PARECER
SOBRE ANTEPROJETO DE LEI COMPLEMENTAR AO PCCR QUE INSTITUI O SISTEMA AVALIAÇÃO
DE DESEMPENHO DO SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL DE JUAZEIRO
Nildo
Lima Santos.
Consultor em Administração Pública
I –
INTRODUÇÃO
Em análise a mais um dos
instrumentos integrantes do pacote de normas para o PCCR apresentado para
análise pelos dirigentes do SINTRAB Saúde (Sindicato dos Servidores Públicos
Municipais da Saúde), segundo informações, elaborado pela FGV (Fundação Getúlio
Vargas), conforme descrito em capa da proposta. Desta feita, a MINUTA DO
ANTEPROJETO DE LEI DE INSTITUIÇÃO DO SISTEMA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DO
SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL, analisando dispositivo
por dispositivo e, raciocinando dentro da lógica exigida para tal tipo de
instrumento, tanto do ponto de vista jurídico normativo, quanto do ponto de
vista dos arranjos sistemáticos para a organização de cargos e planos de
carreira e para a adequada remuneração, que deverá ser um dos fatores
motivacionais para o exercício das funções públicas e atribuições inerentes a
cada cargo, como pressupostos fundamentais para que seja atendido o “princípio da eficiência” estabelecido
no Art. 37 da Constituição Federal, temos como resultados das análises os que se
apresentam neste instrumento que denominamos de Último Parecer; considerando
que os instrumentos primeiros e conexos a este, já foram apreciados.
II
- RELATÓRIO
O SINTRAB (Sindicato dos Trabalhadores da Saúde, do Município de
Juazeiro), através de seus representantes legais, solicitou-nos a
apreciação dos instrumentos, segundo informa, elaborados pela FGV (Fundação
Getúlio Vargas) e que lhes foram entregues pelo Poder Executivo Municipal de
Juazeiro, para análises preliminares das propostas apresentadas sobre a forma
de minutas de projetos de Leis, a seguir listados e, que tratam de matérias
relacionadas à Implantação de Plano de
Cargos, Carreiras e Remuneração (PCCR) para os funcionários públicos municipais
da PMJ/SAAE/CSTT:
a) Minuta
do Projeto de Lei que dispõe sobre alterações da Lei nº 1.460/96.
b) Minuta
do Projeto de Lei que que institui o Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração
(PCCR), direcionado aos Funcionários Públicos efetivos da Prefeitura Municipal
de Juazeiro, do Serviço Autônomo de Água e Esgoto (SAAE) e da Companhia de
Segurança, Trânsito e Transporte (CSTT), com exceção da Guarda Civil Municipal
e da Educação e dá outras providências.
c) Minuta
de Anteprojeto de Lei Complementar que: Institui a Avaliação por Competências e
Fatores de Desempenho dos funcionários Públicos integrantes da Administração
Pública Direta do Município de Juazeiro, da Companhia de Segurança, Trânsito e
Transportes (CSTT) e do Serviço Autônomo de Águas e Esgotos (SAAE).
III
- DAS ANÁLISES DISPOSITIVO POR DISPOSITIVO DA MINUTA DO ANTEPROJETO DE LEI QUE
INSTITUI O SISTEMA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DO SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL DE
JUAZEIRO
As análises à minuta do Anteprojeto
de Lei Complementar que do instrumento Institui a Avaliação por Competências e
Fatores de Desempenho dos funcionários Públicos integrantes da Administração
Pública Direta do Município de Juazeiro, da Companhia de Segurança, Trânsito e
Transportes (CSTT) e do Serviço Autônomo de Águas e Esgotos (SAAE). Não
diferentemente dos outros instrumentos analisados, o instrumento em questão,
considerado complexo, requer atenção apurada com relação à observação
conceitual jurídico normativo tanto inerentes às disposições constitucionais,
as disposições legais, a doutrina e, a jurisprudência pátria, destarte,
implicando em extenuantes horas de estudos e, exigindo boa bagagem de
conhecimento do Direito Administrativo e dos ramos do Direito conexos ao mesmo.
III.1.
Analisando a Ementa da Minuta do anteprojeto de Lei de implantação do sistema
de avaliação de desempenho do servidor público:
Da
Ementa:
Lei Complementar nº de de 2015
Ementa: Institui a Avaliação por
Competências e Fatores de Desempenho dos funcionários públicos da Administração
Pública Direta do Município de Juazeiro, da Companhia de Segurança, Trânsito e
Transportes (CSTT) e do Serviço Autônomo de Águas e Esgotos (SAAE).
Eu, o Prefeito Municipal, faço saber
que a Câmara Municipal aprova e sanciono a seguinte lei:
Da
Análise da Ementa:
De cara o anteprojeto de
Lei apresentado informa tratar-se de Lei Complementar, o que corrobora com as
observações feitas nos pareceres específicos nas minutas dos projetos já
apreciados por este consultor e que integram o pacote do PCCR, quanto ao
desconhecimento dos seus autores do básico com relação ao necessário
conhecimento das técnicas legislativas e de conceitos jurídicos básicos para
que pudessem se aventurarem na elaboração de um instrumento complexo como é a
elaboração de um Plano de Cargos e Carreiras e Remuneração para servidores
públicos. Ante estas constatações já, de antemão são aguçados os nossos
sentidos para possíveis graves erros e equívocos que poderão tanto comprometer
a Administração Pública Municipal – com enxurrada de demandas judiciais –,
quanto aos servidores públicos – quanto à prejuízos em seus direitos e,
perspectivas reais de crescimento na carreira pública.
O Art. 40 da Lei Orgânica
Municipal de Juazeiro – Bahia, seguindo o sistema padrão adotado no Direito
Legislativo pátrio e, pela Constituição Federal, muito bem expõe tal sistema, in
verbis:
"Art. 40. O processo legislativo
compreende a elaboração de:
I - Emendas à Lei Orgânica
do Município;
II- Leis Complementares;
III- Leis Ordinárias;
IV - Decreto-Legislativo;
V
- Resoluções;"
No direito
em geral e, especificamente no Direito Legislativo, lei complementar é
uma lei que tem, como propósito, complementar UM INSTITUTO
SUPERIOR INERENTE À CADA ENTE FEDERATIVO, explicar e adicionar algo à
constituição federal, à constituição estadual e, à Lei Orgânica Municipal,
respectivamente em cada esfera de competência federada. A lei
complementar diferencia-se da lei ordinária desde o
quórum para sua formação. A lei ordinária exige apenas maioria
simples de votos para ser aceita; já a lei complementar exige
maioria absoluta.
(Artigos 7º, I; 14, §9º; 18, §§ 2º,
3º e 4º; 21, IV; 22, parágrafo único; 23, parágrafo único; 25, §3º; 59, II e
parágrafo único; 61; 69, dentre outros, da Constituição Federal).
(§8º do Art. 4º; Art. 10, I, IV, IX,
XII, XIV, XV, XXIII, XXV, XXXIII, XXXIX, XLII; Art. 13, VIII, X, XI, XII, § 8º;
Art. 15; Art. 25, § 4º; Art. 28, § 6º, “b”, “c”, “d”, “e”, § 7º, “a”; Art. 43,
§ 1º, I, II, III e IV, dentre outros da Lei Orgânica Municipal)
A lei, portanto, não tem o status de
Lei complementar e, apenas complementa disposições do PCCR, o que não lhe dá,
simplesmente em função desta razão, tal status.
III.2. Das Analises
dos Dispositivos da Minuta do Anteprojeto de Lei que trata do sistema de
avaliação de desempenho, individualmente e em conexão com as normas jurídicas
preexistentes e minutas integrantes do pacote do projeto do PCCR apresentado:
DO
ARTIGO 1º:
Art. 1º Esta Lei estabelece a Avaliação por
Competências e Fatores de Desempenho dos funcionários públicos integrantes da
Administração Pública Direta do Município de Juazeiro, da CSTT e do SAAE.
§ 1º A Avaliação consta na conjunção dos
conhecimentos, habilidades e atitudes adquiridas e aplicados pelos funcionários
públicos e com os Fatores de Desempenho esperados pela Instituição.
§ 2º O formulário de avaliação de desempenho
encontra-se no Anexo I.1 desta Lei.
DA
ANÁLISE DO ARTIGO 1º:
No Direito Administrativo, o qual
integra e atua necessariamente sobre todo o sistema normativo inerente a esse
ramo do Direito, estabelece regras e conceitos a serem observados pelos Atos
Normativos da Administração Pública, seja elas integrantes de quaisquer dos
entes federados, conforme conceito básico, por:
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, in
Curso de direito Administrativo – Parte Introdutória – Parte Geral – Parte
Especial, Editora Forense, Rio de Janeiro – 1990, 9ª Edição, pg. 41, in verbis:
"Direito
Administrativo é o ramo do direito Público que estuda os princípios e normas
que regem as atividades jurídicas do Estado e de seus delegados, as relações de
subordinação e de coordenação delas derivadas e as garantias de limitação e de
controle de sua legalidade e legitimidade, na prossecução dos interesses
públicos, excluídas a criação da norma legal e sua aplicação judiciária
contenciosa."
José Cretella Júnior, in Curso de
Direito Administrativo, Ed. Forense, Rio de Janeiro – 10ª Edição Revista e
Atualizada, 1989, pg. 30, in verbis:
"Direito
Administrativo é o ramo do direito público interno que regula a atividade e as
relações jurídicas das pessoas públicas e a instituição de meios e órgãos
relativos à ação dessas pessoas."
Ante estas exposições, propositais e
necessárias para que percebam as distâncias conceituais de algumas proposições
no PCCR e, especificamente no instrumento sob análise, informaremos sobre os
conceitos adotados no Direito Administrativo para as expressões: “competências
e atribuições”. Conceitos que, assim resumi em comentários feitos a artigo
publicado na internet (rede mundial de computadores):
Conceito de fundamental importância para
a compreensão da diferença que existe de Competências para Atribuições. A
primeira é inerente ao conjunto de procedimentos de um órgão e que são materializadas
pelas atribuições que ficarão a cargo dos seus agentes (providências, trabalho,
ações). São as atribuições que materializadas em trabalhos obrigacionais dão
sentido às competências e, por conseguinte, à existência de um órgão ou parte
do ente organizacional que o valha (Departamento, unidade, subunidade,
coordenação, seção, subseção, diretoria, subdiretoria, secretaria, ministério,
etc.). Nildo Lima Santos - Consultor em Administração Pública
Conceitos que, na doutrina, são assim
definidos, em Teoria da Organização Administrativa por:
AS PESSOAS COLETIVAS PÚBLICAS – TEORIA DA
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA, in site acessado em 23/07/2015: http://octalberto.no.sapo.pt:
"66. Atribuições e Competência
Os fins das pessoas colectivas públicas chamam-se “atribuições”. Estas
são por conseguinte, os fins e interesses que a lei incumbe as pessoas
colectivas públicas de prosseguir.
“Competência” é o conjunto de poderes
funcionais que a lei confere para a prossecução das atribuições das pessoas
colectivas públicas.
Qualquer órgão da Administração, ao agir, conhece e encontra pela frente
uma dupla limitação: pois por um lado, está limitado pela sua própria
competência – não podendo, nomeadamente, invadir a esfera de competência dos
outros órgãos da mesma pessoa colectiva –; e, por outro lado, está limitado
pelas atribuições da pessoa colectiva em cujo o nome actua – não podendo,
designadamente, praticar quaisquer actos sobre matéria estranha às atribuições
da pessoa colectiva a que pertence.
Os actos praticados fora das atribuições são actos nulos, os
praticados apenas fora da competência do órgão que os pratica são actos
anuláveis.
Tudo depende de a lei ter repartido, entre os vários órgãos da mesma
pessoa colectiva, apenas competência para prosseguir as atribuições desta, ou
as próprias atribuições com a competência inerente.
67. Da Competência em Especial
O primeiro princípio que cumpre sublinhar desde já é o de que a
competência só pode ser conferida, delimitada ou retirada pela lei: é sempre a
lei que fixa a competência dos órgãos da Administração Pública (art. 29º/1
CPA). É o princípio da legalidade da competência, também expresso às vezes,
pela ideia de que a competência é de ordem pública.
Deste princípio decorrem alguns corolários da maior importância:
1) A competência não se presume: isto quer
dizer que só há competência quando a lei inequivocamente a confere a um dado
órgão.
2) A competência é imodificável: nem a
Administração nem os particulares podem alterar o conteúdo ou a repartição da
competência estabelecidos por lei.
3) A competência é irrenunciável e
inalienável: os órgãos administrativos não podem em caso algum praticar actos
pelos quais renunciem os seus poderes ou os transmitam para outros órgãos da
Administração ou para entidades privadas. Esta regra não obsta a que possa
haver hipóteses de transferência do exercício da competência – designadamente,
a delegação de poderes e a concessão –, nos casos e dentro dos limites em que a
lei o permitir (art. 29º/1/2 CPA).
[...].
78. Conceito de Hierarquia Administrativa
A “hierarquia” é o modelo de organização
administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com
atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o
poder de direcção e impõe ao subalterno o dever de obediência."
DANIELA COURTES LUTZKY,
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RIO GRANDE DO SUL PUC-RS, CIÊNCIAS
JURÍDICAS E SOCIAIS, in trabalho de Mestrado em Processo Civil, Porto Alegre,
setembro de 2001, acessado internet em 23/07/2015:
"1. CONCEITO DE COMPETÊNCIA
Art. 86 do CPC: “As causas cíveis serão processadas e decididas, ou simplesmente
decididas, pelos órgãos jurisdicionais, nos
limites de sua competência, ressalvada às partes a faculdade de instituírem
juízo arbitral”.
No
magistério de Liebman, “a competência é
a quantidade de jurisdição cujo exercício é atribuído a cada órgão, ou seja, a
‘medida da jurisdição’. Em outras palavras, ela determina em que casos e
com relação a que controvérsias tem cada órgão em particular o poder de emitir
provimentos, ao mesmo tempo em que delimita, em abstrato, o grupo de
controvérsias que lhe são atribuídas”. (Liebman apud Carneiro,
2000, p. 53)
Consoante Moacyr Amaral
(1990) competência é o poder de exercer
a jurisdição nos limites estabelecidos pela lei; ou, generalizadamente, o
âmbito dentro do qual o juiz pode exercer a jurisdição.
Já segundo Carvalho (1995,
p. 1) “chama-se competência o resultado
da divisão do trabalho jurisdicional. Todos os juízes regularmente
investidos têm jurisdição, e, como se sabe, a jurisdição é una; mas, como é
impossível que todo juiz julgue em todos os lugares todas as matérias jurídicas
ao mesmo tempo, divide-se a atividade jurisdicional entre todos os órgãos,
resultando daí uma fração da jurisdição para cada um. Por isso se repete a
clássica definição de João Mendes Júnior: ‘a competência é a medida da
jurisdição’”.
Artikel Terkait, in estudos publicados na rede mundial
de computadores em 07 de agosto de 2010 e, acessado em 12/07/2015, site
sindireceitaamazonas.blogspot.com.br: Sobre
CARREIRA, CARGO, FUNÇÃO, COMPETÊNCIA PRIVATIVA E EXCLUSIVA, DELEGAÇÃO DE
COMPETÊNCIA E OUTRAS INFORMAÇÕES. (PARTE 1):
“O artigo 2° da Lei n° 8.112/90 (Estatuto
dos Servidores da União) define o cargo público com sendo o conjunto de
atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem
ser cometidas a um servidor. Entretanto, tal definição não parece ser a
mais correta, pois cargo não é um conjunto de atribuições, cargo é uma célula,
um lugar dentro da organização, além do mais, as atribuições são cometidas ao
titular do cargo (José dos Santos Carvalho Filho, 2003, p. 486).
Celso
Antonio Bandeira de Melo (2010, p.237) enumera as características da
competência:
É de
exercício obrigatório para os órgãos e agentes públicos.
É
irrenunciável. Observa-se que é possível, atendidos os requisitos legais, a
delegação da competência o que não implica renúncia à competência do agente
delegante.
É
intransferível. Cabe a mesma observação feita na característica da
irrenunciabilidade.
É
imodificável pela vontade do agente, pois a competência decorre de lei e
somente outra lei pode modificá-la.
É
imprescritível.
Definidos
os elementos carreira, cargo e atribuições, a Lei nº 10.593/2002 que definiu as
atribuições dos Cargos da Carreira da
Auditoria da Receita Federal do Brasil, em seu artigo 6º estabelece atribuições
dos ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil:
“I - no exercício da competência da Secretaria da Receita Federal doBrasil e em caráter privativo:
a)
constituir, mediante lançamento, o crédito tributário e de contribuições;
b)
elaborar e proferir decisões ou delas participar em
processo administrativo-fiscal, bem como em processos de consulta, restituição
ou compensação de tributos e contribuições e de reconhecimento de benefícios
fiscais;
c)
executar procedimentos de fiscalização, praticando
os atos definidos na legislação específica, inclusive os relacionados com o
controle aduaneiro, apreensão de mercadorias, livros, documentos, materiais,
equipamentos e assemelhados;
d)
examinar a contabilidade de sociedades
empresariais, empresários, entidades, fundos e demais contribuintes, não se
lhes aplicando as restrições previstas nos arts. 1.190 a 1.192 do Código Civil
e observado o disposto no art. 1.193 do mesmo diploma legal;
e)
proceder à orientação do sujeito passivo no tocante
à interpretação da legislação tributária;
f)
supervisionar as demais atividades de orientação ao
contribuinte”;
A afirmação
“no exercício da competência da Secretaria da
Receita Federal do Brasil” deixa claro que o servidor público possui o direito
ao exercício das atribuições do cargo que ocupa e não possui a propriedade do
lugar que ocupa, sendo este inapropriável. A afirmação tanto é verdadeira que a
Administração poder a qualquer momento que lhe seja conveniente suprimir,
transformar e alterar cargos públicos ou serviços sem necessitar da “permissão”
do ocupante do cargo. A competência é da Secretaria da Receita Federal
do Brasil e não do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil.”
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, in
Curso de direito Administrativo – Parte Introdutória – Parte Geral – Parte
Especial, Editora Forense, Rio de Janeiro – 1990, 9ª Edição, pg. 106, in
verbis:
"1. Competência
É o elemento relativo ao sujeito ativo. Para o ato
jurídico exige-se capacidade do agente. No ato administrativo, a noção de
capacidade não tem tal relevância; interessa é saber se a manifestação de
vontade da Administração partiu de quem tinha poder funcional para exprimi-la.
Competência é, assim, a quantidade ou qualidade do poder funcional que a lei
atribui às entidades, órgãos ou agentes públicos para executar a sua vontade."
Destarte, a expressão competência não é
apropriada para que seja utilizada com o intuito de especificar as
responsabilidades funcionais (laborais) detalhadas em tarefas dos servidores
públicos. Diz-se, portanto e, é correto, que o servidor público executa
atribuições que são inerentes ao cargo e, no seu conjunto, inerentes a uma
carreira e, que são vinculadas ao papel do órgão ao qual esteja vinculado, ao
qual são destinadas competências dentro dos limites legais e constitucionais
por lei.
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