Minuta de defesa elaborada pelo consultor Nildo Lima Santos
Ilmº Sr. Conselheiro PAULO MARACAJÁ PEREIRA - M.D. Presidente do TCM em exercício - Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia - Salvador – Bahia
| REF.: Parecer Prévio Nº 583/05, de 22 de novembro de 2005 |
JUVENILSON PASSOS DOS SANTOS, brasileiro, casado, Prefeito Municipal de Sento Sé, gozando dos plenos direitos políticos, com domicílio no Município de Sento Sé, Bahia, vem através da presente desta peça de contestação, perante a esse Egrégio Tribunal de Contas, discordar do julgamento de suas contas referentes ao exercício de 2003 e, objeto do Parecer Prévio de n. 583/05, que as reprovou.
Tem amparo, a decisão e iniciativa da contestação, o direito do contraditório que é assegurado a todo cidadão que povoa o território brasileiro e, o disposto no inciso LV do artigo 5º da Constituição Federal; o que nos motivou a apresentarmos, nesta peça, esclarecimentos e contestações complementares sobre o que foi exposto no Parecer referenciado e, que foi objeto de nossa defesa, com data de dezembro de 2005, até o momento prejudicada, em razão da omissão dos prepostos responsáveis pela execução financeira, pela execução orçamentária, pela contabilidade e, pelas respostas às Notificações do TCM, os quais pecaram na falta de abordagem de fatos e situações reais para que se prevaleça a verdade e, com ela a justiça, tendo como amparo o que dispõe o Código de Processo Civil, nos seguintes dispositivos: Art. 14, I, II, III, IV e V; Art. 332; Art. 397; da Lei Federal n. 5.869, de 11 de janeiro de 1973.
A priori é imprescindível atentarmos para o fato de que a Unidade Federada Município, que é o fragmento menor do Estado Brasileiro é assentada em princípios reais e filosóficos que define este Estado, tanto do ponto de vista de organização administrativa quanto pelo ponto de vista de organização política, os quais merecem ser observados e respeitados. E, um destes princípios é o da descentralização, como pressuposto fundamental para a administração do Estado, quer seja a parcela representada pela União, pelo Estado Federado ou pelo Município. É o que nos remete a análise sistemática dos dispositivos constitucionais. Portanto, por esta lógica que é a realidade de todo e qualquer Estado democrático, não temos apenas um responsável pela gestão de determinado ente federado, mas, um conjunto de responsáveis, que se sujeitam às múltiplas variáveis intervenientes na administração da coisa pública. É esta a realidade. A isto chamamos de princípio da realidade. E, a maior verdade, dentro desta realidade, é a de que os gestores maiores estão ao sabor destas multi-variáveis econômicas e sociais, com várias características, a depender da origem do povo e da posição geográfica em que a comuna se instala. Destarte, o administrador, escolhido através de um processo de escolha que, de certa forma deixa a desejar, dentro do ponto de vista de experiência e conhecimentos gerenciais, - o que não deixa de ser legítimo e legal, dentro do modelo de Estado que nos foi dado pelos constituintes -, não consegue dotar a estrutura administrativa do Município de arranjos organizacionais adequados ao cumprimento da complexa burocracia da administração pública e, portanto, muitas vezes é flagrado em irregularidades de forma pelo não cumprimento de alguns instrumentos normativos para a tarefa da gestão pública; principalmente quando se trata de realização de despesas que, na prática privada é mais ágil e menos burocratizada, apesar das armadilhas das obrigações fiscais e previdenciárias que o Estado impõe aos contribuintes. Esta é a realidade do Estado que, não tememos em reafirma-la e, defende-la em qualquer instância ou sob qualquer pretexto.
Achamos de fundamental importância à observação destas argumentações iniciais que, de forma nenhuma se contrapõe aos princípios abordados por esse Tribunal na parte introdutória do Parecer Prévio nº 583/05 referenciado, mas, pelo contrário, o complementa com a abordagem sistematizada de dispositivos constitucionais que remete o julgador a ter uma melhor consciência da realidade, tanto das contas analisadas, quanto da índole e, do grau de responsabilidade do gestor, considerando o universo peculiar que abrange o ente federado comandado por este.
DA ABORDAGEM SOBRE ALGUNS PONTOS DO RELATÓRIO E QUE SINALIZAM NEGATIVAMENTE CONTRA AS CONTAS DO GESTOR:
1) Do Planejamento Governamental:
Sobre a publicação da LDO no Átrio da Prefeitura, que, segundo o TCM não atende a Lei de Responsabilidade Fiscal por ferir ao princípio da transparência, temos como argumentação o que segue:
Ao analisarmos o princípio da transparência, não vemos em momento algum o império deste sobre o princípio da realidade. A realidade do Município de Sento Sé é o fator determinante para o cumprimento do princípio da transparência. A publicidade dos atos do Município, no nosso entendimento, interessa mais ao povo de Sento Sé, do que aos burocratas instalados em seus gabinetes junto às demais esferas de governo. Justifica-se: Em Sento Sé, que fica a 200 quilômetros de distância do Município de Juazeiro, cidade pólo e, a setecentos quilômetros da cidade de Salvador, caracterizada como fim de linha, isto é, quem chega até a cidade não tem como prosseguir adiante, não possui periódicos regulares (jornais e revistas) e, assim como a maioria dos municípios de pequeno porte, por este imenso País, o local mais procurado e freqüentado pela população é a Prefeitura. Pergunta-se então: - O que dá mais transparência: publicação no Diário Oficial do Estado ou da União; publicação em jornal e revista que circula somente nos grandes centros; ou publicação no Átrio da Prefeitura? No nosso entendimento é no Átrio da Prefeitura que, de certa forma alguém se interessará em lê-lo. Já publicação no Diário Oficial, seja este do Estado ou da União ou em jornal de circulação regional, não nos parece ser razoável por não cumprir ao princípio da transparência corretamente defendido pelo Relator, apesar de não ter dado atenção ao princípio da realidade. A razão é que tais periódicos não chegam até o Município de Sento Sé, além do alto custo da publicação, o que forçosamente nos leva a avocar um outro princípio, o da “economicidade”, também, relevante no julgamento da gestão pública.
Sobre a Programação Financeira:
É do conhecimento desse TCM de que não existe na maioria dos Municípios do Estado da Bahia, mão-de-obra qualificada para o exercício das funções de contabilidade pública, ainda mais agora quando a Lei de Responsabilidade Fiscal impõe instrumentos de gestão fiscal de pouca compreensão, até mesmo para estudiosos que militam academicamente no mister de ensinar administração pública, quanto mais para simples contadores que têm contra eles o corporativismo da profissão que é prejudicial ao desenvolvimento do Estado Brasileiro, dentro do ponto de vista da evolução dos instrumentos de gestão pública, incluindo os arranjos e rearranjos institucionais e organizacionais. Já atento a estas questões, principalmente, as que dizem respeito às complexas exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal, fomos induzidos pelos fatos a promovermos a contratação de Empresa de Contabilidade sediada no Município de Salvador e que presta este tipo de serviço a vários municípios do Estado da Bahia. Entretanto, percebe-se que, o problema está também longe do alcance dos técnicos mesmo estando tão próximos desse TCM e em Salvador que é um centro bem adiantado de estudos. Esta é a realidade que os gestores públicos enfrentam. Principalmente quando se trata de Município socialmente e economicamente distante dos grandes centros que dão os elementos para as análises e concepção de modelos de normas de gestão.
Sobre o aspecto da complexidade da atual administração pública, as novas perspectivas do Direito Administrativo perante a Lei de Responsabilidade Fiscal, não nos afastam e não nos afastarão jamais, do pressuposto básico de que: “A administração pública, na representação do comando de um assunto, está submissa ao detentor do poder, no caso o povo, e, deste o gestor não deve se afastar sob o risco de ferir a lógica do Estado que suplanta todas as outras lógicas normativas, mesmo que sejam positivadas. É a isto que chamamos de: representação legítima.”
Quando se fala em programação financeira, estar-se-á falando de planejamento. E, ao se falar de planejamento dentro da administração pública, inevitavelmente, nos vêm na mente várias indagações:
- Uma delas é o fato de que culturalmente não estamos acostumados ao planejamento e, que esta falta de costume tem a ver com o processo de escolha dos dirigentes públicos e com o modelo de Estado que se apresenta ainda indefinido e temporário, dentro do sistema eleitoral que se apresenta de quatro em quatro anos para a sociedade brasileira, mas, os atuais gestores foram eleitos dentro desta regra e, portanto, hão de ser respeitados e considerados.
- Uma outra é o fato de que a Administração Federal, para garantir os seus créditos destruiu o princípio de autonomia municipal e de federação do Estado ao permitir que por supostos direitos creditícios, o INSS, como simples autarquia, possa bloquear e sequestrar receitas dos Municípios, não importando o comprometimento das mesmas. Portanto, é extremamente impossível qualquer planejamento dentro desta ótica e qualquer programação financeira. Esta é que é a realidade.
- Uma outra questão ainda, é o fato de que, pelo corporativismo da justiça trabalhista e, pelos imensos embaraços jurídicos que a União criou para os Municípios, dentre eles os relacionados a contratação de pessoal para a execução de seus programas, estes são castigados com imensas dívidas trabalhistas que sangram os cofres públicos municipais não permitindo a qualquer planejador uma adequada programação de metas. Restringem-se estes a tão somente atenderem à insaciável sede do Poder Central pelos recursos dos Municípios que fingem dar com uma mão e os tira com a outra. Esta é a realidade que esse TCM não deve desconsiderar.
- Por último, o fato de que, não contamos com especialistas para dar uma boa gestão ao Município em razão da falta de mão-de-obra, para o caso, super qualificada que é agravada com a limitação de salários e vencimentos para os cargos comissionados onde os Vereadores é que fixam os subsídios dos Secretários Municipais e, sempre limitados e abaixo dos seus subsídios. Este é um dos grandes problemas reais encontrados para este tipo de mão-de-obra, já que as consultorias especializadas se tornam inviáveis pelo alto preço cobrado e pelas grandes distâncias destas do Município e, pela exigência da efetividade e permanência junto à administração pública municipal.
2) Dos Créditos Adicionais:
Quanto ao desencontro dos Decretos de Suplementações Orçamentárias, a despeito da aceitação ou não, dos atos modificados, chamamos a atenção para o fato de que é lícito e garantido ao administrador público o direito de rever os seus próprios atos. É o que nos ensina Cretella Júnior, José, in Direito Administrativo, Forense, Rio de Janeiro, 5ª Edição, 1994, pg. 134, que: “Editado o ato administrativo, a autoridade por ele responsável pode e deve desfaze-lo com fundamento no princípio da autotutela administrativa, se perceber que o ato contém defeito essencial.” Implica dizer que a autotutela garante ao agente capaz o poder/dever de modificar os seus próprios atos. Portanto, dentro deste ponto de vista jurídico, só resta ao julgador a aceitação das justificativas do gestor e de seus atos modificativos.
Quanto à falta de acompanhamento técnico de planejamento e orçamento convém levarmos em consideração, para que sejamos fiéis aos princípios, os da realidade e da razoabilidade, conforme justificativas exaustivas nos itens anteriores desta peça.
3) Do Acompanhamento da Execução Orçamentária, Realizado pela Inspetoria Regional:
Do prazo estabelecido por Resolução para entrega das contas ao Tribunal:
Acreditamos que a análise das contas de Sento Sé e seu julgamento, por esse TCM, não tenha levado em consideração para a rejeição das mesmas, o pedido de prazo para a entrega das mesmas fora do prazo em alguns dos meses, mesmo porque, esse TCM as autorizou e, ainda mais, quando deverá ser levado em consideração que a Empresa responsável pelas contas do Município tem sua sede localizada na cidade do Salvador – Bahia, o que de certa forma interfere no processo de organização das mesmas, ainda mais para o tipo de análise que exige toda documentação arrolada na execução da despesa com a duplicação de todos os atos e notas.
Casos de empenho, liquidação e pagamentos irregulares da despesa:
A Lei Federal nº 4.320/64 e a Lei Federal nº 8.666/93, são instrumentos que, por excelência requerem boa interpretação dos seus dispositivos. Interpretações estas que, mesmo aos mais bem preparados na exegese, muitas vezes são flagrados em dúvidas e incoerências quanto ao entendimento sobre a matéria, quanto mais a técnicos que pela natureza do cargo não lhe é dado o preparo devido para uma boa exegese. Destarte, esperávamos que esse TCM tivesse considerado as justificativas aos relatórios mensais encaminhados à Inspetoria Regional. Os erros apontados, na sua imensa maioria são típicos de interpretação que não deixarão de existir, pois, basta que se mude de analista para que se mude a interpretação das normas aplicadas. Quando se entende que a fragmentação de despesa atingiu o valor no montante de R$ 333.649,13 é razoável analisar pelo ponto de vista da relevância do valor que representa somente 1,31% das despesas realizadas durante o ano. Portanto, bastante insignificante para o volume de recursos envolvidos. Com relação aos casos apontados como de ausência de licitação, já devidamente justificado junto a esse TCM, via relatórios mensais junto à Inspetoria Regional, no montante de R$ 2.249.514,75, que representa o percentual de 8,83% das despesas totais realizadas no exercício de 2004, que a rigor tem sua justificativa mais forte na própria Lei de Licitações e Contratos para a administração pública (Lei Federal nº 8.666/93) cujo caput do artigo 25 assim diz: “É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição,...” e lista situações especiais. A inviabilidade de competição está caracterizada em muitas das compras no Município de Sento Sé que fica distante do mercado regional ao qual o Município pertence em 192 quilômetros, que é a distância da sede do mesmo para a sede do Município de Juazeiro. Realidade esta que não permite uma melhor mobilidade dos administradores para o suprimento da administração pública. Há de ser observado que, as compras envolvidas com inexigibilidade ou com dispensa de licitação, que é uma das prerrogativas legais do gestor público, atendem ao princípio da economicidade, vez que, se fossem inteiramente sujeitas da burocracia de compras através do rito formalíssimo, teríamos, portanto, despesas altíssimas no processo de compras e de transporte das mesmas que seriam feitas em outras cidades mais bem evoluídas e com maiores oportunidades de mercado. O que deverá ser considerado positivamente em prol da decisão do gestor é o fato de que ao comprar na cidade está este primando pelo desenvolvimento local que, no ponto inverso estaria transferindo renda do Município para localidades mais bem evoluídas e penalizando a sociedade local. Estes posicionamentos não estão explícitos na Leis mas, estão claros nos seus dispositivos quando analisados de forma sistemática e principiológica.
Dos gastos com combustíveis e com locação de veículos:
Afirma categoricamente o relator que, os gastos com combustíveis em 2004, no montante de R$ 3.072.525,49 foram excessivos e fogem ao princípio da razoabilidade. Façamos então um simples cálculo para que se tenha uma precisa idéia de quanto representa este valor para a realidade do Município de Sento Sé que é o terceiro maior Município do Estado da Bahia e um dos maiores do Brasil. Basta ver a distância que se tem de percorrer de ponta a ponta que ultrapassa os 250 quilômetros e com área total de 12.629.5 Km² com povoados espalhados nos vários sentidos do território do mesmo. Se dividirmos o valor gasto com combustível pelos 365 dias do ano, encontraremos a seguinte média diária de R$ 8.417,87 e, R$ 252.536.10 ao mês com gasto com combustível, para uma receita mensal de, aproximadamente, R$ 2.121.736,38, tendo como resultado relativo de impacto na receita de apenas 11,9%. Isto representa mais ou menos o volume de 2.909 litros de gasolina ao dia e, 87.292 litros ao mês, ao custo de R$ 2,893. Combustível que é um dos mais caros do país. Devemos considerar, contudo, que a maior parte do combustível é de óleo diesel, inclusive para mover geradores de energia elétrica em vários dos povoados ainda não beneficiados com a energia elétrica gerada pela CHESF e, distribuída pela COELBA e, ainda, para mover motores de captação de água em poços artesianos. Devemos, entretanto, somar a estes gastos os diários deslocamentos das equipes de saúde e de ambulâncias que trafegam diuturnamente o trecho compreendido entre Petrolina-Pe, Juazeiro-Ba, com destino a Sento Sé e vice-versa, num percurso de mais de 192 Km, que de ida e volta totaliza por veículo quase 400 quilômetros de estradas percorridas. Há de se levar em consideração também, a imensa frota de veículos contratados para o transporte escolar com custo bastante significativo para a administração municipal. Esta é a realidade do Município que, infelizmente, é difícil solução, a não ser com uma forte atuação dos governos do Estado da Bahia e da União que até o presente momento, este último, ainda não se fiz ser notado no Município de Sento Sé e, os investimentos do governo do Estado ainda são muito tímidos. A isto chamamos de princípio da realidade que traz ao lume da questão o princípio da razoabilidade que o relator do Parecer nega a este gestor sem a análise aprofundada da situação. Destarte, senhor Presidente, pedimos que sejam as alegações do Relator, sobre a questão, desconsideradas pela superficialidade das análises. A propósito, estamos encaminhando relação de todos os veículos contratados para o transporte escolar, relação da frota da saúde e, das máquinas, veículos pesados e equipamentos urbanos, bem como, relação de equipamentos rurais e de geração de energia.
A locação de veículos à razão de R$ 1.510.286,73 no ano de 2004, representa o valor mensal de R$ 125.857,22. Valor este, quase na sua totalidade, destinado ao pagamento de transporte escolar dentro do Município e, do Município para o Município de Juazeiro, no transporte de estudantes universitários.
Saída de numerário de conta corrente do Município sem documento de despesa correspondente:
Transação com empresas comerciais suspeitas de estarem irregulares com o fisco:
Trata-se de suspeitas que, ao nosso ver, não devem ser validadas para o julgamento das contas do gestor de Sento Sé. Destarte, seria julgamento sem provas. Suspeitas são suposições que não devem prosperar nos julgamentos, para que não ofenda a honra e negue direitos com acusações sem provas. Esta observação do Relator do processo e dos técnicos da Inspetoria Regional é temerosa e não encontra amparo no direito pátrio. Sobre esta matéria os incisos LV e LVII do artigo 5º da Constituição Federal são bastante claros. Portanto, ninguém poderá ser considerado culpado até que seja provada a sua culpa em sentença penal condenatória e transitada em julgado. Ainda, sobre esta questão, existe farta jurisprudência e manifestações dos doutrinadores quanto a tentativas da União e, dos Estados Federados de transformar os entes menores (Municípios) em fiscais destes, ferindo gravemente o princípio da autonomia dos entes federados menores. Não é o Município fiscal do Estado ou da União e nos os são estes, também, fiscais dos Municípios, que, aliás, não tem se preocupado com os haveres destes, inclusive nas obrigações de suas concessionárias e das empresas privadas que com estes têm relações estreitas. Fossem a reciprocidade verdadeira, não haveria a necessidade dos municípios terem de contratar consultorias de advogados a preços altíssimos para reaverem os seus créditos junto às concessionárias e até mesmo junto à União e junto ao Estado.
Das observações feitas pelo Relator do Processo P.P. 583/05, quando ressalta que grande parte das irregularidades existentes nas Contas sub examen, são as mesmas que foram objeto de advertência no Parecer Prévio 237/04, segundo o TCM configurando reincidência prevista no § único, do art. 40, da Lei Complementar nº 06/91:
Causa-nos estranheza a ênfase dada às contas de 2003, às quais já foram julgadas por esse TCM com a rejeição das mesmas; portanto, está caracterizado que o gestor está sendo julgado duas vezes pela mesma irregularidade já julgada. Isto é, está o gestor sendo punido duas vezes pela mesma falta, o que não é permitido no direito pátrio. Caso as contas de 2003 tivessem sido aprovadas com ressalvas estaria corretíssima a aplicação do dispositivo avocado, enfatizado e grifado pelo Relator; entretanto, as contas de tal exercício foram rejeitadas, o que nos força entender que existiu uma predisposição para a rejeição das contas do gestor quando busca o que há de negativo no passado já julgado para a interferência em atos e fatos do presente ainda não julgados. É, sem sombras de dúvidas, uma forma de indução ao que o Relator quis: “a rejeição das contas do gestor referente a 2004”. Não tem como raciocinar diferente!
Temos em concreto dois fatos intrigantes:
O Primeiro Fato: “Acusação sem provas”, como está bastante claro no item que diz que a Prefeitura Municipal de Sento Sé efetuou transação comercial com empresas suspeitas de estarem em situação fiscal/cadastral irregular. (Actore non probante, reus absolvitur).
O Segundo Fato: “Bis in eadem”, julgamento da mesma coisa duas vezes.
3) Receita Orçamentária Arrecadada:
Orçamento mostrou-se compatível com a capacidade de arrecadação do Município, o que evidencia a adoção de critérios técnicos ou parâmetros mais definidos no tocante à sua elaboração, em obediência às normas constitucionais:
Este é um dos pontos positivos das contas do gestor que deveria ser levado em consideração no julgamento das contas, apesar de que este ponto positivo somente foi possível em razão do orçamento ter sido apresentado por empresa contratada para a elaboração da peça orçamentária e que fica sediada na capital da Bahia. Esta é a realidade que estamos sempre a chamar a atenção desse TCM. Infelizmente, o Estado Brasileiro sofre de um imenso atraso quando comparado com as sociedades mais modernas e, os municípios mais distantes dos grandes centros são os que mais sofrem com esta realidade.
4) Royalties:
A aplicação das receitas dos royalties atendeu ao que está disposto nas normas legais, apesar de ter a Inspetoria Regional alegado de não ter identificado as despesas inerentes às mesmas.
5) FIES:
A aplicação das receitas do FIES atendeu ao que está disposto nas normas legais, apesar de ter a Inspetoria Regional alegado de não ter identificado as despesas inerentes às mesmas. Deverá o problema ser resolvido definitivamente quando o Tesouro Estadual promover o repasse dos recursos de tal fundo para uma conta específica e, não mais misturá-lo com recursos do ICMS, IPVA e outros, sem a orientação devida aos entes municipais.
Mas uma vez o relator em suas observações, reincide na intenção de induzir à rejeição das contas do gestor e na intenção do julgamento de uma mesma coisa duas vezes. Das duas uma: ou não tem provas, quando determina as apurações de supostas irregularidades, ou quer julgar o mesmo fato duas vezes. Primeiro na rejeição das contas de 2004, que inclusive, já as julgou e, segundo, no futuro com mais sanções sobre as mesmas contas já examinadas e julgadas pelo mesmo com rejeição.
O que deve ficar bastante claro é o fato de que, mesmo que os processos não tenham sido identificados pela Inspetoria Regional, os processos referentes a tais despesas foram encontrados e contabilizados. Não fosse assim, estaria a Inspetoria a apontar diferenças. É uma conta simples de se fazer. Para estes casos, se tiveram erros, foram erros de forma, o que não tipifica dolo, má fé, ou malversação do dinheiro público, portanto há de ser reconsiderado. Seria mais prudente que os técnicos do TCM que, na forma da Lei, também tem o papel da orientação, apurassem estes fatos e orientassem ao contador do Município de Sento Sé e demais servidores da área contábil-financeira, para as devidas identificações nos competentes processos. Entendemos, sobre esta questão, ter havido falhas em ambos os lados e, que passam ao largo do entendimento do gestor que não é Técnico da área contábil ou da área financeira. Estão patentes aí, os princípios da descentralização e da delegação que imperam em qualquer administração pública no Estado moderno, principalmente, nos Estados democráticos, que tanto se aplicam ao Ente Municipal quanto ao TCM como instituição pública.
6) Despesa Orçamentária Executada:
Diz o relatório (Parecer 583/2005): “que houve a prestação de contas , mas, todavia, informa que os Anexos não apresentaram a assinatura do Prefeito, bem como do Contador responsável, mas, apenas, uma rubrica sem qualquer identificação”. Aqui, mais uma vez, está caracterizada a intenção do Relator de reprovar as contas do gestor de Sento Sé, chamando a atenção para uma situação legal e aceita, como se houvesse alguma irregularidade. Como se as rubricas não identificassem os responsáveis e como se as rubricas não tivessem nenhum valor como firma. Aqui o Relator afronta o Parágrafo Único do artigo 167 do Código de Processo Civil (Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973), a seguir transcrito:
Art. 167. O escrivão numerará e rubricará todas as folhas dos autos, procedendo da mesma forma quanto aos suplementares.
Parágrafo Único. Às partes, aos advogados, aos órgãos do Ministério Público, aos peritos e às testemunhas é facultado rubricar as folhas correspondentes aos atos em que intervieram.” (grifo nosso).
Destarte, pedimos que, sejam as contas reconsideradas a fim de que sejam prevalecidos a verdade e os princípios da lealdade e da boa fé, assegurados às partes que de qualquer forma participam de processo (Art. 14, I e II do Código de Processo Civil).
7) Balanço Orçamentário:
O déficit orçamentário de apenas R$ 813.516,60, de certa forma espelha que houve um rígido controle nas contas públicas, considerando que este déficit representa apenas 41,73 % da receita média mensal que foi de R$ 1.949.215,12 e, somente de 3,47 % para a receita anual de R$ 23.390.581,52. O que é extremamente aceitável, dentro do ponto de vista de que, no transcorrer da administração houve sucessivos seqüestros de verbas públicas para saldar possíveis créditos da União e de ex-servidores de uma lista de precatórios gerados de dívidas trabalhistas de administrações anteriores.
8) Balanço Financeiro:
Nada a acrescentar.
9) Balanço Patrimonial:
Com relação ao Ativo Realizável sob os títulos de “Diversos Responsáveis” – Antonio Joaquim A dos Reis o valor de R$ 1.292.319,53 e de Juvenilson Passos dos Santos, o total de R$ 280.901,53 (atual gestor e titular das contas em julgamento). Trata-se de registro de supostas dívidas ainda não julgadas e que estão sub júdice, portanto, não deve o registro emprestar causa para o julgamento das atuais contas do gestor para as contas de 2004, sob o risco de vício no processo de julgamento. Neste ponto, convém trazer a lume os dispositivos constitucionais:
“Art. 5º (...)
XXXVII – não haverá juízo ou tribunal de exceção;
LIII – ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente;
LIV – ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;
LVII – ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado de sentença penal condenatória;”
A conta Retenções/INSS apresenta o saldo de R$ 1.069.132,94, caracterizando apropriação indébita por parte do Município:
A questão com o INSS é um capítulo à Parte, vez que o Município de Sento Sé conta com ação ajuizada na Justiça Federal contestando supostas dívidas levantadas pelos fiscais e auditores de tal Instituto que sempre tem usado do artifício do bloqueio sistemático do FPM destinado ao Município de Sento Sé. Não se trata apenas de uma análise simples para a afirmação de que o Município está em apropriação indébita. A pura verdade é que o INSS nunca tirou tanto como está tirando agora das empresas e dos entes municipais após a fadada Emenda Constitucional nº 29 de 2000 que garante a União o bloqueio e seqüestro de verbas municipais para a garantia de supostos créditos desta e de suas autarquias (Parágrafo Único, I e II, do Art. 160 da Constituição Federal).
Estas observações, portanto, não deverão emprestar causa ao julgamento das contas, ora sob julgamento por esse TCM.
Sobre os Valores inscritos em Restos a Pagar: Diz o Relator: “Assinala o Pronunciamento Técnico que consta do Balanço Patrimonial do exercício financeiro de 2004 valores inscritos em Restos a Pagar, constatando-se, diante da Relação de fls.330 a 338, obrigações contraídas nos dois últimos quadrimestres do mandato do Gestor, sem disponibilidade de caixa suficiente para cobri-las, em descumprimento ao art. 42, da Lei Complementar nº 100/00.”
Para este caso é de bom alvitre que se faça uma simples conta: Se o déficit orçamentário foi de apenas R$ 813.516,60 e, que este valor representa apenas 41,73% da receita média mensal e, apenas 3,47% da receita anual a lei de responsabilidade fiscal foi plenamente cumprida, já que se trata de despesas com pessoal e previdência e, de ações contínuas do último mês do ano cuja liquidação se dá no último dia do mês. É neste ponto que está bastante claro o regime de caixa previsto para a administração pública que hoje adota o sistema misto (caixa e de competência). Chamamos a atenção para o fato de que a Lei de Responsabilidade Fiscal deverá ser compreendida e interpretada no seu conjunto, não servindo esta para a negação de normas maiores de Direito Administrativo e que dão amparo ao Estado que se afigura neste o maior interesse que é o interesse público. Esta é a lógica sistêmica do Estado e que deverá ser considerada em qualquer exegese.
O bloqueio de recursos pela Justiça Trabalhista é uma realidade que interferiu no processo de planejamento, pois acontecem quando menos se espera. A isto chamamos de princípio da realidade, Destarte, mais uma vez reforça a tese de que o gestor não assumiu débitos além do permitido nos dois últimos quadrimestres. Ao se afirmar isto, estar-se-á a negar toda a verdade para que se sobreponha, talvez, por capricho, apenas o entendimento unilateral de um único julgador (o Técnico do TCM). Tanto é verdade que, mesmo com as argumentações apresentadas pelo gestor, estas não foram aceitas pelo TCM, conforme texto do Parecer 583/05, a seguir transcrito:
“Todavia, apesar dos argumentos apresentados não se pode olvidar dos preceitos elencados na Lei de Responsabilidade Fiscal no que diz respeito a necessidade dos Gestores buscarem alcançar o equilíbrio das contas públicas mediante a utilização de mecanismos de controle interno e sistema de contabilidade e administração financeira, inclusive, no que diz respeito ao pagamento de sentenças judiciais. Neste sentido, deveria o Gestor ter se precavido em relação ao pagamento dos Precatórios notadamente por se encontrar à frente do Município desde o exercício de 2001, não sendo aceitável, por tal razão, neste momento, as justificativas lançadas.” (grifo nosso).
Que esteja arrazoado o Parecer no ponto em que grifamos. Tudo bem. Mas, o que não poderá ser perdido de vista é o fato de que os restos a pagar estão estritamente dentro da Lei e se arrazoam pelo seu pequeno montante que não ultrapassa sequer a 3,5% das receitas arrecadadas no exercício de 2004. A Lei de Responsabilidade Fiscal neste sentido não quis inviabilizar, em hipótese nenhuma a administração pública, nem tampouco a lei eleitoral. A filosofia básica da inserção dos dispositivos que tratam deste assunto foi tão simplesmente de coibir os abusos de gestores que sempre ocorriam em final de mandato e em período eleitoral, onde despudoradamente se utilizavam, de artifícios, dos mais diversos e de muitas naturezas de interesses, inviabilizando as próximas administrações com o endividamento público. Isto certamente o Relator não constatou nas contas analisadas. Portanto, dentro do ponto de vista filosófico e do Direito, a afirmação é falaciosa, razão pela qual pedimos que seja desconsiderada no julgamento das contas deste gestor.
Uma outra questão que se chama a atenção e que serve de atenuante para o julgamento do gestor, mesmo para o julgador implacável, é o fato de que este deixou débitos para ele mesmo pagar, já que foi reeleito e que na metade do mês de outubro já se tinha conhecimento do resultado da eleição. Aflora-se destarte o espírito da Lei de Responsabilidade Fiscal cuja intenção do legislador foi coibir os abusos no final do mandato.
10) Demonstração das Variações Patrimoniais:
Nada a acrescentar.
11) Da Dívida Ativa:
Sobre a Dívida Ativa Tributária, o Relator, assim conclui:
“A baixa cobrança da Dívida Ativa Tributária, sem qualquer esclarecimento acerca das medidas adotadas para recuperação de tais créditos, demonstra ter havido falta de empenho do Gestor, no particular. (grifa) Destaque-se que, pelo artigo 10, inciso X, da Lei nº 8.429/92, o descaso e a negligência na arrecadação de tributos caracterizam-se como ato de improbidade administrativa. A pena prevista para o descumprimento do mandamento legal encontra-se no inciso II, do artigo 12 desta Lei.”
O que parece baixa e irrelevante para uns se parece alta para outros e vice versa. Basta apenas se inserir no problema real dos pequenos municípios onde é humanamente impossível a implantação de mecanismos tributários que os faça pagar o que não têm. Teríamos então o Estado pelo Estado se encerrando em seus próprios fins e se esquecendo do povo. Filosoficamente e, ad argumentandum, é imperioso reconhecer que a origem do Estado está no povo e este é a maior razão de sua existência. Não é à toa que os vários governos têm suas linhas mestras para o desenvolvimento econômico onde destinam subvenções econômicas e fiscais, subsídios das mais variadas formas e perdões de dívidas fiscais e creditícias. Tudo com base em análises e estudos feitos pelos técnicos e ao arbítrio de cada governo, a depender de suas propostas e intenções com a sociedade. Então, a letra da lei se torna inócua quando acima de tudo está a responsabilidade do gestor, do Estado e do homem público, para com a sociedade que tem como base de amparo maior para as suas decisões a própria constituição filosófica e institucional do Estado.
No caso in concreto do Município de Sento Sé, temos as seguintes realidades:
a) o Município de Sento Sé detém um dos piores Indices de Desenvolvimento Humano do Estado da Bahia, classificado em 288ª posição e, também, um dos piores Indices de Desenvolvimento Social e Econômico do Estado da Bahia, classificado, respectivamente, nas seguintes posições: 181ª e 159ª, no ano de 1996, situação esta que não é muito diferente hoje onde a concentração de renda é mais grave do que há dez anos atrás; destarte, não é possível se tirar leite de pedra;
b) a atividade econômica do Município é predominantemente agrícola de subsistência, o que não contribui para o incremento no potencial de arrecadação dos tributos municipais;
c) a população urbana não soma mais do que 17.255 habitantes (fonte IBGE 2000), o que também, não contribui para o incremento no potencial de arrecadação dos tributos municipais;
d) um outro fato que inibe a cobrança da Dívida Ativa, qualquer cobrança de tributos municipais e, ainda o disciplinamento urbano é o relacionado à informalidade dos imóveis que foram construídos pela CHESF e distribuídos aos habitantes do Município sem as formalidades com relação aos competentes registros, de forma que, a grande maioria dos posseiros úteis não tem a propriedade legal dos mesmos, o que não propicia ao Município a aplicação do Poder de Polícia e de outros fatores legais coercitivos; para tanto, estamos tomando as providências junto aos organismos financiadores da União para o custeio de um grande Projeto de Legalização Fundiária Urbana;
e) e, finalmente, o fato de que a administração municipal ainda não conseguiu avançar significativamente no processo de modernização da administração pública municipal que exige vultosas quantias, no que pese favoravelmente a implantação do Projeto de Organização Administrativa em parte, apenas no aspecto institucional e, no Cadastramento Técnico Imobiliário que de fato é o início para o planejamento e disciplinamento urbano e, para a implantação de sistemas de lançamentos e cobranças dos tributos imobiliários que, repetimos, somente avançarão com a conclusão do Projeto de Legalização Fundiária Urbana.
Face ao exposto e, no respeito aos princípios da realidade, da razoabilidade e da legitimidade, pedimos que sejam desconsideradas, para o julgamento das contas deste Gestor, as observações feitas pelo Relator sobre esta questão, no Parecer nº 583/05, para que sejam resguardados os direitos e não seja este ofendido nem truncado de sua árdua missão de governar o que é de fato muito difícil na conjuntura atual.
12) Da Dívida Consolidada Líquida:
Nada a acrescentar.
13) Inventário:
No que pese as observações do relator, o inventário foi encaminhado possibilitando o registro contábil e o devido controle físico dos bens patrimoniais. Destarte, as observações não deverão emprestar causa para a rejeição das contas do gestor.
14) Obrigações Constitucionais:
Educação:
O valor de R$ 5.765.366,25, quando somado ao valor da glosa feita pelo TCM, no montante de R$ 129.209,07 totaliza o valor de R$ 5.894.575,32 que ultrapassa o percentual de 25%. Percentual este que corresponde apenas ao valor de R$ 5.807.177,93. Portanto, em valor nominal, o limite constitucional foi ultrapassado em R$ 87.397,39.
Existe de certa forma um desencontro dos técnicos com relação à classificação orçamentária. Não fosse assim, a glosa feita pelo Técnico da Inspetoria Regional no valor de R$ 289.318,38 não teria sido corrigido pelo reexame no Gabinete do Relator do Processo, para o valor de apenas R$ 129.209,07, já que foi reconsiderado e, retirado da glosa o valor de R$ 140.109,31. Estes desencontros, naturais, na lida diária da contabilidade pública, ocorrem pelo simples fato de que a classificação orçamentária, assim como a Lei Federal nº 4.320/64 são inteiramente interpretativas. Deve ser considerado ainda que, nas notificações mensais, a empresa que faz os serviços contábeis não promoveu uma boa defesa, destarte permitindo a posição isolada dos técnicos da Inspetoria, não raramente desencontradas.
O dispositivo legal para a intervenção do Estado no Município foi imposto para aquele que comete crime e o descaso com a administração dos recursos destinados à Educação, o que não é o caso do gestor de Sento Sé que, pelas informações dos seus técnicos, até que se prove ao contrário, estava rigorosamente com os índices dentro do limite fixado pela Constituição Federal.
O que o Relator não pode perder de vista é o fato de que o percentual, mesmo com a glosa feita por esse Tribunal é bastante insignificante de apenas 0,18% para que o índice fosse integralmente cumprido, ou seja, o valor de apenas R$ 87.397,39.
Não tememos em afirmar de que falta aqui a predisposição para o reconhecimento do princípio da razoabilidade o que implica em reconhecer que não houve culpa, negligência, ou, sequer intenção do descumprimento do dispositivo constitucional, mas tão somente desencontros na interpretação das contas, que comumente ocorrem na contabilidade pública, ainda mais quando é sabido que as receitas municipais ocorrem até o último dia do ano, e que muitas vezes são imprevisíveis quanto ao seu montante, principalmente quando se trata de recursos transferidos da União e do Estado como quota parte de direito do Município.
Ante a farta argumentação que, sobre todo e qualquer pretexto, a fim de que se prevaleça a justiça e o direito, deverá ser esta considerada para que as razões argüidas pelo Relator não emprestem causas ao julgamento da rejeição das contas do gestor referentes ao exercício de 2004.
FUNDEF:
O que se percebe, sem a necessidade de grandes esforços nas observações, é que as armadilhas institucionais são grandes complicadores que desmotivam os que querem servir à sociedade na difícil tarefa de governar. As normas não se harmonizam para que seja garantida a segurança para as decisões seguras do gestor municipal. O gestor público municipal no seu poder/dever inerente ao comando de um ente federado autônomo se vê constantemente em labirintos de incertezas geradas pelas normas emanadas da União que ainda não consegue conviver sem o autoritarismo e a centralização exagerada e peculiar de regimes de exceção. A sustentação destas argumentações está arrazoada nos seguintes fatos:
- a Lei Federal nº 9.42495, em seu artigo 7º determina que ficam assegurados, pelo menos a aplicação de 60% dos recursos do FUNDEF com a remuneração dos profissionais do magistério em efetivo exercício de suas atividades no ensino fundamental público;
- já a Constituição Federal no inciso X do artigo 37 diz que a remuneração dos servidores somente poder ser fixada ou alterada por lei específica e sem distinção de índices para todos os servidores;
- a Lei de Responsabilidade Fiscal, por sua vez, limita os gastos com pessoal em 60%, estando aí inclusos todos os servidores do Município, inclusive do Poder Legislativo (artigos 19 e20);
- ainda o artigo 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal limita os gastos nos dois últimos quadrimestres do último ano de governo;
- em razão das receitas oscilarem em função das variáveis econômicas, não se tem uma curva aproximada da evolução das mesmas para um ajuste que permita ao gestor não cair nestas armadilhas da legislação brasileira;
- acrescenta-se a estas armadilhas o recesso do Poder Legislativo que tem um custo alto para o Município nas convocações extraordinárias; e, ainda,
- o fato de que sendo a Lei Federal 4.320/64 e demais normas sobre direito financeiro público de natureza interpretativa, nem tudo que foi previsto e planejado poderá ser considerado, já que cada técnico tem a sua própria interpretação, a depender do poder que exerce sobre as fases de análise das contas, daí se tem as confusas interpretações e as indesejáveis glosas; esta é a mais pura e incontestável verdade.
A inviabilidade de se alcançar um razoável nível de planejamento orçamentário financeiro é agravada ainda mais com o permissivo constitucional para que a União bloqueie e retenha recursos constitucionais destinados aos Municípios por simples presunção de direitos.
Mesmo assim, com toda esta ordem de variáveis intervenientes e, complicadoras para um razoável planejamento financeiro e, com toda a glosa feita por esse TCM, faltou para que o Município de Sento Sé atingisse o limite constitucional, apenas 1,90%.
15) Despesas Glosadas em Exercícios Anteriores:
Este é um capítulo à parte que não deverá interferir no julgamento da prestação de contas do gestor referente ao exercício de 2004. Pela lógica das glosas, há de se reconhecer que o assunto merece uma atenção e reanálise apurada de cada situação e exercício, principalmente por conter contas de 1999 e 2000 que tinham como responsável o ex-Prefeito Ednaldo e que são as mais significativas.
Não nos parece ser razoável punir o atual gestor por atos ações e/ou omissões de ex-gestor.
Uma outra questão esta relacionada ao fato de que a discricionariedade, como princípio reconhecido no Direito Administrativo Brasileiro, reside no agente político que tem o poder/dever de exercê-la visando atender ao interesse público através da faculdade de escolher a oportunidade e a conveniência de agir. Sobre esta questão é imperioso que se reconheça que as necessidades do Município não se restringem tão somente às funções saúde e educação, mas também às funções relacionadas à limpeza pública e coleta de lixo, a iluminação pública e eletrificação urbana e rural, a assistência social, a saneamento, a agricultura, a estradas e caminhos municipais, ao meio ambiente, a transportes, a serviços funerários, a jardinagem e arborização, a segurança pública no auxílio ao Estado, etc.
Chama o Relator a atenção pelo fato de que o atraso no pagamento dos profissionais do magistério constituiu em falha grave, tendo em vista a própria destinação dos recursos alocados no Fundo. Chamamento este que nos força a fazer as seguintes considerações:
- Os recursos do FUNDEF, sequer dão para saldar as despesas com a folha de pagamento dos professores municipais, quanto mais de todos os serventuários da educação. Portanto é sempre necessário que o Município os complemente através de recursos constitucionais normais transferidos do Estado e da União, ao sabor da conjuntura política e econômica e, ao sabor dos constantes seqüestros e bloqueios do INSS e da justiça, o que nos resta dizer que nem sempre existe caixa suficiente para se fazer frente ao pagamento de todos os profissionais do magistério. Poderemos afirmar, entretanto, que, mesmo existindo recursos para o pagamento de parte dos servidores em dia, não nos parece ser prudente se tomar esta decisão, sob o risco do descontentamento do quadro de servidores e pelo tratamento desigual à categoria, em sentido lato, dos servidores públicos municipais. Avocamos para este nosso entendimento, os princípios da igualdade, da legalidade, da responsabilidade, da discricionariedade e da razoabilidade.
16) Saúde:
Sem muitos comentários, apenas chamamos a atenção para um fato extremamente positivo e que merece ser considerado e reconhecido com a mesma ênfase que esse TCM deu aos pontos que os considerou negativos. O ponto positivo reside no fato de que o Município de Sento Sé superou em 3,27% a aplicação dos recursos na saúde. Isto demonstra a grande responsabilidade que tem o gestor municipal com o social, apesar das graves situações adversas, dentre elas a pouca capacidade técnica da mão-de-obra disponível no mercado regional.
17) Transferência de Recursos ao Poder Legislativo:
Se o limite constitucional para o repasse à Câmara Municipal seria de R$ 808.267,99 e, foram transferidos R$ 807.978,47 a diferença a menor foi tão somente de R$ 289,52, que certamente já foram repassados para a Câmara Municipal de Vereadores neste exercício de 2005. É normal que o ajuste final das transferências para o Poder Legislativo se dê no próximo exercício, vez que, até o último dia do ano entram recursos nos cofres públicos.
Apesar de não questionarmos o dispositivo constitucional que trata da matéria, é imperioso que entendamos que, o espírito deste está interiorizado na idéia de que deveria existia a necessidade de ser implantado instrumentos que propiciassem eliminar a eterna disputa entre Executivo e Legislativo, quando se tratava de seus próprios interesses, quando por disputas políticas, um destes se empenhava para impedir o bom funcionamento do outro. O que não é o caso do gestor Juvenilson Passos que, deixou de repassar apenas R$ 289,52 em razão de entrada de receitas nos dois últimos dias do ano e impossíveis de serem computadas dentro do exercício. Pelo raciocínio do Relator, os gestores não têm saída. Ou pecam por estourarem o limite de transferência ou por não terem atingido tal limite. De todo o jeito, pelo raciocínio do Relator, o gestor cometerá crime de responsabilidade. Não existe saída, a não ser que, por um golpe de sorte as transferências sejam calculadas com previsões de bola de cristal, ou que, simplesmente se proíba a União e o Estado, bem como os contribuintes, de repassarem e de efetuarem qualquer depósito nas contas do Município nos últimos dias do exercício.
18) Remuneração dos Agentes Políticos:
Nada a acrescentar ou comentar.
19) Composição de Gastos Exigidos pela LRF:
Para um limite constitucional de gastos com pessoal fixado em 54% da receita corrente líquida, o Poder Executivo Municipal de Sento Sé ficou no nível de 45,05%, o que se caracteriza como um limite razoável para a manutenção do controle das contas públicas.
20) Do Controle da Despesa Total com Pessoal:
Nada a acrescentar ou comentar.
21) Do Cumprimento da Resolução TCM no. 395 de 99:
Nada a acrescentar.
22) Repasse de Recursos a Entidades Civis – Resolução TCM n. 321/97:
A exigência de autorização de lei específica para o repasse de verbas a instituições civis se dá por simples convênios. O entendimento de que há a necessidade de lei específica não é correto. Sobre esta matéria o Supremo Tribunal Federal já se pronunciou por diversas vezes, inclusive contra dispositivo da Constituição do Estado da Bahia que exigia, para a formalização de convênios pelo Poder Executivo, lei autorizativa do Poder Legislativo. O pronunciamento é de que a exigência é inconstitucional por ferir o princípio da independência dos Poderes e, por se tratar, o convênio, de atribuição normal para quem tem o poder de administrar. Mesmo, contando com isto, o gestor de Sento Sé, atendeu a orientações do TCM e devolveu o valor, com os próprios recursos, diga-se de passagem, bastante insignificantes (R$ 200,00), aos cofres do Município, conforme atestou o DAM encaminhado e confirmado por esse Tribunal. Desta forma, não deverá a observação feita com relação a esta matéria, emprestar causa ao julgamento negativo das contas do Gestor, ora colocado em cheque.
23) Multas e Ressarcimentos Pendentes:
Se o gestor encaminhou as cópias da ações de execução das multas e ressarcimentos pendentes, não entendemos o porquê da atenção dada à questão, já que foram tomadas as devidas providências junto à competente esfera judicial. Não deve o TCM, no que pese a morosidade da justiça e, os longos caminhos que tem o cidadão para recorrer, substituir as decisões dos Juízes pelo seu julgamento próprio em matérias de direito e que cabe ao acusado a ampla defesa. Destarte, não deveria e, não devem tais observações emprestar causa ao julgamento negativo das contas do gestor.
24) Quanto ao ressarcimento de recursos à conta específica dos royalties, referentes a despesas com pessoal e, enquadradas pelo TCM como desvio de finalidade, de modo algum deverá interferir no julgamento das contas de 2003, que, inclusive esse TCM as rejeitou, para que não seja caracterizado o “bis in eadem”. O que deve ficar bastante claro, a despeito de Decreto Federal, é que os recursos foram gastos com a administração pública municipal com ações das mais relevantes para a sociedade local, cumprindo todo um arcabouço jurídico próprio e toda uma programação financeira planejada pelo Município através de suas normas próprias.
Face às exaustivas alegações do gestor, na defesa complementar que se apresenta, como direito que este tem ao contraditório e a ampla defesa que lhes são assegurados pela Constituição da República Federativa do Brasil e, pelo Código de Processo Civil, quanto a apresentação de novos elementos que permitam a prevalência da verdade, e, diante da verdade das contas que, atendem aos inúmeros princípios, já consagrados para a administração pública, dentre eles o da responsabilidade, da delegação, da realidade, da legalidade e, da razoabilidade, requeremos que sejam estas contestações acatadas e, que os nobres Conselheiros que formam esse Egrégio Tribunal de Contas, promovam a revisão do Parecer n. 237/2004, de 13 de outubro de 2004, com a aprovação das contas do gestor de Sento Sé referentes ao exercício de 2004, por ser de justiça e de direito.
Nestes Termos,
Pede Deferimento,
Sento Sé, Bahia, em 07 de fevereiro de 2006.
JUVENILSON PASSOS DOS SANTOS
Prefeito Municipal
