Nildo Lima Santos. Consultor em Administração Pública.
INTRODUÇÃO
Reserva de Contingência é uma ferramenta (artifício) orçamentário/contábil, que permite a reserva de recursos orçamentários livres para que a administração possa dispor a qualquer momento para situações imprevistas do ponto de vista do planejamento orçamentário, mediante créditos adicionais e, suplementações. É mais um legado do governo militar com o aperfeiçoamento da legislação como forma prudencial para a preservação das funções do Estado (funções de governo) seguindo a lógica dos princípios da continuidade dos serviços públicos, da responsabilidade e, da providência.
Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967
A Reserva de Contingência, originou-se através do Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, reconhecido como Lei da Reforma Administrativa e, a partir daí assumiu a exceção ao Princípio Orçamentário da Especificação, em razão da natureza de ser uma dotação global não destinada, especificamente, a determinado programa, projeto, atividade ou unidade orçamentária. Precisamente em seu Art. 91, que assim dispôs:
"Art. 91. Sob a denominação de Reserva de Contingência, o orçamento anual poderá conter dotação global não especificamente destinada a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, cujos recursos serão utilizados para abertura de créditos adicionais."
A Reserva de Contingência, assumiu, desde então, uma função importantíssima na Administração Pública e, no sistema de planejamento governamental, vez que é um instrumento que permite aos gestores públicos a garantia orçamentária ao atendimento de possíveis riscos fiscais e imprevistos, além, da continuidade dos serviços públicos com as providências necessárias e decorrentes de fatores imprevistos, destarte, destravando o Estado para a aplicação das soluções mais racionais e razoáveis, do ponto de vista da urgência e eficiência do atendimento. Entretanto, para maior eficácia desta ferramenta (Reserva de Contingência), é imprescindível que haja uma melhor avaliação e análise dos fatores inerentes aos riscos fiscais; a fim de que não ocorra um superdimensionamento na reserva de recursos, em detrimento do desenvolvimento do Estado que carece de imensamente de investimentos como contrapartida necessária para a satisfação das necessidades do povo que é o financiador do Estado; e, portanto, espera o retorno de equipamentos e de serviços públicos com qualidade.
Decreto-Lei Nº 900, de 29 de setembro de 1969
O Decreto-Lei Nº 900, de 29 de setembro de 1969, modificou o dispositivo do Decreto-Lei 200 que tratava da Reserva de Contingência, dando-lhe o sentido mais específico e restrito aos créditos já aprovados na forma dos elementos de despesas previstos na Lei do Orçamento, suplementando-os quando forem insuficientes, conforme disposto no seu Art. 91:
"Art. 91. Sob a denominação de Reserva de Contingência, o orçamento anual poderá conter dotação global não especificamente, destinada a determinado programa ou unidade orçamentária, cujos recursos serão utilizados para abertura de créditos suplementares, quando se evidenciarem insuficientes, durante o exercício, as dotações orçamentárias constantes do orçamento anual".
Os créditos suplementares são destinados a reforço de dotação orçamentária já existente na Lei Orçamentária.
Portaria Ministerial nº 09-MINIPLAN, de 28 de janeiro de 1974
Somente a partir de 1974, os Estados e Municípios foram autorizados, pela Portaria Nº 09-MINIPLAN, de 28 de janeiro de 1974, a, mediante Lei própria, incluírem nos seus orçamentos, o mecanismo da Reserva de Contingência para aquela finalidade da abertura de créditos suplementares. Para maior clareza, informamos que os créditos suplementares são aqueles que reforçam a insuficiência das despesas fixadas na Lei Orçamentária. Consideram-se recursos: a) o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; b) os provenientes do excesso de arrecadação; c) os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei; e d) o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realiza-las (Art. 43, § 1º , I, II, III e IV, da Lei Federal 4.320/64).
PORTARIA MINISTERIAL Nº 9, de 28 de janeiro de 1974, que: “Atualiza a discriminação da despesa por funções, de que tratam o inciso I do artigo 2º e § 2º do artigo 8º, ambos da Lei 4.320, de 17 de março de 1964, e estabelece normas para o seu desdobramento”. Conforme dispositivo transcrito:
“I – (...).
X – Quando a lei orçamentária contiver dotação global denominada “RESERVA DE CONTINGÊNCIA”, permitida para a União no artigo 91 do Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967 ou em legislação local nas demais esferas de Governo, esta será identificada pelo Código 99999999, inscrito após o da unidade orçamentária responsável pelo controle de sua utilização como recurso para a abertura de créditos suplementares.”
Portaria nº 38 – SEPLAN/PR, de 05 de junho de 1978
A Portaria nº 38, de 05.06.78, da SEPLAN/PR, liberou a conta RESERVA DE CONTINGÊNCIA que passou a ser classificada independentemente das Despesas Correntes e das Despesas de Capital, conforme o item 6, a seguir transcrito:
“6. A inclusão nos orçamentos anuais de dotação global não especificamente destinada a determinado programa ou unidade orçamentária, cujos recursos serão utilizados como fonte compensatória para abertura de créditos suplementares quando se evidenciarem insuficientes, durante o exercício, as dotações orçamentárias constantes do orçamento anual, na forma do artigo 91 do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, com a redação dada apelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 900, de 29 de setembro de 1969, ocorrerá com o título RESERVA DE CONTINGÊNCIA, não subordinado às Despesas Correntes ou de Capital, sob o código 9.0.0.0.”
Esta regra foi válida exclusivamente para a União, porque criada pelo Decreto-Lei nº 200 (Art. 91), modificado pelo de nº 900. Portanto, para os Estados e Municípios, sua adoção dependerá de legislação própria, criando a Reserva de Contingência, conforme disposto no item IX da Portaria Ministerial nº 9, de 28 de janeiro de 1974.
Decreto-Lei nº 1.763, de 16 de janeiro de 1980
A Reserva de Contingência, por força do Decreto-Lei Nº 1.763, de 16 de janeiro de 1980, foi ampliada em sua finalidade, passando destarte, a servir de fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais suplementares e especiais, também, para os orçamentos das demais entidades de Direito Público Interno; permitindo, portanto, a União, Estados, Municípios, Distrito Federal e, suas respectivas autarquias, a destinação (alocação) de dotação global de recursos orçamentários, não especificamente destinados a determinado órgão, unidade orçamentária, programa, projeto, atividade ou categoria econômica, para a sua finalidade.
É forçoso orientarmos que, os créditos orçamentários adicionais são aqueles abertos e destinados, especialmente, em determinado momento da execução do orçamento, quando verificada a inexistência de dotação orçamentária para a realização de uma ação de caráter continuado ou não; e, desde que conste das prioridades da LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e das metas do PPA (Plano Plurianual de Investimentos) que possam justifica-los.
Heraldo da Costa Reis (2004, p. 175), informa-nos, em sua obra, que: “A Reserva de Contingência constituía-se na época de uma parcela do superávit corrente apurado no confronto entre Receitas Correntes e as Despesas Correntes, sobre o qual era aplicado um percentual estabelecido pela própria administração da entidade governamental.”
Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar Federal nº 101, de 04 de maio de 2000)
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal e, sua introdução no ordenamento jurídico, Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, a RESERVA DE CONTINGÊNCIA foi aperfeiçoada quanto à sua definição e finalidades, buscando o aprimoramento de institutos que sejam possíveis: o planejamento das ações e transparência; prevenção de riscos; correção de desvios na execução das ações e, principalmente, a garantia de equilíbrio das contas públicas, nas múltiplas esferas de governo.
A LRF alterou o que estava normatizado, sobre a Reserva de Contingência, pelo Decreto-Lei Nº 1763. De acordo com o inciso III, do Art. 5º da referida LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal), a proposta da Lei do Orçamento Anual (LOA) conterá a Reserva de Contingência cuja forma de utilização e montante, será calculada com base na Receita Corrente Líquida, previamente estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); e, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais e imprevistos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, destarte, determinou o aprimoramento da gestão orçamentária para a responsabilidade na gestão fiscal dos recursos públicos, através do estabelecimento de normas e procedimentos que sejam capazes de promoverem: ações planejadas e transparentes; previsão de riscos, para a sua prevenção; correção de possíveis desvios no cumprimento das metas; e, a garantia do equilíbrio nas contas pública, conforme está evidenciado nos dispositivos da referida Lei, a seguir transcritos:
“Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
I – (...);
III – conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinadas ao:
a) (VETADO);
b) Atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.”
Conclui-se, portanto, que a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece a forma da quantificação e as finalidades da Reserva de Contingência, quando diz que ela deverá ser calculada com base na Receita Corrente Líquida e, que o percentual será definido a cargo da administração da entidade orçamentária; e, que deverá ter por base as justificativas dos riscos fiscais e, portanto, o cuidado de dimensioná-la, restringindo-a a suas finalidades normativas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal também informa que os recursos da Reserva de Contingência devem ser destinados, ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. Destarte, ampliando as possibilidades da Reserva de Contingência, em sua dimensão e possibilidades; desde que seja plenamente justificado quanto aos riscos eminentes; podendo destarte, ser utilizado para abertura de créditos suplementares ou adicionais, mediante norma inferior e derivada da norma que aprovou a peça orçamentária (Lei, e, em casos específicos – em se tratando de empresas públicas – por Decreto, ou Resolução do Conselho de Administração).
Portaria Interministerial nº 163, de 04 de maio de 2001
A Portaria Interministerial Nº 163, de 04 de maio de 2001, no seu Art. 8º, dá a interpretação precisa da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre a Reserva de Contingência. Então vejamos o mencionado dispositivo a seguir transcrito na íntegra:
"Art. 8º A dotação global denominada "Reserva de Contingência", permitida para a União no art. 91 do Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, ou em atos das demais esferas de Governo, a ser utilizada como fonte de recursos para abertura de créditos adicionais e para o atendimento ao disposto no art. 5o, inciso III, da Lei Complementar no 101, de 2000, sob coordenação do órgão responsável pela sua destinação, será identificada nos orçamentos de todas as esferas de Governo pelo código "99.999.9999.xxxx.xxxx", no que se refere às classificações por função e subfunção e estrutura programática, onde o "x" representa a codificação da ação e o respectivo detalhamento."(Grifo Nosso)
CONCLUSÃO
Concluímos, portanto, que a Reserva de Contingência é um importantíssimo instrumento de ação governamental de controle na contabilidade e, de segurança quanto à oportunidade para o atendimento das demandas, com a prudência necessária às providências que se façam presentes a cada momento da vida da administração pública; tendo como linhas referenciais e justificadoras, os princípios da realidade, da continuidade dos serviços públicos, da responsabilidade, da legalidade, do planejamento, do controle, da razoabilidade, da racionalidade, da providência e, da prudência, por permitir a criação de um fundo de recursos para a cobertura financeira de possíveis riscos fiscais e imprevistos.
BIBLIOGRAFIA E LEGISLAÇÃO PESQUISADA
Constituição Federal de 1988, com as alterações dadas pelas Emendas Constitucionais nº 1/92 a 52/2006 e pelas Emendas Constitucionais Revisionais nº 1 a 6/94.
Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, manuais de legislação Atlas, 13ª Edição, 1978, São Paulo.
Decreto-Lei 900, de 29 de setembro de 1969, manuais de legislação Atlas, 13ª Edição, 1878, São Paulo.
Portaria Ministerial nº 09-MINIPLAN, de 28 de janeiro de 1974. J. Teixeira Machado Jr.; Heraldo da Costa Reis – “A Lei 4.320 Comentada”, 25ª Edição, 1993, revista e atualizada, IBAM, Rio de Janeiro, pgs.250 e 260.
Portaria nº 38 – SEPLAN/PR, de 05 de junho de 1978. J. Teixeira Machado Jr.; Heraldo da Costa Reis – “A Lei 4.320 Comentada”, 25ª Edição, 1993, revista e atualizada, IBAM, Rio de Janeiro, pg.265.
Decreto-Lei nº 1.763, de 16 de janeiro de 1980. Site oficial do Planalto.
Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar Federal nº 101, de 04 de maio de 2000). Site oficial do Planalto.
MACHADO JR., José Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A LEI 4.320 COMENTADA, 25ª Edição; Rio de Janeiro: IBAM, 1993.
MOTTA, Carlos Pinto Coelho; FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº 101, de 4/5/2000; 2ª Edição Revista, Atualizada e Ampliada. Del Rey, Belo Horizonte, 2001.
Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964. Site oficial do Planalto.
Portaria Interministerial nº 163, de 04 de maio de 2001. Internet em sites diversos.
REIS, Heraldo da Costa. Prof. IBAM/UFRJ. A RESERVA DE CONTINGÊNCIA. Site: www.acopesp.com.br/artigos/heraldo_costa.
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