VETO Nº 01/2010, de 15 de julho de 2010.
"Veta dispositivo modificado pela emenda 5 do Vereador Geraldo Ferreira Dantas Filho ao Projeto de Lei nº 560/2010, por contrariar o princípio da simetria e da independência entre os Poderes constituídos na forma estabelecida na Constituição Federal."
GABINETE DO PREFEITO MUNICIPAL DE SOBRADINHO, Estado da Bahia, no uso de suas atribuições legais e, em especial o que dispõe o Artigo 2º e Artigo 66, 1º, 2º e 3º da Constituição Federal;
RESOLVE:
1. Apresentar ao Exmº Sr. Presidente da Câmara Municipal de Vereadores, veto, na forma da Lei e do regramento constitucional, a dispositivo modificado pela Emenda 5, do Vereador Geraldo Ferreira Dantas Filho, ao projeto de lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO nº 560/2010.
2. Justificar o veto em razão da inconstitucionalidade da matéria de dispositivo isolado que trata da inclusão de texto que condiciona a celebração de convênios, acordos, ajustes ou congêneres, a autorização legislativa específica. Justificativa, que se ampara em decisões dos tribunais e, nas análises dos casos fáticos, com inúmeros pareceres dos estudiosos, dentre os quais os que anexamos a este instrumento de veto (Documentos 1, 2 e 3) e, que são partes que o integram, a seguir informados:
2.1. Parecer do consultor em Administração Pública: Nildo Lima Santos, com o título: PARECER SOBRE A INCONSTITUCIONALIDADE DE DISPOSITIVOS DE NORMAS QUE ESTABELECERAM EXIGÊNCIAS DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA PARA O EXECUTIVO CELEBRAR CONVÊNIOS (Documento 01);
2.2. Parecer do Dr. Maurício Augusto Gomes, Subprocurador-Geral de Justiça Assuntos Jurídicos – em Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) processo nº 994.09.225098-4 (183.143-0/9-00) – (Documento 02);
2.3. Parecer do Dr. ANTONIO CARLOS DE AVELAR BASTOS, Procurador-Geral de Justiça, Porto Alegre, RS, em AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE / DIREITO PÚBLICO em PROCESSO N.º 70004719076 – TRIBUNAL PLENO (Documento 03).
3 Amparo legal do veto: § 1º do Artigo 66 da Constituição Federal.
GABINETE DO PREFEITO MUNICIPAL DE SOBRADINHO, Estado da Bahia, em 15 de julho de 2010.
GENILSON BARBOSA DA SILVA
Prefeito Municipal
Documento (01)
PARECER SOBRE A INCONSTITUCIONALIDADE DE DISPOSITIVOS DE NORMAS QUE ESTABELECERAM EXIGÊNCIAS DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA PARA O EXECUTIVO CELEBRAR CONVÊNIOS
Ementa: Celebração de Convênios pelo Executivo - Autorização Legislativa - Inconstitucionalidade.
I - INTRODUÇÃO
1.Sempre se polemizou, na administração pública, sobre a autonomia que tem o Poder Executivo para a celebração de convênios. A origem dessa polêmica sempre se assentou no corporativismo dos membros do Poder Legislativo que, confundem a função de fiscalizar com a de administrar. Daí, elaboram Leis Orgânicas, Constituições Estaduais, e leis complementares, respectivamente, nos municípios, Estados e União, que exigem para a celebração de convênio a autorização do Poder Legislativo através de Lei.
2. O Supremo Tribunal Federal, desde os idos da década de 1970 já decidia sobre as inconstitucionalidades de tais normas por ofensa ao princípio da independência e da harmonia dos Poderes, inserido na Carta Magna atual no artigo 2º, a seguir transcrito:
3. Uma outra questão é o fato de que, especialmente, no município, o Prefeito é levado, por exigências e pressões descabidas de órgãos da União e do Estado Federado, e, ainda, do Tribunal de Contas, a encaminhar Projeto de Lei para a apreciação do Poder Legislativo, no qual solicita a autorização para que este possa celebrar convênios, o que é um absurdo.“Art 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.”
4. Esta prática desencadeada por administradores e legisladores menores, infra-constituintes, deflagra um processo oneroso e desgastante na administração pública municipal que sempre, mais cedo ou mais tarde, vai desaguar no Supremo Tribunal Federal.
5. O que deve ser observado é que as perdas ocasionadas pela morosidade, pela falta de providências e até mesmo da oportunidade de recursos financeiros e administrativos necessários ao desenvolvimento da sociedade são bastante significativas e, na maioria das vezes irrecuperáveis.
6. A Lei de Responsabilidade Fiscal, (LRF nº 101, de 04 de maio de 2000), no seu artigo 26, a partir de sua implantação passou a confundir, mais ainda, os administradores públicos levados por alguns pseudos pareceristas que se aventuram a comentá-la.
7. Este dispositivo, “Art. 26”, diz que: “A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais.” (Grifo nosso).
8. A expressão “cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas” constante do artigo 26 e grifada por nós nos dá o perfeito entendimento de que o legislador intencionou evitar as ajudas financeiras a pessoas físicas e as pessoas jurídicas ao livre arbítrio do Chefe do Executivo. Estes são os casos típicos de subvenções econômicas e subvenções sociais, que raramente ocorrerá com o convênio, mesmo se tratando de pessoas jurídicas e, serão resolvidos por simples empenho da despesa quando se tratar de pessoa física.
9. A figura do “Convênio” como contrato é revestida de seu maior requisito que é o da colaboração mútua, isto é, a da parceria, o que não está caracterizado pela expressão “cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas”. Esta expressão caracteriza potencialmente a unilateralidade de obrigações e de ônus, a graciosidade, e ocorre no momento em que o Estado intervém na economia para corrigir distorções que poderão, ou estejam, a causar distúrbios sociais.
10. Sobre a figura do convênio nos ensina Diogo de Figueiredo Moreira Neto, in Curso de Direito Administrativo, 9ª Edição, Forense, Rio de Janeiro, 1990, pg. 33:
“Quanto aos pactos de cooperação, em suas modalidades do convênio e do consórcio, deixam a decisão à negociação política entre as unidades federativas. O convênio estabelece uma cooperação administrativa para a execução de atividades de competência de uma das partes, enquanto o consórcio reúne meios para executar atividades de competência de todas as entidades pactuantes.”“Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
13. Razões do veto arguídas pelo Presidente da República:§1º São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:I – existência de dotação específica;II – vetado(termo do dispositivo vetado: formalização por meio de convênio);III – observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;IV - .............”
“O estabelecimento desta exigência em lei complementar compromete importantes programas de responsabilidade deste Ministério, onde a eliminação da figura do convênio proporcionou notável avanço quantitativo e qualitativo.(.....)Além dos casos concretos acima relatados, a exigência de convênio em lei complementar inviabiliza futuras experiências de simplificação de procedimentos no âmbito da Administração Pública, em programas onde aquele instrumento mostra-se progressivamente dispensável ou substituível por outros mais modernos e eficazes.Considerando a possibilidade de restabelecimento da exigência de convênio para transferências voluntárias anualmente e com as devidas exceções, na lei de diretrizes orçamentárias, é de todo recomendável a supressão do dispositivo em tela, por tratar-se de norma que contraria o interesse público."
14. É necessário que fique claro que o Governo Federal ao editar a Lei de Responsabilidade Fiscal se desonerou e a outros entes federados da obrigatoriedade da celebração de convênio para as transferências voluntárias. Se houve a desoneração desta obrigação, ficando o convênio como instrumento facultativo, dotando o Poder Executivo de maior poder para o destino de suas rendas, respeitadas as diretrizes e determinações do PPA, LDO e LOA, então não há do que se falar em exigências que a Lei não contém. Então não há que se afirmar que o Executivo só poderá celebrar convênios com autorização do Poder Legislativo mediante Lei Específica.
15. Em suma, sequer existe na LRF a exigência para a celebração de convênio para a transferência de recursos entre entes federados, quanto mais a obrigatoriedade de ser submetido à aprovação do Legislativo projeto de lei solicitando autorização para tal.
16. A jurisprudência está farta de decisões, tanto dos Tribunais Regionais quanto do Supremo Tribunal Federal sobre a inconstitucionalidade de Constituições Estaduais, de Leis Orgânicas Municipais e de Leis outras que tentaram subordinar convênios à aprovação das Assembléias Legislativas e das Câmaras Municipais. Citamos como exemplos destas decisões, as seguintes do Supremo Tribunal Federal:
- ADI-177/RS-01/07/96-Inconstitucionalidade de dispositivo da Constituição Estadual do Rio Grande do Sul;
- RP-826/MT-21/10/1970-Inconstitucionalidade de dispositivos da Constituição Estadual do Mato Grosso;
- ADI-676/RJ-01/07/1996-Inconstitucionalidade de dispositivos da Constituição Estadual do Rio de Janeiro;
- ADI-165/MG-07/08/1997-Inconstitucionalidade de dispositivos da Constituição Estadual de Minas Gerais;
- ADIMC-1865/SC-04/02/1999-Inconstitucionalidade de dispositivos da Constituição de Santa Catarina;
- ADI-462/BA-20/08/1997- Inconstitucionalidade de dispositivos da Constituição Estadual da Bahia.
17. Se os tribunais pacificaram a questão colocando os princípios constitucionais da independência e da harmonia dos Poderes explícitos no artigo 2º da Constituição Federal e, este dispositivo continua intacto, então não será uma Lei Complementar, mesmo que seja esta Federal, como é o caso da LRF, que irá alterar a situação. E, se isto ocorrer é a Lei Complementar (LRF) que contém dispositivo inconstitucional sobre a matéria em estudo. Pois, acima de tudo terá que ser observado a hierarquia das normas e, a Constituição da República Federativa do Brasil é a Lei Magna que se sobrepõe a todas as outras normas do País.
IV - O CASO DO MUNICÍPIO DE AIQUARA
18. O inciso IV do artigo 38 da Lei Orgânica do Município de Aiquara, assim se refere ao falar em convênios, consórcios ou acordos:
“Art. 38. É de competência exclusiva da Câmara Municipal:(...)IV- resolver definitivamente sobre convênios, consórcios ou acordos que acarretem em cargos ou compromissos gravosos ao patrimônio municipal;(...)”
19. Comentando o dispositivo (Art. 38, IV) da LOM de Aiquara, poderemos afirmar que, este não fere a Constituição Federal , pois em momento algum exige que os Convênios do Poder Executivo sejam autorizados previamente pela Câmara. O legislador infra-constitucional apenas elegeu a Câmara Municipal, no seu papel de fiscal das contas municipais para a apreciação final dos resultados da execução de tais instrumentos, em especial, assim como faz com os processos de pagamento. Entretanto, a especialidade permite que a Câmara Municipal possa exigir do Chefe do Executivo as informações e cópias de documentação detalhada sobre os convênios, já celebrados, concluídos ou em andamento, que achar necessário.
20. Uma outra questão que chamamos a atenção é o fato de que o inciso IV do artigo 38 contém erro grave de redação, vez que, ao invés da expressão “... que acarretem em cargos ou compromissos gravosos ao patrimônio municipal;” leia-se: “... que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio municipal”.
21. O artigo 76, inciso XXI da LOM reforça, claramente, a tese da exclusiva autorização do Chefe do Executivo para a celebração de convênios. Diz tais dispositivos:
V - CONCLUSÃO“Art. 76. Compete, privativamente, ao Prefeito:(...)XXI- celebrar convênios, ajustes e contratos de interesses municipais;”
22. Face à inconstitucionalidade de dispositivos normativos que sujeitam a celebração de convênios à autorização do Poder Legislativo, já pacificado e decidido pelo Supremo Tribunal Federal e, face ao que dispõe a Lei Orgânica Municipal, que, em momento algum dispôs ao contrário da jurisprudência e da Constituição Federal, quando tratou dos convênios, e, ainda, face à correta interpretação da Lei de Responsabilidade Fiscal quando tratou das transferências voluntárias, somos de parecer que o Executivo Municipal para firmar convênios, quer sejam estes através do Prefeito ou por seu representante legal, não dependerá de autorização da Câmara Municipal. Para tanto, basta que as despesas estejam previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual e, que se enquadrem dentro das funções de governo e das competências do Município. É isto o que se entende por autorização legislativa, o que não se pode confundir com autorização do Poder Legislativo. (Ver Petrônio Braz, in Direito Municipal na Constituição, 4ª Edição – Revista e Atualizada – 2001 – LED – Editora de Direito – Leme – SP – Pg. 259).
23. Orientamos ainda que, ao firmar convênios, caso exijam indevidamente lei autorizativa, basta apresentar cópia deste parecer e das decisões do Supremo Tribunal Federal.
24. Este é o Parecer.
Salvador, Estado da Bahia, em 08 de Março de 2002.
NILDO LIMA SANTOS
Consultor em Administração Pública.
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