários Públicos efetivos da Prefeitura Municipal
de Juazeiro, do Serviço Autônomo de Água e Esgoto (SAAE) e da Companhia de
Segurança, Trânsito e Transporte (CSTT), com exceção da Guarda Civil Municipal
e da Educação e dá outras providências.
c) Minuta
de Anteprojeto de Lei Complementar que: Institui a Avaliação por Competências e
Fatores de Desempenho dos funcionários Públicos integrantes da Administração Pública
Direta do Município de Juazeiro, da Companhia de Segurança, Trânsito e
Transportes (CSTT) e do Serviço Autônomo de Águas e Esgotos (SAAE).
DO RESUMO DAS ANÁLISES GERAIS
As propostas foram apresentadas
encadernadas em capa informando tratar-se de instrumentos elaborados pela
Fundação Getúlio Vargas (FGV), entretanto e, estranhamente, não aparece nenhuma
informação sobre o técnico ou técnicos que elaboraram tais trabalhos. Destarte,
fica aqui a constatação para os devidos registros.
O projeto de Lei apresentado para
modificação do Estatuto dos Funcionários Públicos do Município de Juazeiro,
especificamente a Lei nº 1.460/96, tira direitos dos servidores que foram
estabilizados pela C.F de 1988, elimina o sistema de gratificação por tempo de
serviço (triênio ou quinquênio), cria situações atípicas para os Advogados, com
relação à jornada de trabalho que não guarda lógica com a Constituição Federal
e isonomia com as demais categorias de profissões; é conflituoso com relação a
conceitos jurídicos relacionados aos cargos e funções e, com relação à
Administração Pública, desconhecendo que tal instrumento – Estatuto dos
Funcionários Públicos – , também, tem alcance ao Poder Legislativo e, as
respectivas autarquias e fundações dos Poderes Executivo e Legislativo. É o que
estão demonstradas pelas análises individuais a cada dispositivo proposto.
Padece o referido projeto de boa
técnica redacional seguindo as regras estabelecidas pela “Técnica Legislativa”, quanto à disposição dos itens, quanto à boa
técnica redacional –concordância gramatical de alguns dos dispositivos – e,
quanto à própria elaboração do texto da Lei que propõe a alteração da Lei
originária.
A rigor, a análise de alteração
do Estatuto deverá ser a primeira, considerando ser a base para qualquer tipo
de entendimento e interpretação das normas posteriores com relação a direitos e
organização do PCCR que, a priori, está equivocado com relação a alguns
princípios e, à sua extensão – alcance –, já que mistura em um mesmo plano
segmentos diferenciados quanto às finalidades e que por Lei foram delegadas a
instituição autárquica há décadas por força de Lei. Lei que deverá ser
específica para cada ente público.
Os conceitos estabelecidos para
os servidores da administração pública municipal no PCCR deverão se adequar às
disposições lógico-sistemática, pelo princípio sistemológico da Administração
Pública (Constituição Federal, Lei Orgânica do Município, Estatuto dos
Servidores Públicos, Doutrina pátria e, jurisprudência). Portanto, a
metodologia do PCCR não deverá, em hipótese nenhuma rasgar princípios de suma
importância para a compreensão das funções e cargos públicos. Destarte, os Artigos 4º, 5º, 6º, 7º e 8º da Lei nº 1.460/96 e, vários
outros dispositivos arrolados nos pareceres específicos, não poderão ser
revogados e/ou alterados, sob o risco de descontrole das
situações jurídicas que encerram em cada Poder (Legislativo e Executivo), ente
público municipal (Administração direta e Indireta) e, em cada competência e
funções inerentes às unidades funcionais e cada carreira e cargo da
Administração Municipal, seguindo a lógica da classificação funcional
programática definida para o sistema de planejamento e que compreendem as
funções e subfunções de governo. Os conceitos estabelecidos na Lei nº 1.460/96
foram parametrizados pelos estabelecidos pela União, pela Doutrina e, pela
Jurisprudência pátria. Portanto, inovações de natureza que as desconheçam, deverão
ser rechaçadas sob o risco de agravamento, ainda maior, das relações
servidor/organização e, por consequência, os inevitáveis danos à sociedade que
tanto clama pela qualidade e eficiência dos serviços públicos, sendo este
último um dos principais princípios estabelecidos pela Constituição Federal
para a Administração Pública (Art. 37). Lógica que não observada, quando da
elaboração do Projeto do PCCR, dado ao fato de equívocos quanto a tais figuras
jurídicas estatais já a partir da sua Ementa.
Quanto às análises detalhadas,
para a proposta do Estatuto dão-nos a clareza das intenções do que estão
propondo e, que de antemão não recomendamos a sua implantação sem o completo
aprofundamento ponto a ponto da lógica de sua construção, já que está confuso,
tanto com relação às disposições normativas, quanto ao necessário ordenamento
dos cargos e carreiras para a sua compreensão, dentre as quais, às que se
referem à jornada de trabalho, ao real valor de cada cargo e, disposição de tabelas
próprias para os segmentos definidos no referido projeto (PCCR), separadamente,
para a Administração Direta do Poder Executivo – que dizem ser Prefeitura –,
para a CSTT e, para o SAAE.
Há de ser
observado para o SAAE, figura jurídica autárquica, o que nos ensina José
Cretella Júnior, in Curso de Direito Administrativo, Editora Forense, 1989, Rio
de Janeiro, pgs. 40 e 41, ensina-nos, sobre a autarquia:
“Ente autárquico significa, segundo a
etimologia grega, ente que se governa por si, ajustando-se de maneira magnífica
para indicar o ente que por meio dos próprios funcionários e no próprio nome
exercita a Administração pública com uma certa e mais ou menos ampla
independência pela orientação e ordens que, nos casos particulares em jogo,
possam dar os funcionários do Estado.
Administração autárquica é, em essência, o
contraposto de Administração do Estado, servindo para contradistinguir a
Administração que atua por meio de pessoas jurídicas diversas da administração
governamental.
[...].
Autarquia, ao contrário, é a faculdade
reconhecida ao ente de administrar-se por si mesmo, isto é, de agir para a
consecução dos próprios fins, mediante o desdobramento, onde ocorra, de uma
atividade administrativa, que tem a mesma natureza e os mesmos efeitos da
Administração pública do Estado.”
No mesmo
diapasão, Hely Lopes Meirelles, in Direito Municipal Brasileiro, 4ª Edição, RT,
pg. 314 e 315, Autarquia, assim, ao longo dos anos nos ensinou, quando em vida
e, por suas obras, ainda bem vivas e, bastante citadas na doutrina e na
jurisprudência pátria:
“A doutrina moderna é concorde no
assinalar as características das entidades autárquicas, ou seja, a sua criação
por lei com personalidade de direito público, patrimônio próprio, capacidade de
auto-administração sob controle estatal, e desempenho de atribuições públicas
típicas. Sem a conjugação desses elementos não há autarquia.
A autarquia não age por delegação;
age por direito próprio e com autoridade pública, na medida do jus imperii que
lhe foi outorgado pela lei que a criou. Como pessoa jurídica de direito
interno, a autarquia traz ínsita, para a consecução de seus fins, uma parcela
do poder estatal que lhe deu vida. Sendo um ente autônomo, não há subordinação
hierárquica da autarquia para com a entidade estatal a que pertence, porque se
isto ocorresse anularia o seu caráter autárquico.
[...[
Embora identificada com o Estado, a
autarquia não é entidade estatal; é simples desmembramento administrativo do
Poder Público. E assim sendo, pode diversificar-se das repartições públicas
para adaptar-se às exigências específicas dos serviços que lhe são cometidos.
Para tanto, assumem as mais variadas formas e regem-se por estatutos peculiares
à sua destinação.”
É, portanto, ínsito desta
autonomia “de autoadministração” que cabe tão somente ao ente autárquico a
iniciativa para a proposição ao Chefe do Poder Executivo, de proposta de
Projeto de Lei de implantação de Plano de Cargos Carreira e Remuneração para o
seu quadro de pessoal, os quais, a rigor, se submetem às regras de políticas
salariais distintas através de sindicato próprio da categoria (SINDAE).
Destarte, pela interpretação teleológica sobre a matéria, considerando a
doutrina e as normas jurídicas sobre a concepção das figuras jurídicas do
Estado, indica-nos que o PCCR para o SAAE deverá ser específico e separado de
qualquer outro instrumento (PCCR) que seja indicado para a Administração
Pública Direta e, Administração Pública Indireta que não seja para o próprio
SAAE.
CONCLUSÃO
É evidente que a proposta do PCCR
e da Lei Complementar que institui o sistema de Avaliações por Competências e
Fatores de Desempenho ficaram prejudicadas pela proposta de alteração do
Estatuto dos Funcionários Públicos (Lei nº 1.460/96), portanto, merecem
revisões profundas onde se defina limites para os entes específicos e,
definições claras de carreiras por ocupações que, inclua os tratamentos
adequados e necessários à boa gestão de recursos humanos para a Administração
Pública Municipal, onde o segmento de saúde é de suma importância considerando
as suas peculiaridades que inevitavelmente deverão traçar o escopo necessário à
interdependência das ações muitas vezes programadas de fora do ente municipal,
já que se subordina – em geral e, em grande parte – às normas emanadas e
demandadas pelo SUS (Sistema Único de Saúde), diferentemente de outros
segmentos que a rigor são custeados com os recursos próprios do Município, a
exemplo: os servidores fazendários e, do CSTT.
É o Parecer.
Juazeiro, BA, em 05 de julho de
2015.
NILDO LIMA SANTOS
Consultor em Administração
Pública
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