Execução
fiscal contra Ivan Lívio Borba de Carvalho, ex-Prefeito do Município de
Sobradinho. A posição e equívocos do TCM. Razões da execução. Equívocos da
executória. Oportunidade da reparação do direito, face aos equívocos. Parecer.
* Nildo Lima Santos. Consultor em Administração Pública.
I – RELATÓRIO
1. IVAN LIVIO BORBA DE CARVALHO,
ex-Prefeito de Sobradinho foi citado em Ação de Execução Fiscal referente ao
Processo nº 034/2007, promovida pelo Município de Sobradinho em 03 de janeiro
de 2007.
3. Segundo
informações do executado, Sr. IVAN LÍVIO BORBA DE CARVALHO, em razão do
entendimento do TCM, os seus vencimentos referentes aos exercícios de 1999 e
2000, foram reduzidos da tal Verba de Representação e, portanto, foi motivo
para que este entrasse com ação de cobrança, na Comarca de Sobradinho, contra
esse referido Município. Entretanto, ainda quando o processo se encontrava em
tramitação, o Fórum da cidade foi incendiado, sendo destruído o processo que
era o início da discussão jurídica do Direito do Vice-Prefeito à Verba de
Representação.
4. Sustentação
Jurídica que o TCM se negou a receber, na época oportuna, com alegações várias,
dentre elas as de que eram intempestivas. Destarte, foi cerceado o Direito do
Contraditório, já que o direito de defesa stricto
sensu não lhe foi concedido, conforme estabelece o inciso LV do Artigo 5º
da Constituição Federal e, que tem suas linhas de argumentação assentada nas
análises, que anteriormente eu já as tinha feito e, que foram as seguintes:
I – DA PRELIMINAR
1. Por força do
Parecer nº 209/99, referente ao Processo nº 13434/99, somos suscitados a
pedirmos reconsideração sobre a decisão do Egrégio Tribunal de Contas dos
Municípios do Estado da Bahia, por questão de mérito, justiça e do direito de
defesa, na forma estabelecida na Constituição Federal, sobre devolução aos
cofres públicos de valores recebidos a título de verba de representação por
IVAN LÍVIO BORBA DE CARVALHO, na condição de Vice-Prefeito de Sobradinho,
supostamente pagos de forma irregular.
2. Naquele
momento da decisão, o TCM supôs que o pagamento de verba de representação ao
Vice-Prefeito era irregular. Suposição esta por não terem se aprofundado na
questão em razão de ser uma situação nova que estava surgindo no cenário das
administrações municipais e ainda em debate em função da falta de uma definição
das normas superiores que dão o arcabouço básico para a estrutura do Estado
Brasileiro.
3. O TCM no
Parecer prévio nº 802/98, determinou que o Vice-Prefeito recolhesse a quantia
de R$16.530,11 aos cofres públicos do Município, no prazo de 30 (trinta) dias a
contar do trânsito em julgado daquela decisão, por ter sido paga a maior. Foi o
julgamento da Corte.
4. Em 18 de
outubro de 1999, poucos dias após o Vice-Prefeito Ivan Lívio Borba de Carvalho
ter tomado conhecimento da decisão desse TCM, promoveu sua contestação fazendo
observar que a Lei Orgânica do Município de Sobradinho é o instrumento legal
que define a forma de cálculo para a remuneração do Prefeito e Vice-Prefeito
(Art. 94). A tal instrumento de contestação foi acostado o Parecer da lavra da
ilustríssima Advogada Darcy Lima Farias de Queiroz, a serviço da Unidade de
Assistência Técnica aos Municípios/TCM, na qual expõe posição do próprio TCM,
já que o parecer foi encomendado exclusivamente para atender ao caso específico
do Município de Sobradinho, por provocação de sua Câmara Municipal, em processo
nº 000447/93. Assim se pronunciou o TCM em tal Parecer :
“.........................................................................
Com a Nova Carta
Constitucional que renovou a autonomia Municipal, ampliando-a no que concerne
aos assuntos de interesse local, coube ao legislador disciplinar sobre a
remuneração dos agentes políticos locais, observados os princípios inseridos no
artigo 29, inciso V, da Constituição Federal.
Assim, estando
disciplinada na Lei Orgânica a verba de representação será devida ao
Vice-Prefeito Municipal.”
5. Situação que,
por força do direito de defesa e na prevalência do mérito na boa interpretação
das normas, o prejudicado (Sr. Ivan Lívio Borba de Carvalho) foi forçado a
entrar com ação de indébito na justiça comum com oferta de embargo. Situação
que submete a judice tal processo.
6. Ocorre que, à
revelia da interpretação das normas, continua o TCM a decidir sobre a questão
da Verba de Representação paga ao Vice-Prefeito de Sobradinho, impondo-o
sanções e vexames, sujeitando-o ao capricho dos seus desafetos políticos e
lesando-o nos seus direitos, já que afirma, contrariando o seu próprio Parecer:
“...que a Verba de Representação paga ao Vice-Prefeito IVAN BORBA é irregular.”
7. Entretanto,
no Parecer nº 209/99 – apesar de afirmar ter exaurido o prazo para a
interposição de recurso – volta a ratificar, desta vez através da Bacharela ANA
MARIA VITÓRIA SCHNITMAN – Chefe da UATM, que: “...a verba de representação
deverá ser paga ao Vice-Prefeito, desde que estabelecida na Lei Orgânica e
fixada através do Decreto Legislativo. Caso esteja somente estabelecida pela
lei Orgânica Municipal, e não conste este benefício ao Vice-Prefeito no Decreto
Legislativo, não se beneficiará ele da percepção do valor correspondente à
verba de representação, visto que, os integrantes da legislatura anterior não
tiveram a intenção de conceder esta verba ao Vice-Prefeito Municipal”.
“...................................................................
Art. 94. Os
subsídios do Prefeito Municipal e do Vice-Prefeito, serão fixados através de
Decreto Legislativo, em cada legislatura, para a subsequente.
§ 1º Os
subsídios do Prefeito Municipal é fixado em quantia igual a três (03) vezes a
remuneração dos Vereadores, tomando-se por base os valores absolutos da parte
fixa e da parte variável.
§ 2º A verba de
representação do Prefeito Municipal é de cinquenta por cento (50%) do valor dos
subsídios.
§ 3º A
remuneração do Vice-Prefeito é a metade da do Prefeito, mais verba de
representação de cinquenta por cento (50%) da do Prefeito.
...................................................................”
9. O Decreto
Legislativo nº 003/96, de 12 de dezembro de 1996, da Câmara Municipal de
Vereadores de Sobradinho, assim dispôs sobre a remuneração do Prefeito e do
Vice-Prefeito:
“Art. 1º A
remuneração mensal do Prefeito será três vezes a remuneração dos Vereadores,
conforme nos termos da Emenda Constitucional nº 01/92.
PARÁGRAFO ÚNICO.
A verba de representação do Prefeito corresponde a 50% (cinquenta por cento),
da sua remuneração.
Art. 2º O
subsídio do Vice-Prefeito equivalerá a 50% (cinquenta por cento), do percebido
pelo Prefeito.
Art. 3º Os
valores estabelecidos neste Decreto serão atualizados na proporção e época em
que se verificar a correção da remuneração atribuída aos Deputados Estaduais.
.............................................................”
II – DA ARGUMENTAÇÃO JURÍDICA
11. O Legislador
da Lei Orgânica define a regra do cálculo para os subsídios do Prefeito e
Vice-Prefeito. E, em assim, ao fazê-lo, submetem, todos os outros atos
inferiores à Lei Orgânica e, ao que nesta Carta maior ficou estabelecido.
Portanto, o Decreto Legislativo por ser norma inferior, jamais deverá dispor
contrariamente à tal lei orgânica por tipificar ilegalidade da norma que
afronta o princípio da hierarquia das Leis. Destarte, é forçoso afirmar que,
para que se prevaleça “a luz do bom direito”, o texto final do Parecer nº
209/99 do TCM/CAA/UATM inverteu tal princípio, consagrado no Direito
Brasileiro, quando dá força maior ao Decreto Legislativo, ao invés da Lei
Orgânica do Município de Sobradinho, a qual está para o Município assim como
está a Constituição Federal para a União e os demais entes federados.
12. Por outro
lado, o legislador ordinário, ao redigir o Decreto Legislativo, ao invés de
estabelecer o “quantum” a ser pago ao Prefeito e Vice-Prefeito, apenas repetiu
a mesma regra de cálculo definida no artigo 94 da Lei Orgânica do Município de
Sobradinho, a qual foi de péssima técnica legislativa, já que tem gerado
confusão em sua interpretação. Entretanto, deverá prevalecer a melhor
interpretação que é aquela que mais se acomode à norma maior sem contrariá-la.
E, esta norma maior é a Lei Orgânica Municipal.
13. É de bom
alvitre observarmos, na interpretação do Decreto Legislativo in casu, que a
intenção do Legislador Ordinário em ser fiel à Lei Orgânica está patente na
análise do conjunto de seus dispositivos, vez que: o Art. 1º divide os
vencimentos em duas partes – uma que ele chama de remuneração mensal do
Prefeito, e que é igual a três vezes a remuneração do Vereador, e outra que
ele chama (Parágrafo único) de verba de representação do Prefeito, que é
igual a 50% (cinquenta por cento) de sua remuneração. Já no Artigo 2º diz que o
subsídio do Vice-Prefeito equivalerá a 50% (cinquenta por cento) do
percebido pelo Prefeito. Deduz-se daí que, se o Legislador, tivesse a intenção
de fixar vencimento do Vice-Prefeito sem direito a verba de representação, não
usaria a expressão “subsídio do Vice-Prefeito”, mas, sim, a expressão
“remuneração do Prefeito”, porquê considerou que a remuneração é separada da
verba de representação.
14. Forçoso se
faz afirmar de que meras interpretações do Decreto Legislativo, sem levar em
consideração a boa forma jurídica não deverão ter guarida no Direito Basilar,
ainda mais quando sujeita a prejuízos como consequência.
III – DO PEDIDO
15. Ante à
argumentação exaustiva e, para que se faça justiça, “à luz do bom direito”,
principalmente à luz do princípio da hierarquia das Leis, é que pedimos revisão
da Decisão desse Egrégio Tribunal de Contas para o Parecer 802/98, de 26 de
novembro de 1998 e Parecer nº 722/99, de 02 de dezembro de 1999, que insiste na
tese do não reconhecimento do direito do Vice-Prefeito a receber Verba de
Representação, apesar de reconhecer que a Lei Orgânica do Município de
Sobradinho está correta.
IV – DAS DISPOSIÇÕES FINAIS
16. Finalizamos
acostando a este documento, cópias xerográficas dos documentos:
01- Parecer
Prévio 802/98;
02 – Carta e
Defesa de Ivan Lívio Borba de Carvalho de 18/10/99;
03 – Parecer nº
080/93, de 08/02/93;
04 – Pág. 4 da
Lei Orgânica do Município de Sobradinho;
05 – Decreto
Legislativo nº 003/96, de 12/12/96;
06 – Parecer
209/99, de 15 de dezembro de 1999;
07 – Ofício nº
1.697, de 21 de dezembro de 1999;
08 – Parecer nº
722/99, de 02 de dezembro de 1999;
09 – Deliberação
de Imputação de Débito nº 518/99, de 25 de novembro de 1999.
II - DO POSICIONAMENTO ATUAL
5. Hoje, com
mais tempo para analisar o problema e, com mais sentimento sobre o mesmo, a
nossa linha de afirmação do direito do Vice-Prefeito a receber a Verba de
Representação é reforçada com uma maior convicção quando levamos em
consideração que o §
1º do Artigo 94 da Lei Orgânica Municipal definiu que o subsídio do Prefeito é
formado de duas partes (parte fixa e parte variável). Portanto, se a Lei
Orgânica afirma que o subsídio do Prefeito é desta forma, também, desta forma
será o subsídio do Vice-Prefeito. Destarte, o Decreto Legislativo nº 003/96, de
12 de dezembro de 1996, da Câmara Municipal de Vereadores de Sobradinho, que
definiu a remuneração do Prefeito e Vice-Prefeito está correta. E, tal Decreto,
no seu Artigo 2º quando diz que o subsídio do Vice-Prefeito equivalerá a 50%
(cinquenta por cento), do percebido pelo Prefeito, está se referindo ao
conjunto dos subsídios do Prefeito que é composto da parte fixa e da parte
variável, isto é, remuneração acrescida da verba de representação.
6. Por estas
análises últimas, o Decreto Legislativo não feriu o princípio da hierarquia,
apesar da péssima redação dada pelo legislador municipal derivado. Apenas
seguiu a mesma linha da Lei Orgânica Municipal, copiando-a sem o quantum a ser
pago durante a legislatura. Sendo esta omissão intencional, já que o seu Artigo
3º, informa que os valores estabelecidos no Decreto serão atualizados na
proporção e época em que se verificar a correção da remuneração atribuída aos
Deputados Estaduais.
III – QUANTO A SUPOSIÇÃO DO DÉBITO FACE AO
POSICIONAMENTO DO TCM/BA
7. Não há
dúvidas que o TCM cerceou o direito de defesa do Sr. IVAN LIVIO BORBA DE
CARVALHO, quando, em Parecer mal elaborado de seus técnicos descumpriu o que é
mais sagrado dentro dos princípios estabelecidos pela Constituição Federal para
a garantia dos direitos individuais do cidadão que são: “o do contraditório e
da ampla defesa, na forma estabelecida no inciso LV do Artigo 5º da
Constituição Federal”.
8. É de bom
alvitre observarmos os ensinamentos de Rodrigo Valgas dos Santos, em sua obra
Procedimento Administrativo nos Tribunais de Contas e Câmara Municipais, Del
Rey, Belo Horizonte, 2006:
“As funções dos
tribunais de contas são funções de controle externo, cujos desdobramentos podem
traduzir-se em todas aquelas mencionadas no artigo 71 e incisos, da
Constituição da República. A polêmica “função jurisdicional” é de exclusiva
competência do Poder Judiciário, não sendo função dos tribunais de contas, daí
caber controle jurisdicional sobre suas decisões.
O parecer prévio
é decisão, embora não seja julgamento, e nele há litigância, em face das consequências
impostas aos responsáveis pelas contas anuais. Assim, se forem violados
direitos e garantias processuais constitucionais das partes, ou ainda se
estiver coimado de nulidades formais e manifestas ilegalidades, poderá ser
questionado perante o Poder Judiciário, mesmo antes da remessa à Câmara de
Vereadores, visando reparar qualquer lesão ou ameaça a direito (art. 5º, XXXV,
da CR).”
9. José Nilo de
Castro, in Direito Municipal Positivo, nos ensina: “Não é qualquer
irregularidade, de cunho formal ou não, que será passível de imputação de
débito. Tem de haver o débito para se imputar. São unicamente aquelas
irregularidades em que se configure apossamento de rendas, bens ou serviços
públicos ou que lesem o erário em proveito pessoal, provando-se, aqui e ali, a autoria
material.”
IV – DA EXECUÇÃO FISCAL
10. O Município
de Sobradinho, através de seu agente político, maior, em 2007, por força da
pressão exercida pelo Tribunal de Contas dos Municípios, ao invés de promover a
contestação da imposição do referido tribunal, quanto ao respeito à sua
autonomia e às suas leis, optou – por ignorância ou por comodismo – , em
acionar, pelo Processo 034/2007, de 24 de abril de 2007, o ex-Vice-Prefeito Ivan Lívio Borba de
Carvalho, junto ao Juízo de Direito da Comarca de Sobradinho/Ba, no Cartório
dos Feitos Cíveis e Comerciais, em Ação
de Execução Fiscal. Ação esta que se deu somente após transcorridos mais de
nove anos da data do Processo 5915/99 do TCM.
11. No processo
de execução fiscal, o Município de Sobradinho, em sua peça principal, através
do seu preposto, mentiu despudoradamente quando afirmou que o Sr. Ivan Lívio
Borba de Carvalho “foi regularmente
intimado para comparecer a sede da Prefeitura Municipal para quitar
administrativamente o débito imputado pelo TCM, mas, entretanto, este
menosprezou todos os convites e não os atendeu, deixando transcorrer o prazo in
albis, e, tampouco regularizou a situação perante o TCM, não restando outra
alternativa ao ente público, senão lançar referido valor na Dívida Ativa, dando-lhe
plena ciência, visando consubstanciar o ajuizamento desta ação, conforme
demonstram as Certidões de Inscrição de Dívida Ativa Tributária (docs. anexos),
nos termos da Lei n. 6.830, de 22 de setembro de 1980 e demais legislação
pertinente.”
12. No processo,
o Município de Sobradinho, em momento algum prova que o executado, Sr. Ivan
Lívio Borba de Carvalho foi notificado para o pagamento de débito que foi
inscrito em Dívida Ativa
Tributária.
13. Uma outra
questão que merece atenção é o fato de que o Município de Sobradinho promoveu a
ação de execução fiscal para supostos créditos tributários, esquecendo-se que,
estes estão sujeitos à prescrição quinquenal, conforme Decisão do STJ (Súmula
409), TFR (Súmula 153), STF (Súmula Vinculante nº 08) e, que motivou o Tribunal
de Contas dos Municípios do Estado da Bahia a editar o Parecer Normativo nº
13/07, de 16 de agosto de 2007, reconhecendo a prescrição dos débitos de multas
e, de tributos. Destarte, a Ação de Execução Fiscal perde, em parte, o seu
objeto, por tratar de cobrança de créditos fiscais que não existem. Vez que, os
ressarcimentos não são registrados em Dívida Ativa Tributária, mas, sim, em Dívida
Ativa Não Tributária. Atestando, destarte, que, o Município jamais notificou o
Sr. Ivan Lívio Borba de Carvalho para a quitação do suposto débito com o
Município de Sobradinho.
V – CONCLUSÃO:
14. Os subsídios
recebidos pelo Vice-Prefeito foram estritamente dentro da Lei e, portanto, o
ressarcimento imposto pelo TCM é uma afronta ao direito do Sr. Ivan Lívio Borba
de Carvalho que em 2007 foi executado pelo Município de Sobradinho. Execução
esta que atendeu às conveniências políticas, já que, o executado, ainda no
início do governo do qual ele era vice-Prefeito, tornou-se um verdadeiro desafeto
político para o mandatário maior que reclamava o Poder somente para si e seus
familiares, destarte, não aceitando a possibilidade de convivência de um
vice-Governo, mesmo que fosse em colaboração com o governo titular. E,
portanto, não houve o interesse de defender a autonomia municipal e a força da
lei orgânica municipal, que lhe foi atribuída pelo sistema jurídico que impera
no Brasil onde reconhece no ente municipal um dos pilares do Sistema Federativo
Nacional.
15. Considerando
que, tanto a decisão do TCM quanto a Ação de Execução Fiscal são carecidas do
amparo legal, já que, os subsídios recebidos pelo Vice-Prefeito foram
extremamente legais e, considerando ainda, que apesar do direito do executado,
há a necessidade de que as conclusões sejam formalizadas em juízo, ou pela
apreciação do mérito com a oferta de defesa no contraditório pelo acionado – o
que demandará muito tempo –, ou pela proposição do Município de Ação
Declaratória junto ao Poder Judiciário, onde deverá ser arguida a legalidade do
Decreto Legislativo e, a supremacia do Artigo 94 da Lei Orgânica Municipal,
tendo como base o princípio da hierarquia das normas jurídicas e, portanto, o
direito, na época, do Vice-Prefeito à percepção da Verba de Representação.
16. Com a
declaração em Juízo da validade do dispositivo da Lei Orgânica Municipal e de
sua superioridade sobre o Decreto Legislativo, deverá então, ser requerido o
arquivamento da Ação de Execução Fiscal e, a reparação dos direitos reclamados
pelo Vice-Prefeito Sr. IVAN LÍVIO BORBA DE CARVALHO, propondo-lhe acordo que
seja satisfatório ao erário público municipal. Vez que, a Procuradoria Jurídica
não está tão somente para promover o aumento e preservação do erário público,
mas, inquestionavelmente, para primar pelo que é legal. Fazendo reparar os
direitos a quem os têm e, promovendo a reparação das faltas para quem as
cometeu contra o Município. Portanto, assim como a Procuradoria Jurídica tem
por obrigação reparar os direitos dos servidores públicos municipais, também,
tem a obrigação de promover a reparação dos direitos dos seus agentes públicos
e do cidadão comum que negócios com a administração pública municipal ou que de
qualquer forma tenha alguma relação com o ente Municipal. O Procurador,
destarte, terá que agir com isonomia e parcimônia, pois, a sua função é a do
restabelecimento e da manutenção da ordem jurídica no âmbito do ente municipal
e, que inclui o cumprimento do princípio da legalidade. Não devendo negar o
direitos a quem os tem, apenas por mero capricho ou por reconhecida posição
política filosófica.
17, Por
analogia, as atribuições do Procurador Geral do Município se assemelha às do
Procurador Geral da República, cada uma em sua proporção de grandeza e, no
geral são as seguintes:
a) velar no que couber pela execução da
Constituição, Leis, regulamentos e tratados federais (Comentando: no caso do
Município, a Constituição Federal, a Constituição Estadual, sua Lei Orgânica,
as leis dos demais entes federados e de suas próprias leis, dos regulamentos
definidos por atos normativos que alcançam o Município, de seus próprios
regulamentos e, de seus tratados e acordos)
.
b) requerer ao Tribunal Constitucional a
declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade ou
ilegalidade de qualquer norma.
18. É o Parecer.
Sobradinho,
Bahia, em 08 de fevereiro de 2010.
NILDO LIMA SANTOS
Consultor em Administração Pública
