quinta-feira, 26 de março de 2009

Projeto de Criação de Cargos para o Poder Legislativo – Iniciativa – Ilegalidade Quando Não Proposto Pela Mesa da Câmara – Parecer

I – RALATÓRIO:
1. Consulta-nos o Presidente da Câmara Municipal de Juazeiro, Vereador JOROASTRO ESPÍNOLA RAMOS, sobre a legalidade de projeto de Resolução proposto por Vereadores para a criação de cargos e funções para a Câmara Municipal de Vereadores.

2. Consulta-nos ainda, sobre a legalidade de projeto de Resolução proposto por Vereadores para criação de “Verba de Gabinete” para o custeio de prestação de serviços a tais gabinetes.

II – COMENTÁRIOS:
3. A Lei Orgânica do Município de Juazeiro, assim definiu nos seus artigos 38, inciso VII; e, 43, § 2º:

“Art. 38 – Compete privativamente à Câmara Municipal:

I – (...);

VII – propor projetos de resolução por iniciativa da Mesa, que criem ou extingam cargos de seus serviços e fixem os respectivos vencimentos.

Art. 43 (...).

§ 2º - É da competência exclusiva da Mesa da Câmara Municipal a iniciativa das leis que criem cargos, funções ou empregos públicos nos quadros do Poder Legislativo e organize os seus serviços administrativos.”

4. Os legisladores ao elaborarem a Lei Orgânica do Município, sabiamente, por similaridade entenderam ser necessários estender ao gestor do Poder Legislativo, as mesmas atribuições e responsabilidades do Chefe do Poder Executivo, inerentes às funções de gerenciamento. Em se permitindo o contrário seria uma afronta aos princípios maiores de Administração Pública que alcança a todos os Poderes constituídos, “stricto sensu”, não importando desta forma o papel maior de cada um. Na verdade, a Mesa Diretora da Câmara Municipal é um órgão interno do Poder Legislativo Municipal, com atribuições executivas e administrativas de extrema relevância, na conformidade do que estabelecer a Lei Orgânica Municipal.

5. O preceito constitucional definido no artigo 61, § 1º, sobre a iniciativa privada de Leis para o Presidente da República, também se estende aos Governadores e Prefeitos, pois que, decorre do próprio sistema federativo brasileiro, que tem como características, a descentralização político – administrativa.
6. Tal entendimento se baseia, verdadeiramente na obediência que têm os Estados Federados e Municipais aos princípios estabelecidos nos artigos 25 e 29 da Constituição Federal.

7. Reforçamos o entendimento citando Keila Camargo Pinheiro Alves, em estudos publicados no BDM – Boletim de Direito Municipal novembro/96, págs. 621 a 624, com o título: “Processo Legislativo – Iniciativa Concorrente dos Poderes Legislativo e Executivo em Matérias não Excepcionadas pela Constituição Federal, da qual transcrevemos:

“Argumentar que os enunciados dos arts. 61, § 1º, e 165 aplicam-se tão somente à União, descaracterizada sobremaneira a natureza jurídica da Federação, haja vista representar a União o Estado Federal, no tocante às relações internacionais, e a ordem jurídica central, no que se refere aos assuntos internos, em relação aos quais é detentora, como as demais entidades descentralizadas, de autonomia e não de soberania.

Constituir a autonomia dos entes constitucionais traço fundamental e característico do regime federativo, daí por que não se pode asseverar o estatuto Supremo da Nação, cuja finalidade é disciplinar a conduta do Estado, e dos cidadãos, impondo-lhes deveres e assegurando-lhes direitos, elabora regramento legislativo apenas para a União.

A natureza jurídica da Norma Básica traduz a noção de aplicabilidade para todas as entidades federadas. Em caráter estrutural é estabelecido para a Federação e, consequentemente, para todos os entes federados – União, Estados, Estados membros, Distrito Federal e Municípios.

Admitir-se que a Constituição Federal estabelece regras tão-somente para uma unidade federativa implica retroatividade na história e conseqüente restabelecimento do Estado Unitário”.

8. Destarte, fica bastante clara a questão da iniciativa de leis de matérias sobre a organização administrativa do Poder Executivo e sobre criação de cargos, funções e empregos públicos na administração direta, autárquicas e sobre os seus serviços administrativos.

9. Sobre este mesmo prisma entendemos ser pacífico a extensão aos Chefes dos Poderes Legislativo e Juridiciário, vez que, na função de executivos nos seus respectivos Poderes, têm a prerrogativa da iniciativa privada da expedição de normas equiparadas a Lei, que versem sobre assuntos de gestão administrativa, principalmente, as relacionadas à organização administrativa e a criação de cargos e funções. Por que ao se admitir ao contrário seria a negação de princípios básicos de administração “lato-sensu”.

10. Entendemos ainda, que, mesmo que a Lei Orgânica Municipal não defina a iniciativa privativa da Mesa da Câmara para projetos de normas desta natureza, a prerrogativa existe através do pressuposto básico constitucional conforme exaustivamente já exposto nos itens precedentes.

11. Com relação a projeto de Resolução proposto por Vereadores ao arrepio da Mesa da Câmara para criação de verba de Gabinete para o custeio de prestação de serviços, também, nos afigura ser a proposição ilegal por se tratar de invasão de competência para assuntos tipicamente administrativos cuja iniciativa é privativa da Mesa da Câmara, conforme dispositivo legal (§ 2º do art. 43 da LOM) e dispositivo constitucional (art. 61, § 1º da C.F).

12. Na hipótese da Mesa da Câmara tutelar os projetos de Resolução, “in casu”, deverá atentar para os seguintes princípios:

12.1. A existência de dotação orçamentária no orçamento da Câmara Municipal que permita o custeio das despesas criadas por tais projetos e autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias, conforme disposto do art. 169, Parágrafo Único, Incisos I e II da Constituição Federal.

12.2. A verificação, caso seja proposto a criação de cargos e funções, se o Município está dentro do limite legal e constitucional para a realização de despesas com pessoal. (Lei Complementar nº 169 da Constituição Federal). Para este caso deve ser observado que, não entra no cômputo da receita, as transferências feitas para as autarquias e fundações que, as tomarão como contrapartida para o mesmo cálculo. No entanto, computar-se-á para efeitos de cálculo para comparação com a receita auferida pelo Município e deduzida de tais transferências, as despesas com pessoal da Câmara Municipal – por ser carente de personalidade jurídica –, em conjunto com as de mesma natureza da administração direta do Município.

12.3. A iniciativa de suplementação orçamentária é do Chefe do Executivo Municipal que, tem esta base forte sustentada pelo artigo 166 dispositivos, da Constituição Federal.

13. É forçoso lembrar que, na contratação de pessoal para a Câmara Municipal, só será permitida nas seguintes hipóteses:

13.1. Previsão por Lei que crie e abra vagas para as contratações de cargos comissionados e cargos de carreira;

13.2. Contratações para os cargos de carreira por Concurso Público;

13.3. Contratação temporária dentro dos pressupostos legais da Lei da Temporariedade elaborada especialmente dentro da previsão constitucional (art. 37, Inciso IX).

14. As contratações por serviços prestados de natureza técnica e cientifica com profissionais de notória especialização, só serão permitidas desde que sejam enquadradas nas hipóteses da Lei Federal nº 8.666/93. São os típicos contratos administrativos enquadrados no elemento de despesa 3490.36 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física.

15. Em qualquer dos casos tem que ser observado se existem as competentes dotações orçamentárias e o cumprimento do rito legal das despesas através da autorização pelo gestor, não sendo permitido a descentralização destas atividades para os Gabinetes dos Vereadores, pois que, as funções administrativas e financeiras da Câmara Municipal estão afetas à Mesa da Câmara, através de dispositivos legais (Lei Orgânica do Município de Juazeiro, Lei Federal nº 4320/64 e, Constituição Federal).

16. Em todas e quaisquer situações, os vencimentos dos cargos públicos da Administração Direta, suas Fundações e Autarquias somente serão definidos por Lei ou instrumento que o valha (Resolução da Câmara) e, desde que obedeçam aos requisitos legais definidos na Lei Orgânica Municipal, Constituição Federal e Leis Complementares, principalmente quando relacionados a isonomia de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou assemelhadas do mesmo Poder ou entre servidores do Poder Executivo e Legislativo e, ainda, ao princípio da igualdade. Reforçam estes princípios o disposto no inciso XII do artigo 37 da Constituição Federal que diz: “os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo”.

III – CONCLUSÃO:

17. Concluímos, pois, que qualquer projeto de Resolução sobre despesas com pessoal e matéria que trata de serviços administrativos da Câmara só tem amparo legal se este for de iniciativa exclusiva do Presidente da Câmara Municipal e, desde que tenham previsão orçamentária e autorização específica na LDO.

18. Concluímos também, que, qualquer projeto de Resolução de transferência de responsabilidade administrativa e financeira, inerente à Mesa da Câmara, para os Gabinetes dos Vereadores, é ilegal por não ter amparo nas Leis superiores.

19. Concluímos ainda, que, o modelo de Resolução nº 1248 da Mesa da Assembléia Legislativa do Estado da Bahia, não se aplica no Município de Juazeiro por conter dispositivo contrário à Lei Orgânica deste, principalmente, com relação à fixação dos respectivos níveis de vencimentos.

20. Concluímos por fim que, as atribuições definidas em tal Resolução (Nº 1248) da Mesa da Assembléia Legislativa do Estado, no Município são atribuídas ao pessoal de carreira (efetivos), na forma da Lei específica, sendo desta forma ilegal a criação de cargos comissionados para o exercício de tais atribuições.

21. É o Parecer.

Juazeiro, Bahia, em 19 de maio de 1997.


NILDO LIMA SANTOS
Consultor em Administração Pública

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