Excertos de textos
sobre minuta de instrumento apresentado ao consultor Nildo Lima Santos para Parecer
III.2. Das Analises
dos Dispositivos da Minuta do Anteprojeto de Lei que trata do sistema de
avaliação de desempenho, individualmente e em conexão com as normas jurídicas
preexistentes e minutas integrantes do pacote do projeto do PCCR apresentado:
DO
ARTIGO 1º:
Art. 1º Esta Lei estabelece a
Avaliação por Competências e Fatores de Desempenho dos funcionários públicos
integrantes da Administração Pública Direta do Município de Juazeiro, da CSTT e
do SAAE.
§ 1º a Avaliação consiste na
conjunção dos conhecimentos, habilidades e atitudes adquiridos e aplicados
pelos funcionários públicos e com os Fatores de Desempenho esperados pela
Instituição.
§ 2º O formulário de avaliação de
desempenho encontra-se no Anexo I.1 desta Lei.
DA
ANÁLISE DO ARTIGO 1º:
O Direito Administrativo, o qual
integra e atua necessariamente sobre todo o sistema normativo inerente a esse
ramo do Direito, estabelece regras e conceitos a serem observados pelos Atos
Normativos da Administração Pública, seja elas integrantes de quaisquer dos
entes federados, conforme conceito básico, por:
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, in
Curso de direito Administrativo – Parte Introdutória – Parte Geral – Parte
Especial, Editora Forense, Rio de Janeiro – 1990, 9ª Edição, pg. 41, in verbis:
“Direito
Administrativo é o ramo do direito Público que estuda os princípios e normas
que regem as atividades jurídicas do Estado e de seus delegados, as relações de
subordinação e de coordenação delas derivadas e as garantias de limitação e de
controle de sua legalidade e legitimidade, na prossecução dos interesses
públicos, excluídas a criação da norma legal e sua aplicação judiciária
contenciosa.”
José Cretella Júnior, in Curso de
Direito Administrativo, Ed. Forense, Rio de Janeiro – 10ª Edição Revista e
Atualizada, 1989, pg. 30, in verbis:
“Direito
Administrativo é o ramo do direito público interno que regula a atividade e as
relações jurídicas das pessoas públicas e a instituição de meios e órgãos
relativos à ação dessas pessoas.”
Ante estas exposições, propositais e
necessárias para que percebam as distâncias conceituais de algumas proposições
no PCCR e, especificamente no instrumento sob análise, informaremos sobre os
conceitos adotados no Direito Administrativo para as expressões: “competências
e atribuições”. Conceitos que, assim resumi em comentários feitos a artigo
publicado na internet (rede mundial de computadores):
Conceito de fundamental importância para
a compreensão da diferença que existe de Competências para Atribuições. A
primeira é inerente ao conjunto de procedimentos de um órgão e que são materializadas
pelas atribuições que ficarão a cargo dos seus agentes (providências, trabalho,
ações). São as atribuições que materializadas em trabalhos obrigacionais dão
sentido às competências e, por conseguinte, à existência de um órgão ou parte
do ente organizacional que o valha (Departamento, unidade, subunidade,
coordenação, seção, subseção, diretoria, subdiretoria, secretaria, ministério,
etc.). Nildo Lima Santos - Consultor em Administração Pública
Conceitos que, na doutrina, são assim
definidos, em Teoria da Organização Administrativa por:
AS PESSOAS COLETIVAS PÚBLICAS – TEORIA DA
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA, in site acessado em 23/07/2015: http://octalberto.no.sapo.pt:
66. Atribuições e Competência
Os fins das pessoas colectivas públicas chamam-se “atribuições”. Estas
são por conseguinte, os fins e interesses que a lei incumbe as pessoas
colectivas públicas de prosseguir.
“Competência” é o conjunto de poderes
funcionais que a lei confere para a prossecução das atribuições das pessoas
colectivas públicas.
Qualquer órgão da Administração, ao agir, conhece e encontra pela frente
uma dupla limitação: pois por um lado, está limitado pela sua própria
competência – não podendo, nomeadamente, invadir a esfera de competência dos
outros órgãos da mesma pessoa colectiva –; e, por outro lado, está limitado
pelas atribuições da pessoa colectiva em cujo o nome actua – não podendo,
designadamente, praticar quaisquer actos sobre matéria estranha às atribuições
da pessoa colectiva a que pertence.
Os actos praticados fora das atribuições são actos nulos, os
praticados apenas fora da competência do órgão que os pratica são actos
anuláveis.
Tudo depende de a lei ter repartido, entre os vários órgãos da mesma
pessoa colectiva, apenas competência para prosseguir as atribuições desta, ou
as próprias atribuições com a competência inerente.
67. Da Competência em Especial
O primeiro princípio que cumpre sublinhar desde já é o de que a
competência só pode ser conferida, delimitada ou retirada pela lei: é sempre a
lei que fixa a competência dos órgãos da Administração Pública (art. 29º/1
CPA). É o princípio da legalidade da competência, também expresso às vezes,
pela ideia de que a competência é de ordem pública.
Deste princípio decorrem alguns corolários da maior importância:
1) A competência não se presume: isto quer
dizer que só há competência quando a lei inequivocamente a confere a um dado
órgão.
2) A competência é imodificável: nem a
Administração nem os particulares podem alterar o conteúdo ou a repartição da
competência estabelecidos por lei.
3) A competência é irrenunciável e
inalienável: os órgãos administrativos não podem em caso algum praticar actos
pelos quais renunciem os seus poderes ou os transmitam para outros órgãos da
Administração ou para entidades privadas. Esta regra não obsta a que possa
haver hipóteses de transferência do exercício da competência – designadamente,
a delegação de poderes e a concessão –, nos casos e dentro dos limites em que a
lei o permitir (art. 29º/1/2 CPA).
[...].
78. Conceito de Hierarquia Administrativa
A “hierarquia” é o modelo de organização
administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com
atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o
poder de direcção e impõe ao subalterno o dever de obediência.
DANIELA COURTES LUTZKY,
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RIO GRANDE DO SUL PUC-RS, CIÊNCIAS
JURÍDICAS E SOCIAIS, in trabalho de Mestrado em Processo Civil, Porto Alegre,
setembro de 2001, acessado internet em 23/07/2015:
1. CONCEITO DE COMPETÊNCIA
Art. 86 do CPC: “As causas cíveis serão processadas e decididas, ou simplesmente
decididas, pelos órgãos jurisdicionais, nos
limites de sua competência, ressalvada às partes a faculdade de instituírem
juízo arbitral”.
No
magistério de Liebman, “a competência é
a quantidade de jurisdição cujo exercício é atribuído a cada órgão, ou seja, a
‘medida da jurisdição’. Em outras palavras, ela determina em que casos e
com relação a que controvérsias tem cada órgão em particular o poder de emitir
provimentos, ao mesmo tempo em que delimita, em abstrato, o grupo de
controvérsias que lhe são atribuídas”. (Liebman apud Carneiro,
2000, p. 53)
Consoante Moacyr Amaral
(1990) competência é o poder de exercer
a jurisdição nos limites estabelecidos pela lei; ou, generalizadamente, o
âmbito dentro do qual o juiz pode exercer a jurisdição.
Já segundo Carvalho (1995,
p. 1) “chama-se competência o resultado
da divisão do trabalho jurisdicional. Todos os juízes regularmente
investidos têm jurisdição, e, como se sabe, a jurisdição é una; mas, como é
impossível que todo juiz julgue em todos os lugares todas as matérias jurídicas
ao mesmo tempo, divide-se a atividade jurisdicional entre todos os órgãos,
resultando daí uma fração da jurisdição para cada um. Por isso se repete a
clássica definição de João Mendes Júnior: ‘a competência é a medida da
jurisdição’”.
Artikel Terkait, in estudos publicados na rede mundial
de computadores em 07 de agosto de 2010 e, acessado em 12/07/2015, site
sindireceitaamazonas.blogspot.com.br: Sobre
CARREIRA, CARGO, FUNÇÃO, COMPETÊNCIA PRIVATIVA E EXCLUSIVA, DELEGAÇÃO DE
COMPETÊNCIA E OUTRAS INFORMAÇÕES. (PARTE 1):
“O artigo 2° da Lei n° 8.112/90 (Estatuto
dos Servidores da União) define o cargo público com sendo o conjunto de
atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem
ser cometidas a um servidor. Entretanto, tal definição não parece ser a
mais correta, pois cargo não é um conjunto de atribuições, cargo é uma célula,
um lugar dentro da organização, além do mais, as atribuições são cometidas ao
titular do cargo (José dos Santos Carvalho Filho, 2003, p. 486).
Celso
Antonio Bandeira de Melo (2010, p.237) enumera as características da
competência:
É de exercício obrigatório para os órgãos e agentes
públicos.
É irrenunciável. Observa-se que é possível,
atendidos os requisitos legais, a delegação da competência o que não implica
renúncia à competência do agente delegante.
É
intransferível. Cabe a mesma observação feita na característica da
irrenunciabilidade.
É
imodificável pela vontade do agente, pois a competência decorre de lei e
somente outra lei pode modificá-la.
É imprescritível.
Definidos
os elementos carreira, cargo e atribuições, a Lei nº 10.593/2002 que definiu as
atribuições dos Cargos da Carreira da
Auditoria da Receita Federal do Brasil, em seu artigo 6º estabelece atribuições
dos ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil:
“I - no exercício da competência da Secretaria da Receita Federal doBrasil e em caráter privativo:
a)
constituir, mediante lançamento, o crédito tributário e de contribuições;
b)
elaborar e proferir decisões ou delas participar em
processo administrativo-fiscal, bem como em processos de consulta, restituição
ou compensação de tributos e contribuições e de reconhecimento de benefícios
fiscais;
c)
executar procedimentos de fiscalização, praticando
os atos definidos na legislação específica, inclusive os relacionados com o
controle aduaneiro, apreensão de mercadorias, livros, documentos, materiais,
equipamentos e assemelhados;
d)
examinar a contabilidade de sociedades
empresariais, empresários, entidades, fundos e demais contribuintes, não se
lhes aplicando as restrições previstas nos arts. 1.190 a 1.192 do Código Civil
e observado o disposto no art. 1.193 do mesmo diploma legal;
e)
proceder à orientação do sujeito passivo no tocante
à interpretação da legislação tributária;
f)
supervisionar as demais atividades de orientação ao
contribuinte”;
A afirmação
“no exercício da competência da Secretaria da
Receita Federal do Brasil” deixa claro que o servidor público possui o direito
ao exercício das atribuições do cargo que ocupa e não possui a propriedade do
lugar que ocupa, sendo este inapropriável. A afirmação tanto é verdadeira que a
Administração poder a qualquer momento que lhe seja conveniente suprimir,
transformar e alterar cargos públicos ou serviços sem necessitar da “permissão”
do ocupante do cargo. A competência é da Secretaria da Receita Federal
do Brasil e não do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil.”
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, in
Curso de direito Administrativo – Parte Introdutória – Parte Geral – Parte
Especial, Editora Forense, Rio de Janeiro – 1990, 9ª Edição, pg. 106, in
verbis:
“1. Competência
É o elemento
relativo ao sujeito ativo. Para o ato jurídico exige-se capacidade do agente.
No ato administrativo, a noção de capacidade não tem tal relevância; interessa
é saber se a manifestação de vontade da Administração partiu de quem tinha
poder funcional para exprimi-la. Competência é, assim, a quantidade ou
qualidade do poder funcional que a lei atribui às entidades, órgãos ou agentes
públicos para executar a sua vontade.”
Destarte, a expressão competência não é
apropriada para que seja utilizada com o intuito de especificar as
responsabilidades funcionais (laborais) detalhadas em tarefas dos servidores
públicos. Diz-se, portanto e, é correto, que o servidor público executa
atribuições que são inerentes ao cargo e, no seu conjunto, inerentes a uma
carreira e, que são vinculadas ao papel do órgão ao qual esteja vinculado, ao
qual são destinadas competências dentro dos limites legais e constitucionais
por lei.
DO
ARTIGO 2º:
Art. 2º A Avaliação tem como
objetivos: aprimorar os métodos de gestão, a qualidade e eficiência do serviço
público; valorizar profissionalmente o funcionário e promover a evolução deste
na carreira.
§ 1º Compete à Secretaria de
Administração a gestão da Avaliação por Competências e Fatores de Desempenho.
§ 2º Denomina-se competência a
aquisição, desenvolvimento e consequentes resultados da aplicação de
conhecimentos, habilidades e atitudes.
§ 3º Denominam-se Fatores de
Desempenho as ações inerentes à conduta do funcionário frente às normas e
procedimentos estabelecidos pela Prefeitura Municipal de Juazeiro.
DA
ANÁLISE DO ARTIGO 2º:
O § 1º deste Artigo 2º, ora em
análise, claramente subordina a autarquia SAAE e, o setor de pessoal do Poder
Legislativo Municipal à Administração direta do Poder Executivo Municipal,
destarte, ferindo o princípio da descentralização dos serviços para a referida
autarquia, por lei especial e, estatuto próprio com estrutura própria, dentre
as quais, a de gestão de pessoal e, ainda, o princípio da independência dos
Poderes, já que, traz para a Secretaria da Administração do Poder Executivo competências
da avaliação de servidores que a este poder – diretamente não mais pertence, no
primeiro caso – e de outro poder – o legislativo, no segundo caso, que
constitucionalmente deixou de pertencer há muito tempo, desde as últimas
constituições pretéritas.
A LOM (Lei Orgânica Municipal de
Juazeiro) seguindo a lógica e regra constitucional no § 6º, Art. 28, combinados com Art. 43, § 1º, I,
usque IV e, § 2º, in verbis:
“Art. 28. (Omissis)
[...].
§ 6º Dependerão do voto favorável da maioria
absoluta dos membros da
Câmara a aprovação e as alterações das seguintes
matérias:
a) regimento interno da Câmara;
b) código tributário do Município;
c) código de obras ou edificações;
d) estatuto dos
servidores públicos municipais;
e) criação
de cargos e aumento de vencimentos;
f) recebimento de denúncia contra Prefeito,
Vice-Prefeito e Vereadores;
[...].
Art. 43. A iniciativa das leis complementares e ordinárias
cabe a qualquer Vereador ou Comissão, ao Prefeito e aos cidadãos, na forma e
nos casos previstos nesta Lei Orgânica.
§ 1º Dependerão
de Lei Complementar e maioria absoluta, a aprovação das seguintes
matérias:
I - projetos
de códigos;
II - reforma Administrativa do Município;
III- criação, estruturação e competência das
Secretarias Municipais ou orgãos equivalentes;
IV- criação, estruturação e competência de
autarquias, fundações e empresas públicas;
§ 2º É da competência exclusiva da Mesa da Câmara Municipal a iniciativa
das leis que criem cargos, funções ou empregos públicos nos quadros do Poder
Legislativo e organize seus serviços administrativos.” (Grifos e destaques nosso).
O § 2º deste Artigo 2º deverá afinar-se mais com as atribuições
relativas a cada cargo, vez que, a expressão “competência” não está adequado ao
conceito jurídico estabelecido para a Administração Pública, considerando o que
está contido no texto de tal dispositivo que, ao dizer que se trata de: [...]
aquisição, desenvolvimento e consequente resultados da aplicação de
conhecimentos, habilidades e atitudes; estar-se-á de fato falando sobre o
exercício de tarefas obrigacionais e que se relacionam às responsabilidades
assumidas no exercício do cargo e, portanto, das atribuições do cargo.
Diferentemente da competência que é o reconhecimento do poder legal que reside
no agente público no cumprimento de suas obrigações inerentes ao cargo.
Destarte, é mais apropriado,
considerando a intenção dos técnicos com relação aos objetivos do sistema de
avaliação que, para a área pública adote a expressão que melhor de adeque aos
conceitos da Administração Pública, a fim de que sejam evitadas más
interpretações considerando a complexidade do assunto que exige bons exegetas
e, para tanto, poderá utilizar sinônimo da expressão “COMPETÊNCIA” – dentre as
quais: capacidade, habilidade, eficiência, conhecimento, aptidão – combinada
com as expressões desejadas, a fim de que ficará mais adequada ao texto. Ou,
até mesmo a própria expressão “COMPETÊNCIA” associada com outra expressão que
caracterize o que se deseja, a exemplo: “COMPETÊNCIA FUNCIONAL”, “COMPETÊNCIA
PESSOAL”, “COMPETÊNCIA LABORAL”, “COMPETÊNCIA PROFISSIONAL”. Ou, também, a
expressão: “ATRIBUTOS COMPETENCIAIS”, desdobrando-se em: “COMPETÊNCIAS
INSTITUCIONAIS” e, “COMPETÊNCIAS COMPORTAMENTAIS”, na forma do que está
estabelecido nos incisos I e II do Art. 6º da proposta em análise.
No § 3º, mais uma vez deixa claro que
os técnicos que elaboraram o PCCR não dominam os necessários conceitos
jurídicos para elaboração deste tipo de norma complexa, já que, não conseguem
distinguir claramente as figuras do Estado. No caso quando define: “[...]
às normas e procedimentos estabelecidos pela Prefeitura Municipal de Juazeiro.” Como se fosse possível o prédio da
Prefeitura estabelecer alguma norma!!!
DO
ARTIGO 3º:
Art. 3º Para alcançar os objetivos previstos no
artigo anterior, a Avaliação deverá:
I – Identificar lacunas entre o resultado esperado
e aquele efetivamente alcançado na execução das atribuições dos funcionários
públicos;
II – Possibilitar a clara identificação dos
conhecimentos, habilidades e atitudes alcançados por parte dos funcionários
públicos no âmbito da Administração Pública Direta do Município, da CSTT e do
SAAE.
III – Possibilitar a clara identificação dos
resultados possíveis a serem alcançados pela Administração Pública Direta do
Município, pela CSTT e pelo SAAE na prestação dos serviços públicos.
DA
ANÁLISE DO ARTIGO 3º:
A redação de tal dispositivo peca
pela reincidência na conceituação errada das figuras jurídicas do Estado, o que
não é admissível quando se trata de norma que deverá entrar no arcabouço
jurídico do ente federado. Destarte, depreciando-o profundamente perante a
sociedade e os agentes públicos com a demonstração de que ainda não tem o
conhecimento do básico para que o ente-municipal seja reconhecido como
verdadeiramente um ente autônomo, na forma que lhe foi permitido pela
Constituição Federal, já que não sabe sequer se auto-organizar.
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