AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA PARA CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS: Inconstitucionalidade alimentada junto aos Municípios pelo Governo da Bahia, através de órgãos desinformados.

*Nildo Lima Santos.

          Os órgãos do governo estadual da Bahia ao exigirem dos Prefeitos que pleiteiam convênios, autorização legislativa municipal através de Lei, estão mal informados ou estão simplesmente criando obstáculos como artifícios para dizer um sutil NÃO àqueles que não têm a intenção de ajudar com verbas espontâneas transferidas através desta forma pactual.

       O porquê destas afirmações?!

          - É que, em 1997 o governo do Estado da Bahia, através do Governador do Estado, da época, foi autor de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 462/97, de 20/08/1997), para os incisos XIII e XIX do artigo 71 da Constituição do Estado da Bahia; com a correta alegação de serem ofensivos aos princípios da independência e harmonia dos Poderes (artigo 2º da Constituição Federal), ao darem à Assembléia Legislativa: competência privativa para a autorização de convênios, convenções ou acordos a ser celebrados pelo Governo do Estado.

          Transcrevo na íntegra a decisão do Supremo Tribunal Federal:

ADI 462 / BA - BAHIA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

Relator(a): Min. MOREIRA ALVES

Julgamento: 20/08/1997 Órgão Julgador: Tribunal Pleno

Publicação

DJ 18-02-2000 PP-00054 EMENT VOL-01979-01 PP-00019

Parte(s)

REQTE. : GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA

REQDO. : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DA BAHIA

EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Incisos XIII, XXIX e XXX do artigo 71 e § 1º do artigo 15, todos da Constituição do Estado da Bahia, promulgada em 05 de outubro de 1989. - Os incisos XIII e XIX do artigo 71 da Constituição do Estado da Bahia são ofensivos ao princípio da independência e harmonia dos Poderes (artigo 2º da Constituição Federal) ao darem à Assembléia Legislativa competência privativa para a autorização de convênios, convenções ou acordos a ser celebrados pelo Governo do Estado ou a aprovação dos efetivados sem autorização por motivo de urgência ou de interesse público, bem como para deliberar sobre censura a Secretaria de Estado. - Violam o mesmo dispositivo constitucional federal o inciso XXX do artigo 71 (competência privativa à Assembléia Legislativa para aprovar previamente contratos a ser firmados pelo Poder Executivo e destinados a concessão e permissão para exploração de serviços públicos) e a expressão "dependerá de prévia autorização legislativa e" do § 1º do artigo 25 (relativa à concessão de serviços públicos), ambos da Constituição do Estado da Bahia. Ação julgada procedente em parte, para declarar a inconstitucionalidade dos incisos XIII, XXIX e XXX do artigo 71 e a expressão "dependerá de prévia autorização legislativa e" do § 1º do artigo 25, todos da Constituição do Estado da Bahia, promulgada em 05 de outubro de 1989.

Indexação

CT0183, PODER LEGISLATIVO, ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA, COMPETÊNCIA

PRIVATIVA, CONVÊNIO, ACORDO, CONVENÇÃO, PODER EXECUTIVO,

CONTRATOS, CELEBRAÇÃO, AUTORIZAÇÃO PREVIA, CONDICIONAMENTO,

INCONSTITUCIONALIDADE

CT0183, PODER LEGISLATIVO, ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA, COMPETÊNCIA

PRIVATIVA, SECRETARIA DE ESTADO, ATO, CENSURA,

INCONSTITUCIONALIDADE

CT0183, PODER LEGISLATIVO, ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA, COMPETÊNCIA

PRIVATIVA, SERVIÇO PÚBLICO, EXPLORAÇÃO, PERMISSÃO,

CONCESSÃO, PODER EXECUTIVO, CONTRATO, CELEBRAÇÃO, APROVAÇÃO

PREVIA, AUTORIZAÇÃO, CONDICIONAMENTO, INCONSTITUCIONALIDADE

Legislação

LEG-FED CF ANO-1988

ART-00002 ART-00175

CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL

LEG-EST CES ANO-1989

ART-00025 PAR-00001

(BA), (INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL).

LEG-EST CES ANO-1989

ART-00071 INC-00013 INC-00029 INC-00030

(BA), (INCONSTITUCIONALIDADE ).

Observação

Votação: Unânime.

Resultado: Procedente em parte.

Veja : ADIN-676, RTJ-162/849, RP-1210, RTJ-115/597.

Número de páginas: (16). Análise:(CTM). Revisão:(RCO/AAF).

Inclusão: 16/03/00, (SVF).

Alteração: 20/03/00, (SVF).

          Portanto, senhores Prefeitos, fiquem atentos para esta exigência descabida dos órgãos do Estado da Bahia – que causam graves vexames aos administradores municipais com tal cobrança – e, caso a Lei Orgânica do seu Município contenha tal exigência, deverá então, ser promovida a competente ação, via STF. Entretanto, se tal dispositivo não existe na Carta Maior Municipal, deverá então exigir a igualdade de tratamento que o Poder Executivo Estadual goza na esfera de sua independência e competência.

Nildo Lima Santos. Consultor em Administração Pública.

PESQUISAS: Muito dinheiro a serviço das fraudes eleitorais.

* Nildo Lima Santos.

            É comum nas propagandas políticas e campanhas eleitorais a utilização da ferramenta das pesquisas – que deveriam ser científicas – para o cometimento de crimes com fraudes e estelionatos eleitorais no condicionamento da sociedade à aceitação de resultados de eleições que já estão decididas junto ao sistema oficial de apuração. Daí a sociedade e, os próprios candidatos não se mobilizam para a apuração dos fatos. Ainda mais em um sistema que só tem a contribuir com este tipo de crime, vez que – na idéia de que é um dos sistemas mais modernos e eficientes do mundo – não informam o tanto quanto este é vulnerável em sua  concepção e que fica na mão de um Poder Judiciário que é formado por pessoas, não muito confiáveis, que estão acostumadas, no dia a dia, à frieza das injustiças e, do jogo sujo das conveniências. Se tal sistema de votação e apuração fosse realmente confiável, outros países já não o teriam importado e adotado em suas eleições?!...

            Sou testemunha de um fato que atesta as minhas afirmações acima. O fato ocorrido, no meu Município, onde após a divulgação dos resultados em prol de determinado partido – que hoje está no poder –, a direção do Fórum local pintou de vermelho todas as grades, portas e janelas do prédio onde se instala o Poder Judiciário no Município.

            Portanto, com a experiência, o conhecimento que tenho: dos políticos, das campanhas eleitorais, das teorias de desenvolvimento de sistemas de processamento de dados através da informática, não me iludo com as pesquisas eleitorais e, nem confio neste sistema de apuração das eleições implantado no País, com a agravante de ser centralizado em Brasília, quando se trata da eleição para Presidente da República.

            Fiquem atentos e desconfiem dos índices demonstrados pelas pesquisas, vez que, devem - na imensa maioria - ser fabricados pelos Institutos de Pesquisas e divulgados pela mídia como estratégia de marketing político para condicionar o eleitor a determinada tendência. No fundo, tais institutos, em troca de muito dinheiro - inclusive público - estão tramando alguma coisa a serviço de algum grupo! As grandes diferenças de índices encontrados de uns instituto para outros, estão a indicar alguma arapuca armada. Pelo menos, existe a possibilidade de sabermos de onde está vindo a armação para o levante necessário contra este tipo de coisas pela sociedade.

   

                    Nildo Lima Santos. Consultor em Administração Pública.

OS SANTOS DE CASA SÃO ESQUECIDOS: os que, fazem ou fizeram milagres.

• Nildo Lima Santos

          Este ditado é sempre dito e repetido pelos humanos e, principalmente por aqueles que muito fizeram ou que continuam fazendo pela sociedade local e, pelo ser humano em geral, na cidade, no Estado, no País; e, que são geralmente esquecidos pelos compatriotas e conterrâneos. Portanto, este é um momento ideal, não somente por estarmos em época de política, mas, principalmente, pela oportunidade de valorizarmos realmente aqueles que merecem o reconhecimento de “santos provedores”. Os reais “santos” que esperam e dormem no esquecimento e alguns no anonimato, e que nunca gozaram ao menos do prazer do reconhecimento. É imperioso que os reconheçamos para o bem maior da sociedade brasileira que carece de referenciais – principalmente, no momento atual em que vive o Estado Brasileiro – para se espelhar e efetivamente projetar as imagens verdadeiras daqueles que muito fizeram pelo ser humano nesta terra de meu Deus. Devemos reconhecer e nos orgulharmos não somente dos bons referenciais nas artes musicais: em João Gilberto, Galvão e Ivete Sangalo; nos esportes: em Luiz Pereira, Juninho Petrolina (da família Timbira de Juazeiro) e, Daniel Alves (filho de contemporâneos meus do Salitre), mas, também de nossos escritores e professores, lembrados raramente – ainda, mas, até quando?!... – por alguns nas rodadas de conversas nostálgicas nas poucas oportunidades surgidas. Um destes referenciais, e certamente, desconhecido para a grande maioria dos juazeirenses é Adolfo Aizen, que somente passei a tomar conhecimento da sua ligação com a nossa cidade Juazeiro, recentemente, através do meu irmão Neliton Dias (Nelinho) que é ávido pelo conhecimento de nossa gente e das coisas de nossa terra; – não foi à toa que escolheu a profissão de Geólogo! – principalmente, pela gente que fez história, e que ficou no anonimato ou esquecida e, que, ora por outra surge se eternizando nos registros de algum escritor que os guardam na lembrança como memória viva. E, quantos atores da história desapareceram com a morte das memórias vivas de nossa gente! A professora Graciosa Xavier Ramos Gomes com o seu livro nos lembra de alguns e, resgata-os para os anais históricos onde de fato serão lembrados pelos séculos através do registro gráfico das letras, números e palavras verdadeiras e bem articuladas: “Uma Trajetória em Memória: Minha Terra, Minha Gente.” O qual foi fielmente prefaciado pelo meu amigo e agente de nossa história – que sempre o reconhecerei – Prof. Rivadávio Espínola Ramos. Professor Rivas que continuará sendo minhas boas e saudáveis referências que serão as referências para os meus filhos e os meus netos, queira Deus seja alcançado pela longevidade!

          Quem foi Adolfo Aizen?!

          Adolfo Aizen foi o pioneiro dos quadrinhos no Brasil e na América Latina. Teve seu registro de nascimento em Juazeiro, Bahia, em 1907 e, faleceu na cidade do Rio de Janeiro, em 1991. Foi um dos principais responsáveis pela popularização dos quadrinhos no Brasil. Aos 15 anos, mudou-se para o Rio de Janeiro e em 1933 tornou-se jornalista do "O Malho".

          Na enciclopédia livre Wikipédia, encontramos a informação que Aizen, é tido por muitos como o "pai dos quadrinhos", foi um dos principais responsáveis pela introdução no Brasil das histórias em quadrinhos norte-americanas, como Mandrake, Tarzan, Dick Tracy, Príncipe Valente e Flash Gordon. A Wikipédia nos informa ainda, que: “Sempre acreditou-se que Aizen nasceu em Juazeiro na Bahia. É o que afirma a maioria dos escritores e memórias escritas e publicadas nos vários sites na internet. Mas o escritor Gonçalo Junior, afirma em seu livro A Guerra dos Gibis, de 2004, que Adolfo Aizen era russo e não baiano (embora tenha morado na Bahia). Esse fato tem grande importância porque naquela época um estrangeiro não podia ser proprietário de uma empresa de comunicação no Brasil.” Mas, a verdade incontestável é que sua certidão de nascimento consta que ele nasceu em Juazeiro da Bahia e, em algum momento viveu com os nossos irmãos em determinada época até os quinze anos de idade, quando se mudou para o Rio de Janeiro. Em 1933, começou a trabalhar na editora "O Malho". Ainda em 1933 viaja para Nova Iorque. Em 1934 lança o histórico "O Suplemento Juvenil", com histórias de personagens dos quadrinhos estadunidenses cujos direitos autorais eram do King Features Syndicate. Era suplemento, porque acompanhava um jornal (no caso, o jornal A Nação), da forma como faziam os jornais de Nova Iorque, com grande êxito. Com ótimas vendas, o suplemento passou a circular de forma independente. O dono do jornal O Globo “Roberto Marinho” havia recusado a idéia de Aizen, mas quando viu o sucesso da concorrência, resolveu lançar também um suplemento infantil, que chamou de “O Globo Juvenil”. Aizen não gostou que a palavra "juvenil" tivesse sido usada e lançou uma revista chamada "O Lobinho", para evitar que seu concorrente utilizasse Globinho, segundo conta-se. A revista "O Gibi" também foi lançada (1939) para competir com a revista Mirim, de Aizen.

          Em 1945, Aizen funda a editora de revistas infantis Brasil-América (EBAL), pioneira na introdução de temas e heróis brasileiros nas histórias em quadrinhos.

          Adolfo Aizen teve três filhos, dois dos quais trabalharam com ele, como diretores, na EBAL: Paulo Adolfo Aizen (como diretor-gerente) e Numin Aizen (como diretor-editorial).

AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA PARA CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS - Desnecessidade. Veto a dispositivo de projeto de Lei emendado.

VETO Nº 01/2010, de 15 de julho de 2010.

"Veta dispositivo modificado pela emenda 5 do Vereador Geraldo Ferreira Dantas Filho ao Projeto de Lei nº 560/2010, por contrariar o princípio da simetria e da independência entre os Poderes constituídos na forma estabelecida na Constituição Federal."

          GABINETE DO PREFEITO MUNICIPAL DE SOBRADINHO, Estado da Bahia, no uso de suas atribuições legais e, em especial o que dispõe o Artigo 2º e Artigo 66, 1º, 2º e 3º da Constituição Federal;

          RESOLVE:

          1. Apresentar ao Exmº Sr. Presidente da Câmara Municipal de Vereadores, veto, na forma da Lei e do regramento constitucional, a dispositivo modificado pela Emenda 5, do Vereador Geraldo Ferreira Dantas Filho, ao projeto de lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO nº 560/2010.

          2. Justificar o veto em razão da inconstitucionalidade da matéria de dispositivo isolado que trata da inclusão de texto que condiciona a celebração de convênios, acordos, ajustes ou congêneres, a autorização legislativa específica. Justificativa, que se ampara em decisões dos tribunais e, nas análises dos casos fáticos, com inúmeros pareceres dos estudiosos, dentre os quais os que anexamos a este instrumento de veto (Documentos 1, 2 e 3)  e, que são partes que o integram, a seguir informados:

          2.1. Parecer do consultor em Administração Pública: Nildo Lima Santos, com o título: PARECER SOBRE A INCONSTITUCIONALIDADE DE DISPOSITIVOS DE NORMAS QUE ESTABELECERAM EXIGÊNCIAS DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA PARA O EXECUTIVO CELEBRAR CONVÊNIOS (Documento 01);

          2.2. Parecer do Dr. Maurício Augusto Gomes, Subprocurador-Geral de Justiça Assuntos Jurídicos – em Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) processo nº 994.09.225098-4 (183.143-0/9-00) – (Documento 02);

          2.3. Parecer do Dr. ANTONIO CARLOS DE AVELAR BASTOS, Procurador-Geral de Justiça, Porto Alegre, RS, em AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE / DIREITO PÚBLICO em PROCESSO N.º 70004719076 – TRIBUNAL PLENO (Documento 03).

          3 Amparo legal do veto: § 1º do Artigo 66 da Constituição Federal.

          GABINETE DO PREFEITO MUNICIPAL DE SOBRADINHO, Estado da Bahia, em 15 de julho de 2010.

GENILSON BARBOSA DA SILVA

Prefeito Municipal

Documento (01)

PARECER SOBRE A INCONSTITUCIONALIDADE DE DISPOSITIVOS DE NORMAS QUE ESTABELECERAM EXIGÊNCIAS DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA PARA O EXECUTIVO CELEBRAR CONVÊNIOS

Ementa: Celebração de Convênios pelo Executivo - Autorização Legislativa - Inconstitucionalidade.

I - INTRODUÇÃO

          1.Sempre se polemizou, na administração pública, sobre a autonomia que tem o Poder Executivo para a celebração de convênios. A origem dessa polêmica sempre se assentou no corporativismo dos membros do Poder Legislativo que, confundem a função de fiscalizar com a de administrar. Daí, elaboram Leis Orgânicas, Constituições Estaduais, e leis complementares, respectivamente, nos municípios, Estados e União, que exigem para a celebração de convênio a autorização do Poder Legislativo através de Lei.

          2. O Supremo Tribunal Federal, desde os idos da década de 1970 já decidia sobre as inconstitucionalidades de tais normas por ofensa ao princípio da independência e da harmonia dos Poderes, inserido na Carta Magna atual no artigo 2º, a seguir transcrito:

“Art 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.”

          3. Uma outra questão é o fato de que, especialmente, no município, o Prefeito é levado, por exigências e pressões descabidas de órgãos da União e do Estado Federado, e, ainda, do Tribunal de Contas, a encaminhar Projeto de Lei para a apreciação do Poder Legislativo, no qual solicita a autorização para que este possa celebrar convênios, o que é um absurdo.

          4. Esta prática desencadeada por administradores e legisladores menores, infra-constituintes, deflagra um processo oneroso e desgastante na administração pública municipal que sempre, mais cedo ou mais tarde, vai desaguar no Supremo Tribunal Federal.

          5. O que deve ser observado é que as perdas ocasionadas pela morosidade, pela falta de providências e até mesmo da oportunidade de recursos financeiros e administrativos necessários ao desenvolvimento da sociedade são bastante significativas e, na maioria das vezes irrecuperáveis.

I - DA LEGISLAÇÃO E DA DOUTRINA

          6. A Lei de Responsabilidade Fiscal, (LRF nº 101, de 04 de maio de 2000), no seu artigo 26, a partir de sua implantação passou a confundir, mais ainda, os administradores públicos levados por alguns pseudos pareceristas que se aventuram a comentá-la.

          7. Este dispositivo, “Art. 26”, diz que: “A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais.” (Grifo nosso).

          8. A expressão “cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas” constante do artigo 26 e grifada por nós nos dá o perfeito entendimento de que o legislador intencionou evitar as ajudas financeiras a pessoas físicas e as pessoas jurídicas ao livre arbítrio do Chefe do Executivo. Estes são os casos típicos de subvenções econômicas e subvenções sociais, que raramente ocorrerá com o convênio, mesmo se tratando de pessoas jurídicas e, serão resolvidos por simples empenho da despesa quando se tratar de pessoa física.

          9. A figura do “Convênio” como contrato é revestida de seu maior requisito que é o da colaboração mútua, isto é, a da parceria, o que não está caracterizado pela expressão “cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas”. Esta expressão caracteriza potencialmente a unilateralidade de obrigações e de ônus, a graciosidade, e ocorre no momento em que o Estado intervém na economia para corrigir distorções que poderão, ou estejam, a causar distúrbios sociais.

          10. Sobre a figura do convênio nos ensina Diogo de Figueiredo Moreira Neto, in Curso de Direito Administrativo, 9ª Edição, Forense, Rio de Janeiro, 1990, pg. 33:

          “Quanto aos pactos de cooperação, em suas modalidades do convênio e do consórcio, deixam a decisão à negociação política entre as unidades federativas. O convênio estabelece uma cooperação administrativa para a execução de atividades de competência de uma das partes, enquanto o consórcio reúne meios para executar atividades de competência de todas as entidades pactuantes.”

          “Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.

          §1º São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:

          I – existência de dotação específica;

          II – vetado

          (termo do dispositivo vetado: formalização por meio de convênio);

          III – observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;

          IV - .............”

          13. Razões do veto arguídas pelo Presidente da República:

          “O estabelecimento desta exigência em lei complementar compromete importantes programas de responsabilidade deste Ministério, onde a eliminação da figura do convênio proporcionou notável avanço quantitativo e qualitativo.

           (.....)

          Além dos casos concretos acima relatados, a exigência de convênio em lei complementar inviabiliza futuras experiências de simplificação de procedimentos no âmbito da Administração Pública, em programas onde aquele instrumento mostra-se progressivamente dispensável ou substituível por outros mais modernos e eficazes.

Considerando a possibilidade de restabelecimento da exigência de convênio para transferências voluntárias anualmente e com as devidas exceções, na lei de diretrizes orçamentárias, é de todo recomendável a supressão do dispositivo em tela, por tratar-se de norma que contraria o interesse público."

          14. É necessário que fique claro que o Governo Federal ao editar a Lei de Responsabilidade Fiscal se desonerou e a outros entes federados da obrigatoriedade da celebração de convênio para as transferências voluntárias. Se houve a desoneração desta obrigação, ficando o convênio como instrumento facultativo, dotando o Poder Executivo de maior poder para o destino de suas rendas, respeitadas as diretrizes e determinações do PPA, LDO e LOA, então não há do que se falar em exigências que a Lei não contém. Então não há que se afirmar que o Executivo só poderá celebrar convênios com autorização do Poder Legislativo mediante Lei Específica.

          15. Em suma, sequer existe na LRF a exigência para a celebração de convênio para a transferência de recursos entre entes federados, quanto mais a obrigatoriedade de ser submetido à aprovação do Legislativo projeto de lei solicitando autorização para tal.

III - DA JURISPRUDÊNCIA

          16. A jurisprudência está farta de decisões, tanto dos Tribunais Regionais quanto do Supremo Tribunal Federal sobre a inconstitucionalidade de Constituições Estaduais, de Leis Orgânicas Municipais e de Leis outras que tentaram subordinar convênios à aprovação das Assembléias Legislativas e das Câmaras Municipais. Citamos como exemplos destas decisões, as seguintes do Supremo Tribunal Federal:

          - ADI-177/RS-01/07/96-Inconstitucionalidade de dispositivo da Constituição Estadual do Rio Grande do Sul;

          - RP-826/MT-21/10/1970-Inconstitucionalidade de dispositivos da Constituição Estadual do Mato Grosso;

          - ADI-676/RJ-01/07/1996-Inconstitucionalidade de dispositivos da Constituição Estadual do Rio de Janeiro;

          - ADI-165/MG-07/08/1997-Inconstitucionalidade de dispositivos da Constituição Estadual de Minas Gerais;

          - ADIMC-1865/SC-04/02/1999-Inconstitucionalidade de dispositivos da Constituição de Santa Catarina;

          - ADI-462/BA-20/08/1997- Inconstitucionalidade de dispositivos da Constituição Estadual da Bahia.

          17. Se os tribunais pacificaram a questão colocando os princípios constitucionais da independência e da harmonia dos Poderes explícitos no artigo 2º da Constituição Federal e, este dispositivo continua intacto, então não será uma Lei Complementar, mesmo que seja esta Federal, como é o caso da LRF, que irá alterar a situação. E, se isto ocorrer é a Lei Complementar (LRF) que contém dispositivo inconstitucional sobre a matéria em estudo. Pois, acima de tudo terá que ser observado a hierarquia das normas e, a Constituição da República Federativa do Brasil é a Lei Magna que se sobrepõe a todas as outras normas do País.

IV - O CASO DO MUNICÍPIO DE AIQUARA

          18. O inciso IV do artigo 38 da Lei Orgânica do Município de Aiquara, assim se refere ao falar em convênios, consórcios ou acordos:

“Art. 38. É de competência exclusiva da Câmara Municipal:

(...)

IV- resolver definitivamente sobre convênios, consórcios ou acordos que acarretem em cargos ou compromissos gravosos ao patrimônio municipal;

(...)”

          19. Comentando o dispositivo (Art. 38, IV) da LOM de Aiquara, poderemos afirmar que, este não fere a Constituição Federal , pois em momento algum exige que os Convênios do Poder Executivo sejam autorizados previamente pela Câmara. O legislador infra-constitucional apenas elegeu a Câmara Municipal, no seu papel de fiscal das contas municipais para a apreciação final dos resultados da execução de tais instrumentos, em especial, assim como faz com os processos de pagamento. Entretanto, a especialidade permite que a Câmara Municipal possa exigir do Chefe do Executivo as informações e cópias de documentação detalhada sobre os convênios, já celebrados, concluídos ou em andamento, que achar necessário.

          20. Uma outra questão que chamamos a atenção é o fato de que o inciso IV do artigo 38 contém erro grave de redação, vez que, ao invés da expressão “... que acarretem em cargos ou compromissos gravosos ao patrimônio municipal;” leia-se: “... que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio municipal”.

          21. O artigo 76, inciso XXI da LOM reforça, claramente, a tese da exclusiva autorização do Chefe do Executivo para a celebração de convênios. Diz tais dispositivos:

“Art. 76. Compete, privativamente, ao Prefeito:

(...)

XXI- celebrar convênios, ajustes e contratos de interesses municipais;”

V - CONCLUSÃO

          22. Face à inconstitucionalidade de dispositivos normativos que sujeitam a celebração de convênios à autorização do Poder Legislativo, já pacificado e decidido pelo Supremo Tribunal Federal e, face ao que dispõe a Lei Orgânica Municipal, que, em momento algum dispôs ao contrário da jurisprudência e da Constituição Federal, quando tratou dos convênios, e, ainda, face à correta interpretação da Lei de Responsabilidade Fiscal quando tratou das transferências voluntárias, somos de parecer que o Executivo Municipal para firmar convênios, quer sejam estes através do Prefeito ou por seu representante legal, não dependerá de autorização da Câmara Municipal. Para tanto, basta que as despesas estejam previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual e, que se enquadrem dentro das funções de governo e das competências do Município. É isto o que se entende por autorização legislativa, o que não se pode confundir com autorização do Poder Legislativo. (Ver Petrônio Braz, in Direito Municipal na Constituição, 4ª Edição – Revista e Atualizada – 2001 – LED – Editora de Direito – Leme – SP – Pg. 259).

          23. Orientamos ainda que, ao firmar convênios, caso exijam indevidamente lei autorizativa, basta apresentar cópia deste parecer e das decisões do Supremo Tribunal Federal.

           24. Este é o Parecer.

           Salvador, Estado da Bahia, em 08 de Março de 2002.

 NILDO LIMA SANTOS
 Consultor em Administração Pública.

DEFESA - Termo de Ocorrência Referente a Débito em Conta

Exmº Sr. Presidente do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia, Conselheiro...............................

REFERÊNCIA: Processo 80378∕10
Termo de Ocorrência nº 010/10

Fulano de tal, Prefeito Municipal de Sobradinho, Estado da Bahia, tendo sido incurso no processo referenciado por força do Termo de Ocorrência lavrado pela 21ª IRCE – Juazeiro – Bahia, vem perante essa Egrégia Corte de Contas, manifestar sua insatisfação, tendo como amparo legal o inciso LV do Artigo 5º da Constituição Federal, que lhe assegura o direito do contraditório e a ampla defesa por ter sido acusado de cometer irregularidades por manter procedimentos de pagamento através de débito automático em conta. Destarte, em sua defesa alega equívoco de interpretação da CLÁUSULA QUINTA – Forma de Pagamento do contrato firmado com o Consultor Nildo Lima Santos, vez que, o texto da mesma apenas informa que o pagamento poderá ser mediante depósito automático por conta de receitas do FPM ou do ICMS junto à conta do CONTRATADO na Caixa Econômica Federal, ou diretamente através da Tesouraria do Município. Cláusula esta que transcrevemos, a seguir, na íntegra:

“CLÁUSULA QUINTA – Da Forma de Pagamento

Os preços dos serviços serão pagos mensalmente até o 10º dia útil do mês subseqüente ao mês trabalhado, mediante depósito automático por conta de receitas do FPM ou do ICMS junto à conta do CONTRATADO na Caixa Econômica Federal, nº ......, Agência ....., Juazeiro – Ba, ou diretamente através de sua Tesouraria.”

Diferentemente do débito automático em conta, que exige autorização especial para que a operação bancária se proceda independentemente sem comandos posteriores do administrador público, o Depósito em conta depende integralmente da ação do agente público em cada operação, que poderá ser por cheque, ou simplesmente, por transferência de recursos disponíveis nas contas públicas. Portanto, não há o que confundir “depósito automático, que sempre se processa pelas vias automatizadas do sistema bancário (internet ou caixas eletrônicos), com o “crédito automático em conta”.

Por outro lado, há de ser constatado de que em momento algum os pagamentos feitos ao Consultor Nildo Lima Santos demonstra o que a Analista de Controle Externo – Célia Regina de Oliveira Passos afirma, vez que, conforme demonstra a Listagem de Processos Pagos ao referido consultor contratado, no período de 01/01/2009 a 31/12/2009 (Documento 1), estes foram feitos mediante cheque e, através da Tesouraria desta Prefeitura.

No que pese a posição desse TCM e, de suas normas, às quais, seguramente não deixamos de descumpri-las, principalmente, neste caso apontado pelo Termo de Ocorrência, é forçoso chamarmos a atenção para o fato de que, a Lei alcança a todos e, nesta matéria não explicita esta situação nem tampouco inclui ou exclui uns e outros, nem quaisquer outros contratados pelo Município, nem a União dos Municípios da Bahia (UPB), nem a EMBASA, nem a COELBA. Portanto, o que pode para estas, também, pode para os demais contratados, desde que o processo de despesa seja devidamente liquidado para a constituição do direito ao crédito. O que, na maioria das vezes não ocorre com os supostos créditos da EMBASA e da COELBA. Por outro lado, o Parecer desse TCM de nº 0216∕06 - Assessoria Jurídica, reconheceu se tratar o rito do débito automático em conta, de instrumento e decisão revestida da mais completa legalidade; vez que, se reconhece os atributos exigidos pela legislação aplicada (Lei Federal nº 4.320∕64 e Lei Complementar 101∕00) as quais no nosso reconhecimento e no reconhecimento dos doutrinadores não trazem em si nenhum dispositivo que excepcione a qualquer credor sobre procedimentos de pagamento, por mais privilegiado que este seja. Isto por si só, seguramente, nos faz constatar de que o débito em conta é um procedimento normal de pagamento, principalmente, considerando a evolução dos processos operacionais financeiros que o país importa do mundo financeiro mais evoluído. Destarte, como princípios fortemente argüidos pela Técnica Regina Célia, da 21ª IRCE no Termo de Ocorrência, da impessoalidade e do planejamento, há também, de se reconhecer o princípio da legalidade e, principalmente, o da IGUALDADE, na forma a seguir justificados:

PRINCÍPIO DA LEGALIDADE – é o princípio pelo qual devem todas as ações e atos públicos estar revestidos. Portanto, se a lei não excepciona então todos estão sujeitos aos mesmos procedimentos estabelecidos pela norma, sem exceção. Uma outra questão a ser esclarecida é que, o débito automático em conta não implica dizer que: os pagamentos fujam da rotina financeira orçamentária, principalmente com relação às fases da despesa, pois, para isto é que existe o planejamento para que não se pague despesa que não esteja liquidada. Se afirmar que o débito em conta fere o princípio do PLANEJAMENTO é não considerar que este princípio inclui a fase de elaboração do Plano Plurianual de Investimentos, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual, fase de contratação (que inclui a bilateralidade contratual) e, fases de execução orçamentária. A tudo isto e mais alguma coisa é que chamamos de planejamento. Portanto, em momento algum, poderá se afirmar de que o débito automático em conta fere a este princípio. Mas, muito pelo contrário, como se prova, é de que este procedimento exige um melhor planejamento para que não se pague despesas não liquidadas. Diferentemente do que ocorre com a COELBA que sequer dá ciência dos seus lançamentos aos municípios onde atua, talvez, por existir ainda, uma forte herança do poder do Estado quando esta foi privatizada.

PRINCIPIO DA IGUALDADE – é o princípio sem a discriminação e que não aceita as conveniências, pois que, se estas existirem terão que ser definidas por Lei. Se a Lei não excepcionou a UPB, COELBA e EMBASA e, se pela exegese das normas financeiras a tais entes, poderá ser implantado o procedimento de cobrança via débito automático em conta – que a lei não proíbe –, a todos os outros entes credores poderá, também, ser tal rito implantado; desde que seja bilateralmente pactuado em contrato. É o que deverá ser entendido sob o risco de se ferir drasticamente os princípios estabelecidos pela Constituição Federal e, que tem grande força na administração pública, principalmente, estes aqui invocados: o da LEGALIDADE e o da IGUALDADE.

Ante ao exposto, respeitosamente, esperamos dessa Egrégia Corte de Contas, que considere as nossas contestações, pois que, mesmo que tenhamos extra argumentado sobre a legalidade do débito automático em conta – pelo compromisso e responsabilidade de colaboração com o que é público –, não houve este tipo de operação pelo Município de Sobradinho para o referido contrato objeto do Termo de Ocorrência nº 010/10.

E, finalmente, requer o notificado, pela improcedência do Termo de Ocorrência e o seu devido arquivamento, tudo na forma da legislação aplicada e por força do princípio da VERACIDADE DOS FATOS.

Sobradinho, Bahia, em 15 de julho de 2010.


Prefeito Municipal

OBS.: Minuta de defesa elaborada por Nildo Lima Santos, citado no equivocado Termo de Ocorrência.

EQUÍVOCO DA LRF 101 NA DEFINIÇÃO DA RCL E DO LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL

*Nildo Lima Santos.

DEDUÇÕES RECLAMADAS PARA O CÁLCULO DA RCL

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Federal nº 101, de 04 de maio de 2000) ao listar as deduções do cálculo da Receita Corrente Líquida (RCL), especificamente, no seu artigo 2º, inciso IV, deveria ter listado, no caso dos Municípios, as receitas de recursos originários das transferências dos programas do governo federal (saúde e educação) e, dos convênios. Vez que, tais despesas são decorrentes das ações constitucionais e orçamentárias a cargo da União que encontra nos referidos entes federados menores (Municípios), a colaboração mútua para políticas que tem o nível de decisão maior junto à União. Tanto é que, caso determinado Município seja flagrado pelas auditorias da União, na aplicação de tais recursos, este ficará impedido de receber novas transferências até que o problema seja sanado. E, uma outra questão é que o computo destes valores mascara e distorce o nível de recursos necessários para o limite de gastos com pessoal e o nível de endividamento público.

À medida, em que são agregados, proporcionalmente, às receitas correntes dos Municípios pequenos, recursos de programas originários das obrigações compartilhadas da União com estes, para o custeio (art, 30, VI e VII da C.F.) de serviços de saúde e de educação, dentre outros; mais estes passam a ter problemas com relação ao cumprimento de suas obrigações constitucionais com as demais áreas de governo e estabelecidas como suas competências na Constituição Federal (Art. 30, I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII e, IX); dentre elas: as de coleta de lixo, limpeza pública, iluminação pública, saneamento, infra-estrutura urbana (calçamento, estradas, praças e jardins), planejamento e disciplinamento urbano, cemitérios públicos, transportes públicos, mercados e feiras, agricultura, matadouro, cultura, desportos, turismo, criança e adolescente, idosos, etc.

E, se somarmos a estes cálculos os decorrentes das obrigações constitucionais que têm tais entes municipais com o gasto mínimo de 15% com a saúde e, 25% com a educação, então o problema é ainda mais grave para tais entes cumprirem o que está estabelecido como suas competências constitucionais com relação aos serviços das demais áreas de governo. Destarte, constatando-se que os problemas das cidades são cada vez mais graves em decorrência deste modelo de Estado que abandonou a lógica sistêmica para atender a corporativismos que a cada dia se avoluma em um circulo vicioso em detrimento do desenvolvimento da sociedade brasileira e, por conseqüência, do Estado. Explica-se: quando não se têm recursos, ou estes são escassos para as ações de fundamental importância para as cidades, tais como: planejamento, disciplinamento urbano, infra-estrutura básica viária e urbana, infra-estrutura social e cultural, infra-estrutura de serviços públicos gerais e sua manutenção; as comunidades urbanas passam a sofrer de toda ordem de violência, física, moral e social; que são potencializadas por permitirem a proliferação de aglomerados humanos assentados em invasões, aglomerados urbanos sem a necessária infra-estrutura física e de serviços públicos, dentre inúmeros outros.

Esta é uma constatação que as autoridades e estudiosos devem se preocupar para a difícil mas, existente solução, do problema que se agiganta nesta terra chamada Brasil. Entretanto, precisamos de gestores e políticos competentes na ocupação das funções públicas e, não de aventureiros de ocasião que somente enxergam o próprio umbigo e as suas conveniências patrimonialistas (transferência do dinheiro público para particulares).

EXEMPLOS DE CONSTATAÇÕES

Exemplifico as distorções, através dos seguintes cálculos básicos:

          PRIMEIRA HIPÓTESE E CONSTATAÇÃO:

          Suponhamos que um Município tenha uma média de Receita Corrente Líquida (RCL) mensal (deduzidas as receitas dos convênios e dos programas de origem Federal) de R$1.000.000,00, totalizando ao ano R$ 12.000.000,00. Então poderemos dizer que ele dispõe de 54% deste valor para gasto com pessoal nas ações do Poder Executivo (Art. 20, III, “b”). Ou seja, o valor de R$6.480.000,00.

          Agora, suponhamos que este mesmo Município passe a receber da União recursos dos programas da saúde e que acrescentarão à média mensal da receita o valor de R$500.000,00, totalizando ao ano o acréscimo de 50% que equivalem a R$6.000.000,00, portanto, um total geral de R$18.000.000,00. Destarte, o limite para gasto com pessoal passou de R$6.480.000,00 para R$9.720.000,00.

          Há de ser considerado que os Municípios que têm este nível de receita, que são a maioria dos Municípios brasileiros – cerca de 95% destes, segundo dados do IBGE –, têm em comum a proporção de gasto com pessoal destinados aos programas de saúde de aproximadamente 70% das receitas que lhes foram transferidas pela União para o custeio de seus programas. Desta forma, teremos os seguintes dados:

          I – Gastos de R$4.200.000,00 com pessoal envolvido nos programas de saúde e, pagos por tais programas;

          I – Sobra de recursos para gastos com pessoal em geral: R$5.520.000,00, portanto, o valor de R$960.000,00 a menos. Isto é: o percentual significativo de 14,81%.

          SEGUNDA HIPÓTESE E CONSTATAÇÃO:

          Suponhamos que este mesmo Município, na mesma situação de receita na suposição anterior, passe a receber da União recursos dos programas da saúde, e que acrescentarão à média mensal da receita o valaor de R$1.000.000,00, totalizando ao ano o acréscimo de 100% que equivalem a R$12.000.000,00, portanto, um total geral de R$24.000.000,00. Destarte, o limite para gasto com pessoal passou de R$6.480.000,00 para R$12.960.000,00.

          Com estes valores então, passaremos a ter os seguintes dados:

          I – Gastos de R$8.400.000,00 com pessoal envolvido nos programas de saúde e, pagos por tais programas;

          II – Sobra de recursos para gastos com pessoal em geral: R$4.560.000,00, portanto, o valor de R$1.920.000,00 a menos. Isto é: o percentual significativo de 29,62%.

Breves Comentários Sobre Estas Constatações:

A priori, ao incauto, pode-se parecer positivo já que demonstram existir sobras de recursos na diminuição de gastos com pessoal e, com isto possibilitando maiores investimentos. O que não é verdade já que os Municípios nesta situação são obrigados a complementarem as ações comuns com a União e o Estado e, mesmo assim, caso sobrassem mesmo para a realização de investimentos, o impacto seria negativo do ponto de vista da manutenção daquilo que foi o objeto do investimento e, da precariedade cada vez maior das funções de planejamento, administração e, controle que são tão necessários quanto os investimentos. E, uma não se desenvolve sem a outra. Portanto, os efeitos são altamente negativos para o Estado.

REIVINDICAÇÃO

Em tempo, chamo a atenção do Congresso Nacional, especialmente, da Câmara Federal para que analise e aprove o Projeto de Lei Complementar 306/05, do deputado Eduardo Valverde (PT-RO), que altera o cálculo das despesas com pessoal (funcionários públicos ou contratados) da União, dos estados e municípios. Pelo texto, o pagamento dos salários não será computado como "despesa com pessoal" quando eles forem custeados por outro ente público, por causa de parcerias.

DA INTERFERÊNCIA NO ÍNDICE DE ENDIVIDAMENTO

As receitas dos programas e dos convênios ao serem computadas como receitas dos Municípios, interferem também, no índice de endividamento, vez que, integram a Receita Corrente Líquida. Destarte, mascarando a capacidade de endividamento dos Municípios, já que, não devem contar com tais recursos para o pagamento de possíveis dívidas presentes ou futuras (Dívida Pública e Empréstimos para Antecipação de Receitas Orçamentárias). Portanto, tais recursos, não deverão ser computados para a formação da receita corrente líquida, em hipótese nenhuma!!!

• Nildo Lima Santos. Consultor em Administração Pública.

FUNDO MUNICIPAL REGULAMENTADO. Caracterização como órgão e unidade orçamentária. Análise do Parecer Normativo nº 004/96 do TCM Bahia

• Nildo Lima Santos. Consultor em Administração Pública.

I – COMENTÁRIOS PRELIMINARES:

1. Está estabelecido na Carta Maior (C.F.) como um dos princípios básicos da autonomia do Município - equiparado este a ente-federado -, o de sua auto-organização através de leis próprias específicas (Art. 30, I e V).

2. A Lei Federal 4.320, de 17 de março de 1964, art. 14 e Parágrafo Único, assim estabelecem o entendimento do que são Unidades Orçamentárias e, Unidades Administrativas:

“Art. 14. Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias.

Parágrafo Único. Em casos excepcionais, serão consignadas dotações a unidades administrativas subordinadas ao mesmo órgão.”

3. J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis, em comentários sobre os dispositivos da Lei 4.320, acima citados e transcritos (Art. 14 e seu § Único), assim afirmam:

        "Em última análise, unidade orçamentária é o órgão ou agrupamento de serviços com autoridade para movimentar dotações.

        O que a Lei 4.320 pretendeu foi separar os conceitos de unidade orçamentária e unidade administrativa, de modo a permitir um sistema descentralizado da execução do orçamento. Assim sendo, este dispositivo da Lei 4.320 terá de ser conjugado com as disposições sobre repasse do Decreto-lei 200/67. À medida que o Governo Federal e, com ele, os Governos Estaduais e Municipais crescem em responsabilidade, sente-se a necessidade de delegar, cada vez mais, autonomia para execução.

        O orçamento nesse processo, é peça essencial, porque, ao delegar atribuições, a autoridade delegante, concomitantemente, faz o aporte de dotações, de tal modo que a autoridade delegada possa desincumbir-se de suas responsabilidades, realizando ela próprio o empenho e o pagamento. Num país de dimensões continentais como no Brasil, somente uma descentralização ampla, através de sistemas de planejamento e de finanças, poderá permitir execução rápida e eficaz.

        É claro que uma descentralização desse porte pressupõe controle objetivo, não de pessoa, mas de programas e dotações, bem como das unidades responsáveis pelas respectivas execuções.

        É importante que os Municípios, desde que tenham condições, baixem por decreto o rol de suas unidades orçamentárias, a fim de disciplinar a elaboração e a execução do orçamento.

        O critério básico para constituir este rol é que cada unidade orçamentária corresponda a:

        *responsabilidade pelo planejamento e execução de certos projetos e atividades;

        *competência p/autorizar despesa e/ou empenho;

        Desse modo, a unidade orçamentária se tornará o centro de:

        *planejamento;

        *elaboração orçamentária;

        *execução orçamentária;

        *controle interno;

        *custos.

        .........................................”

4. Poderemos assim conceituar, filosoficamente, um Fundo Municipal Especial:

“Um fundo municipal é uma derivação do sistema contábil e de controle central e de desconcentrações das ações voltadas para determinado objetivo, através da congregação de fatores gerenciais e financeiros de forma a propiciar maior eficácia de tais ações.”

5. Como conceito mais amplo de fundo está ligado ao patrimônio de uma entidade qualquer. A restrição mencionada distingue patrimônio como um conjunto de valores vinculados à própria entidade para a concretização do seu objetivo, daí porque, se considera patrimônio, no seu aspecto quantitativo, como um fundo geral de valores. Isto não impede, entretanto, a identificação da restrição específica sobre um valor, um ativo ou um serviço.

6. Heraldo da Costa Reis e J. Teixeira Jr., in “A LEI 4.320 COMENTADA, 25ª Edição, IBAM, RJ, pags. 128 e 129, em comentário ao Art. 71 da citada Lei, assim afirmam:

        “São características dos fundos especiais, de acordo com o estabelecido no presente artigo:

        *receitas especificadas - .....................................

        *vinculação à realização de determinados objetivos ou serviços – ao ser instituído, o fundo especial deverá vincular-se à realização de programas de interesse da Administração, cujo controle é feito através dos orçamentos e contabilidade próprio.

        A lei que instituir o fundo especial deverá dispor sobre as despesas que serão financiadas pelas receitas;

        *normas peculiares de aplicação -....................................

        *vinculação a determinado órgão da Administração.

         .........................................”

7. Ainda, os mestres, Heraldo da Costa Reis e J. Teixeira Machado Jr., em comentários ao artigo 72 da Lei Federal nº 4.320:

“..............................................

Aliás, é importante ressaltar que os fundos especiais deverão ter os seus próprios orçamentos em que demonstrem as respectivas origens e aplicações dos recursos, que integrarão o orçamento geral da entidade, como ficou patenteado pelo disposto no § 2º do art. 2º desta lei, o que nem sempre é obedecido.”

8. E comentam sobre o artigo 71 de tal Lei:

“.....será extra-orçamentária a movimentação de recursos financeiros da Caixa Central para a do Fundo Especial dentro da mesma entidade jurídica, utilizando-se para isto a conta Movimento de Fundos Internos.”

        “.....................

        Esclareça-se que cada fundo assume a postura de entidade contábil independente, pois conforme já afirmado é o núcleo central do interesse da administração para fins de controle e de avaliação de desempenho.

       Um fundo é definido como uma entidade fiscal contábil independente com demonstrações próprias, registros contábeis de caixa e outros recursos juntamente com todas as obrigações. Reservas e patrimônio, os quais são agregados para propósitos definidos em atividades específicas, de acordo com regulamentos, restrições e limitações especiais.

        A implantação do sistema de Contabilidade por Fundos exigirá inicialmente um inventário dos bens, direitos e obrigações, segregados pelos fundos contábeis organizados para o controle de desempenho setorial, além é claro da prévia delimitação das áreas de responsabilidade com as quais aqueles itens se relacionam.”

10. O Ministério da Ação Social – Secretaria Nacional de Habitação, em manual “FUNDO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO!, Brasília, 1991, página 19, orienta, através do FLUXOGRAMA DA OPERAÇÃO DO(S) PROGRAMA(S) HABITACIONAL(IS) COM RECURSOS DO FUNDO, que com a criação de um FUNDO MUNICIPAL há a necessidade do Registro de Nova Unidade Orçamentária.

II – DA CARACTERIZAÇÃO DO FUNDO COMO UNIDADE ORÇAMENTÁRIA:

11. Os Fundos Especiais Municipais, Federais ou Estaduais, se caracterizam como Unidades Orçamentárias, dentro do pressuposto legal das Finanças Públicas, conforme artigo 14, § Único. Contrariamente ao que afirma o Parecer Normativo nº 004/96 do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia.

12. O fato de um Fundo Especial ser constituído de um agrupamento de serviços com dotações próprias por si só já o caracteriza como Unidade Orçamentária.

III – DA CARACTERIZAÇÃO DO FUNDO ESPECIAL COMO ÓRGÃO:

13. Conceitua “órgão”, Aurélio Buarque de Holanda, in Pequeno Dicionário da Língua Portuguesa, 11ª Edição:

“Órgão – Cada uma das partes de um organismo ou corpo vivo, que exerce uma função especial.”

14. Um órgão, pela visão organizacional, é conceituado como um organismo que congrega um conjunto de atribuições voltadas para determinados objetivos.

15. Um órgão dentro da estrutura organizacional assume o nível de maior ou menor relevância de poder, a depender do grau de complexidade e de relevância das suas atividades definidas por atos formais.

16. Uma gestão de Fundo Especial, por si só, já o admite como órgão com atribuições e denominações específicas.

17. O Ministério da Ação Social – Secretaria Nacional de Habitação, em manual de orientação para implantação de “Fundo Municipal de Habitação” assim orienta os Municípios:

        “4.1. (............);

          4.2. LOCALIZAÇÃO..

INSTITUCIONAL – O fundo poderá vincular-se a qualquer órgão, seja da administração descentralizada do Executivo municipal. O critério de escolha deverá considerar a pertinência das competências e atribuições desse órgão para com as finalidades do fundo. Não impede que a opção recaia sobre a criação de um novo órgão para esses fins. (Acrescento: O próprio FUNDO ESPECIAL) (grifo e comentário nosso). – Alerta-se, todavia, sobre a necessidade de verificar-se a sua conveniência, tendo em conta o peso do custeio operacional em relação ao volume de instrumentos previstos para o fundo. (...........)

         4.3. AUTONOMIA FINANCEIRA E ADMINISTRATIVA – O Fundo não tem personalidade jurídica, o que não exclui a possibilidade de outorgar-lhe a autonomia financeira e por decorrência administrativa (que poderá se dar através da criação de um Conselho Deliberativo), com orçamento de contabilidade próprio. Neste caso, cabe observar que a descentralização das decisões, por delegação destas aos gestores do Fundo, deverá implicar na descentralização das decisões, por delegação destas aos gestores do Fundo, deverá implicar na descentralização dos recursos financeiros e outros, obedecendo a uma programação periódica, aprovada previamente por decreto do Executivo Municipal.

         A descentralização do processo decisório poderá, por conveniência da administração municipal, ser acompanhada do controle orçamentário e financeiro sobre as despesas e receitas do fundo.

(.......).

         Necessário se torna esclarecer que, nos municípios menores, o controle deve ser centralizado como forma de reduzir e agilizar a execução dos gastos, enquanto naqueles maiores, devido a maior complexidade de suas atividades, o controle poderá ser descentralizado.”

IV – CONCLUSÕES:

18. Por todas estas argumentações e, considerando a autonomia que tem o Município, que lhe foi outorgado através da Constituição Federal, para sua auto-organização, um Fundo Especial poderá ser caracterizado como órgão, desde que, para tal, haja a necessidade para a gestão das atividades a serem custeadas pelo mesmo. Tal caracterização como órgão está com a previsão do cargo de Administrador do Fundo Especial que, de fato é o seu gestor dentro das prerrogativas legais e Regimentais e, ainda, pelo próprio Regulamento do Fundo.

19. Incontestavelmente, um Fundo Especial, com contabilidade própria e, conjunto de atividades e projetos para a sua execução, poderá ser, também, a depender do volume de ações e da necessidade de descentralização e delegação para o comando e execução de tais ações, reconhecido como Unidade Orçamentária, principalmente, quando este é reconhecido como órgão. Inclusive, esta é a maior tendência, dentro dos pressupostos da Lei 4.320/64.

20. Sob o ponto de vista legal, o Parecer Normativo nº 004/96, do Egrégio Tribunal de Contas dos Municípios é um instrumento meramente de estudos e de orientação sob alguns aspectos, aqui não abordados, e que de fato estão corretos, à exceção do que aqui atacamos através de breves estudos e justificativas. Portanto, não tem tal Parecer Normativo, o caráter impositivo ou imperativo. Pois, que, seria contrariar dispositivos constitucionais sobre a autonomia municipal e, ainda, contrariar princípios lógicos e científicos das teorias do desenvolvimento organizacional.

21. Concluímos por fim, que um Fundo Especial, seja Municipal, Estadual ou Federal, poderá ser um órgão e unidade orçamentária, desde que, haja a necessidade de assim ser implantado ou ser transformado, a depender do grau de autonomia que o Município pretenda dar, por Lei e por atos regulamentares (Decretos, Resoluções, Regimentos e Portarias).

Juazeiro, Bahia, em 08 de outubro de 1996.

NILDO LIMA SANTOS
Secretário Municipal de Planos e Desenvolvimento


9. Em Gestão Governamental e a Contabilidade por Fundos – Textos de Administração Municipal, IBAM, 1ª Edição 1991, pgs. 34 e 35, Heraldo da Costa Reis nos ensina: