Diário
Oficial do Distrito Federal Nº 230, terça-feira, 4 de novembro de 2014
ANEXO DA ATA Nº 4730
SESSÃO ORDINÁRIA DE 23/10/2014
PROCESSO Nº: 20.937/14
ORIGEM: Procuradoria-Geral do Distrito Federal – PGDF
ASSUNTO: Consulta
EMENTA: Consulta formulada pela Procuradoria-Geral do Distrito
Federal acerca do aproveitamento do tempo passado pelo servidor em curso de
formação policial (etapa do concurso) e no exercício de mandato classista, para
fim da aposentadoria especial de policial, nos termos da Lei Complementar nº 51/85,
alterada pela Lei Complementar nº 144/14.
Unidade Técnica sugere ao Tribunal que conheça da consulta e
responda à PGDF ser possível o aproveitamento do tempo passado pelo servidor em
curso de formação policial (etapa do concurso) e no exercício de mandato
classista, para fim da aposentadoria especial prevista na LC nº 51/85,
em consonância com as Decisões nºs 6.558/12, 1.936/13 e 4.133/13.
MPjTCDF acolhe parcialmente as sugestões da instrução, sugerindo
ao Tribunal que conheça da consulta e responda à PGDF não ser possível o
aludido aproveitamento, vez que em casos tais o cargo ocupado não estaria
associado à atividade de risco ou prejudicial à integridade física e, portanto,
dissociado do caráter estritamente policial.
Voto convergente com a Unidade Técnica e o MPjTCDF no que se
refere à admissibilidade da consulta, mas, relativamente ao mérito, o voto
acolhe as sugestões da instrução, com ajustes. Conhecimento da consulta.
Possibilidade de aproveitamento do período de curso de formação policial e de
exercício de mandato classista, como estritamente policial, para fim da
aposentadoria especial prevista na LC nº 51/85,
a teor do art. 12 da Lei federal nº 4.878/65,
c/c o art. 14, § 2º,
da Lei federal nº 9.624/98,
e em consonância com as Decisões nºs 6.558/12, 1.396/13 e 4.133/13. Cuidam os
autos de consulta formulada pela Procuradoria-Geral do Distrito Federal (fls.
1/11), acerca do aproveitamento do tempo passado pelo servidor em curso de
formação policial (etapa do concurso) e no exercício de mandato classista, para
fim da aposentadoria especial de policial, nos termos da Lei Complementar nº 51/85,
alterada pela Lei Complementar nº 144/14.
A Unidade Técnica, na instrução de fls. 12/20, ao examinar,
inicialmente, a admissibilidade da consulta, manifesta-se no sentido de que
deve ser conhecida pelo Tribunal, porquanto “versa sobre direito em tese e foi
manejada por autoridade competente, constituindo o parecer técnico-jurídico a
própria inicial”, em consonância com o § 1º do art. 194 do RI/TCDF.
Em seguida, faz uma ligeira síntese dos principais argumentos
empregados pela consulente, in verbis:
“2. Em apertada síntese, a indigitada consulta tem por objetivo
a ratificação de deliberações desta Corte de Contas que admitiram o
aproveitamento do tempo passado pelo servidor em curso de formação policial e
no exercício de mandato classista para fins da aposentadoria especial prevista
na Lei Complementar nº 51/1985,
alterada pela Lei Complementar nº 144/2014.
3. Tendo em conta o disposto no § 4º do artigo 40 da CRFB,
com a redação dada pela EC nº 47/2005,
e a decisão proferida pelo c. STF no julgamento da ADI nº 3817/DF, o consulente
assevera que “para uma atividade ser considerada estritamente policial, nos
termos à que se refere a Lei Complementar n. 51/1985,
deve ser observada não apenas no que diz respeito ao exercício do cargo em si,
mas deve ser entendida a partir do efetivo desempenho de atividades em
condições de risco ou que representem efetivo prejuízo à saúde ou à integridade
física” (negrito e grifo do original).
4. Assinala que a PRG/DF tem adotado interpretação restritiva,
considerando a aposentadoria especial do policial como regra de exceção ao
regime comum, não sendo admissível a inclusão de atividades “não relacionadas diretamente
à função policial”. Assim, observando os princípios básicos da hermenêutica
jurídica, ressalta que as “regras de exceção não comportam interpretação
extensiva, nem analógica”.
5. Nesse sentido, o consulente opõe-se ao entendimento firmado
pelas Decisões nº 4133/2013 e nº 6413/2013, ambas proferidas na apreciação do
Processo nº 12289/2008, que trata da aposentadoria de CELSO JORGE CÔBO ARRAIS
no cargo de Perito Criminal, que permitiu “a contagem como tempo estritamente
policial dos períodos correspondentes ao exercício de mandato classista e ao
curso de formação policial (etapa do concurso)” (negrito do original).
6. Vislumbra contradição entre o posicionamento da Corte de
Contas e a orientação delineada pelo e. Tribunal de Justiça do Distrito Federal
e Territórios (TJDFT), Superior Tribunal de Justiça (STJ) e Supremo Tribunal
Federal (STF) em relação ao tema, razão pela qual requer seja estabelecida a
“exata compreensão que se deva ter sobre o assunto”.
7. Prossegue trazendo à colação julgados do Poder Judiciário que
afastam a possibilidade da contagem de atividades “assemelhadas” à função
policial, concluindo que tal aproveitamento somente é possível “quando
inequivocamente restar demonstrado que houve sujeição da vida ou da integridade
física e/ou mental a riscos próprios da atividade policial”.
8. Ao final, conclui que a orientação traçada pelo TCDF nos
indigitados decisum “gera evidente e indesejável insegurança jurídica, tornando
incerta a atuação das autoridades competentes e, mais grave, impedindo uma
orientação clara e segura por parte da Procuradoria-Geral do Distrito Federal”,
razão pela qual requer seja definitivamente esclarecido se “o desempenho de
mandato classista e o período do curso de formação (etapa do concurso) podem
ser considerados como atividade estritamente policial, para fins da
aposentadoria especial dos policiais, nos termos previstos pela Lei
Complementar Federal nº 51/1985” (negrito do original).”
No mérito, empreende a seguinte análise:
“9. Registre-se, inicialmente, que a possibilidade do
aproveitamento de período referente ao curso de formação profissional para fins
de aposentadoria foi objeto de consulta formulada ao Tribunal pela Polícia
Civil do Distrito Federal – PCDF, em face do entendimento manifestado pelo ora consulente
no Parecer nº 1.432/2011-PROPES/PGDF, ao concluir que “o artigo 12 da Lei nº 4.878/65
afronta o disposto no artigo 40, § 10,
da Constituição Federal, o
qual veda a contagem de tempo ficto, e, portanto, o tempo de frequência aos
cursos de formação profissional da Academia de Polícia Civil do Distrito
Federal para primeira investidura em cargo de atividade policial não seria
considerado efetivo exercício para fins de aposentadoria”.
10. A vexata quaestio foi examinada pela Corte de Contas nos
autos do Processo nº 17481/2012. Naquele feito, em face da remansosa
jurisprudência pertinente ao tema, que afasta como ficto tal interstício, foi
proferida a Decisão nº 1936/2013, vazada nos seguintes termos:
O Tribunal, por unanimidade, de acordo com o voto da Relatora,
com o qual concorda o Revisor, Conselheiro RENATO RAINHA, decidiu: I - conhecer
da consulta formulada pelo Diretor-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal, em
face do atendimento dos requisitos legais e regulamentares, consoante o
disposto no art. 194 da Resolução-TCDF nº 38/90; II - responder à
jurisdicionada que é possível averbar para fim de aposentadoria o período
referente ao tempo de frequência ao curso de formação profissional na Academia
de Polícia para primeira investidura em cargo de atividade policial, conforme
dispõe o art. 12 da Lei nº 4.878/65,
o que não constitui ofensa ao art. 40, § 10,
da Constituição Federal;
III – determinar o encaminhamento de cópia desta decisão à autoridade
consulente; IV - autorizar o arquivamento do processo e a devolução dos autos
apensos à origem. Decidiu, mais, mandar publicar, em anexo à ata, o
relatório/voto da Relatora. (grifamos)
11. Com efeito, naquela oportunidade não se deliberou
taxativamente acerca da possibilidade do aproveitamento de período passado em
curso de formação policial para fins da aposentadoria especial prevista na Lei
Complementar nº 51/1985,
alterada pela Lei Complementar nº 144/2014, posto que tal
questão não foi especialmente ventilada na inicial.
12. Não obstante, cumpre assinalar que o artigo 12 da Lei nº 4.878/1965
reconhece o direito à contagem de tal interstício, para fins de inativação,
exclusivamente ao servidor que desempenhará atividade policial, não se
destinando a qualquer outro cargo público. Isso porque o indigitado curso de
formação tem por objetivo, entre outros, preparar o indivíduo para o manuseio
de armas de fogo e a prática de defesa pessoal, atividades nas quais,
obviamente, há permanente risco de comprometimento da integridade física.
Assim, mesmo em face da inovação legislativa trazida pela EC nº 47/2005,
é forçoso reconhecer a possibilidade de tal aproveitamento com fundamento na
Lei Complementar nº 51/1985,
alterada pela Lei Complementar nº 144/2014.
13. Vale registrar, ainda, o entendimento firmado pela Decisão
nº 6558/2012, proferida em sede de consulta nos autos do Processo nº 13036/2012,
por intermédio da qual o Tribunal reconheceu que, “em respeito aos princípios
da legalidade, razoabilidade/proporcionalidade, eficiência e hierarquia, o
tempo de serviço prestado por servidores das Carreiras de Delegado de Polícia
do Distrito Federal ou de Polícia Civil do Distrito Federal, lotados na
Secretaria de Estado de Segurança Pública do Distrito Federal ou em outro órgão
integrante do Sistema de Segurança Pública do Distrito Federal, cuja composição
encontra-se definida no art. 4º da Lei nº2.997/02,
é considerado estritamente policial para todos os fins, inclusive os previstos
na Lei Complementar nº 51/85”. Assim, tendo em conta os termos da já comentada
Decisão nº 1936/2013 e, considerando que a Academia de Polícia Civil, local de
realização do curso de formação do aluno policial, é unidade administrativa
integrante Sistema de Segurança Pública do Distrito Federal, não se vislumbra
óbice ao reconhecimento de tal interregno para fins da aposentação especial.
14. Observe-se que o TCDF, em diversos julgados, pugnou pela possibilidade do
aproveitamento do tempo passado em curso de formação policial para fins da
correspondente aposentadoria especial. Nesse sentido, merece destaque a
discussão travada nos autos do Processo nº 31749/2011, na qual o e. Plenário,
ex-vi da Decisão nº 5163/2012, admitiu a contagem não apenas de um, mas de dois
períodos de cursos de formação na apuração do tempo estritamente policial do
interessado. 15. Quanto ao aproveitamento do período passado por servidor
policial no exercício de mandato classista, para fins da aposentadoria especial
prevista na Lei Complementar nº 51/1985,
alterada pela Lei Complementar nº144/2014, cumpre
assinalar que o Tribunal, até a prolação da já mencionada Decisão nº 4133/2013,
proferida na apreciação do Processo nº 12289/2008, objeto da presente consulta,
adotava posicionamento refratário em relação ao tema, tendo inclusive
considerado ilegais diversas concessões análogas.
16.
Naquele feito, o e. Plenário, em sede de Pedido de Reexame, acompanhou o Voto
formulado pelo Conselheiro Paulo Tadeu, que deu novo direcionamento ao assunto:
(...) Como se vê, o novo parecer do Ministério Público apenas
ratifica sua posição, utilizando-se da mesma fundamentação outrora invocada.
Sua Excelência, o Procurador Demóstenes, busca seu convencimento principalmente
em decisões judiciais ou mesmo desta Casa, citando os mesmos precedentes então
assinalados no parecer anterior.
Embora reconheça o valor das decisões colacionadas, não me
convenço de seu acerto. Assim, levando-se em conta que as referidas decisões
não têm caráter vinculante, permito-me também manter a posição anteriormente
sustentada. Nesse sentido, reproduzo as considerações então levadas a plenário
para apreciação.
In casu, a aposentadoria do servidor foi considerada ilegal por
ausência de requisito temporal (Decisão nº 3.940/12), tendo em conta a exclusão
do período de exercício de mandato classista do cômputo do tempo considerado
como atividade estritamente policial.
Irresignado com a referida decisão, o interessado, por meio de
seu representante legal, interpôs o Pedido de Reexame de fls. 91/105, cujo
mérito ora se analisa. Pretende-se que a Corte reveja seu posicionamento sobre
a matéria, tendo como viável o cômputo do período de mandato classista/sindical
como tempo de atividade estritamente policial, o que culminaria na legalidade
da aposentadoria de que trata este feito.
Penso assistir razão ao recorrente.
Inicio relembrando a inegável importância dos sindicatos em um
Estado Democrático de Direito. A própria Constituição Federal assegura
(art. 8º, caput) a livre associação profissional ou sindical, dizendo ser
obrigatória a participação dos sindicatos nas negociações coletivas (inciso VI,
art. 8º), a quem cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou
individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou administrativas
(inciso III).
Corroborando o que disse
acima, trago, a seguir, excerto do parecer emitido por
Nildo Lima Santos, Consultor em
Administração Pública, que bem destaca a importância da função exercida pelos
dirigentes sindicais
(...) O artigo 8º da Constituição Federal, combinado com o inciso VI do
seu artigo 37,
garante a representatividade dos dirigentes sindicais a qual reside na
autonomia que a entidade de classe tem para a discussão de dissídios nas
esferas administrativas e judiciais, implicando, destarte, o reconhecimento da
importância da entidade e de seus dirigentes, para o equilíbrio das atividades
exercidas pelo Estado e, que, necessariamente, em sua maior extensão, sempre
estarão a cargo dos servidores públicos.
Esta análise sistemiológica, de fato, deverá ser considerada,
para a garantia não só dos direitos ao exercício das atividades sindicais, como
também, ao exercício da direção da entidade e sua importância para o processo
de democratização e aperfeiçoamento do Estado brasileiro em seus múltiplos
sentidos.
A representatividade que tem os dirigentes das entidades de
classes e sindicais pressupõe a disponibilidade destes em tempo integral para o
exercício de atribuições que são deveras de interesse público e, portanto, da
maior significância para a sociedade brasileira.
Provavelmente em função dessa importante missão dos sindicatos,
a LODF prescreve (parágrafo único do art. 36) que “a lei disporá sobre licença
sindical para os dirigentes de federações e sindicatos de servidores públicos,
durante o exercício do mandato, resguardados os direitos e vantagens inerentes
à carreira de cada um.”
Atualmente os normativos distritais que dispõem sobre essa
licença são a Lei Complementar nº 840/2011 e o Decreto nº 33.652/2012, valendo
destacar o § 5º do art. 1º desta última norma, que, reproduzindo o disposto no
§ 1º do art. 145 daquela, autoriza o cômputo do período de licença para o
desempenho de mandato classista como de efetivo exercício.
Conjugando os dispositivos legais acima mencionados, temos que o
efetivo exercício a que se referem a LC nº 840/2011 e o Decreto nº 33.652/2012
deve também ser considerado para as aposentadorias especiais, sob pena de não
se estarem resguardando “todos os direitos e vantagens inerentes à carreira de
cada um”, como prescreve a LODF.
Nem se argumente que a LC nº 840/2011 não tem aplicação aos
policiais civis, uma vez que a Lei nº 8.112/90
(art. 102, VIII, c) tem dispositivo similar mandando considerar como de efetivo
exercício, exceto para promoção por merecimento, o afastamento em virtude de
licença para o desempenho de mandato classista.
O que se deve ter em mente é que a LODF, quando trata da licença
para desempenho de mandato classista, resguarda todos os direitos e vantagens
inerentes à carreira de cada um dos eleitos, sendo certo que, no caso de
policial, um dos seus direitos é a aposentadoria especial, com cômputo de tempo
de serviço reduzido.
Se assim não for entendida a questão, o direito de o policial
civil exercer mandato classista -que é de envergadura constitucional,
repise-se, - será injustificadamente diminuído, uma vez que lhe será retirada
uma outra vantagem própria de seu cargo. Aliás, com a clareza habitual, o
Conselheiro Renato Rainha já expôs a situação nos autos do Processo nº
19024/09, in verbis: (…)
Pensar diferente é o mesmo que ferir de morte os dispositivos
legais supracitados, bem como inviabilizar o direito dos policiais civis do
Distrito Federal de exercerem mandatos classistas, o que lhes é garantido pelo
art. 8º da Constituição Federal e
pelo Regime Único dos Servidores Públicos Civis da União, pois não se estaria
assegurando a eles os mesmos direitos garantidos aos que estejam em atividade.
Nessas condições, quem se habilitaria a exercer mandato classista em associação
profissional ou sindical? Por isso, sem nenhuma dúvida, os detentores de
mandato classista têm direito à remuneração do cargo, como se em efetivo
exercício estivessem, sendo-lhes devida, portanto, a remuneração integral e a
fruição dos mesmos direitos assegurados aos que estejam em atividade,
respeitada a ressalva referente à promoção por merecimento. Outro entendimento
impediria que os servidores pudessem representar a classe da qual pertencem e
na qual exercem legalmente o seu cargo público, em total desrespeito ao
princípio da isonomia e o de que “onde a lei não diferenciou, não é dado ao
intérprete fazê-lo”.
Além disso, outras considerações poderiam ser trazidas à baila,
a saber:
• O eventual descumprimento da norma mencionada acima pode
acarretar responsabilização administrativa e criminal.
• Autores do escol de Guilherme de Souza Nucci (in Código
de Processo Penal Comentado,
ed. São Paulo/2006, pág. 447), em decorrência do contido no item anterior,
asseveram que “o policial é policial às 24 h do dia”.
• Para os policiais civis, o risco (inclusive o de vida) é
inerente à função, ao cargo que ocupam, ainda que não estejam diretamente
desempenhando suas atividades. (...)
17. Impende ressaltar que a matéria foi objeto de profundas
discussões na Corte de Contas, nas quais foram trazidas à colação, inclusive,
os precedentes judiciais ora elencados pelo consulente. Contudo, desde a
publicação do indigitado decisum, o Tribunal manteve firme o posicionamento
favorável ao cômputo do tempo de mandato classista como estritamente policial.”
Sugere, assim, ao e. Plenário que conheça da consulta e responda
à PGDF ser possível o aproveitamento do tempo passado pelo servidor em curso de
formação policial e no exercício de mandato classista, para fim da
aposentadoria especial prevista na LC nº 51/85, em consonância com as Decisões nºs 6.558/12, 1.936/13 e
4.133/13.
O MPjTCDF, mediante o Parecer nº 743/14-ML, às fls. 21/29,
acolhe parcialmente as sugestões da instrução, sugerindo ao Tribunal que
conheça da consulta e responda à PGDF não ser possível o aludido
aproveitamento, vez que em casos tais o cargo ocupado não estaria associado à
atividade de risco ou prejudicial à integridade física, estando, assim,
dissociado do caráter estritamente policial. Eis os argumentos trazidos pelo
Parquet especializado:
“7. De início, este Parquet entende assistir razão ao zeloso
Corpo Técnico quanto ao conhecimento da consulta, pois considera preenchidos os
requisitos exigidos para a sua admissibilidade, uma vez que formulada por
autoridade competente, não versa sobre caso concreto e a petição de consulta
pode ser considerada como o parecer técnico-jurídico da Administração, uma vez
que elaborada por órgão especializado, nos termos do que dispõe o art. 194 do
RITCDF.
8. O tema em debate encontra-se afeto à interpretação da Lei
Complementar nº 51/1985, que, em sua redação original, previa a possibilidade dos
policiais se aposentarem com proventos integrais, após 30 anos de serviço,
desde que contassem com pelo menos 20 anos de exercício em cargo de natureza
estritamente policial.
9. De início cumpre registrar que dúvidas não pairam quanto à
vigência e eficácia da Lei, porquanto, segundo o entendimento do c. Superior
Tribunal de Justiça e do e. Supremo Tribunal Federal, referido normativo
encontra-se lídimo e em vigor, na medida em que foi recepcionado pela Constituição Federal de
1988 e pelas posteriores emendas constitucionais nºs 20/1998, 41/2003 e 47/2005.
10. A propósito, transcrevo excerto do voto recentemente
proferido no RMS nº 31.686/RS, de relatoria do em. Min. Sebastião Reis Júnior
no e. STJ:
“Ocorre que, tendo em vista nova orientação jurisprudencial do
Supremo Tribunal Federal, consolidada inclusive em sede de repercussão geral
nos autos do RE n. 567.110-1/AC, o disposto no art. 1º da LC n.51/985 (o qual dispõe que o policial será aposentado,
voluntariamente, com proventos integrais, após trinta anos de serviço, desde
que conte pelo menos vinte anos no exercício de atividade estritamente
policial) foi recepcionado pela atual Constituição Federal.” 11. Consoante disciplina
constitucional assente no art. 40, § 4º, da Carta Magna, ficou autorizada a concessão de
aposentadoria, sob condições especiais, para aqueles que exerçam atividade de
risco ou que possa causar prejuízo à integridade física. Interpretando o artigo
em questão, o c. STF foi expresso ao definir que é pressuposto para concessão
de aposentadoria especial, nos termos da LC nº 51/1985, alterada pela LC nº 144/2014,
a associação à atividade de risco ou prejudicial à integridade física.
12. O c. TJDFT, de igual maneira já se pronunciou reiteradas
vezes no mesmo sentido. Aponto, a título exemplificativo, os recentes vv.
Acórdãos nºs 789.630 (Terceira Turma Cível, Rel. Des. Otávio Augusto, DJe de
20/5/2014) e 773.773 (Quinta Turma Cível, Rel.ª Des.ª Gislene Pinheiro, DJe de
31/3/2014), este último com a seguinte ementa:
“APELAÇÃO CÍVEL. APOSENTADORIA ESPECIAL. DELEGADO DA POLÍCIA
CIVIL DO DISTRITO FEDERAL. LEI COMPLEMENTAR Nº 51 DE
1985. ATIVIDADE ESTRITAMENTE POLICIAL. INTERPRETAÇÃO. NÃO COMPROVAÇÃO.
HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. JUÍZO EQUITATIVO. SENTENÇA MANTIDA.
1. A interpretação do art. 1º, I, da Lei Complementar nº 51/1985, não pode alargar o conceito de ‘atividade estritamente
policial’ para que atividade cujo exercício seja assemelhado, e não
efetivamente coincidente, seja incluída no conceito. Diante disso, impõe-se a
conclusão de que o exercício de função junto à Secretaria Geral do Estado do
Tocantins não pode ser considerada, para fins da aposentadoria disciplinada
pela Lei Complementar nº 51/1985, como atividade de natureza estritamente policial.
2. Não havendo comprovação das atribuições estritamente
policiais deve o pedido ser julgado improcedente.
3. Nas sentenças de improcedência, o juiz deve fixar os
honorários de sucumbência de acordo com análise equitativa segundo os critérios
do art. 20, § 3º e 4º, do CPC,
não havendo vinculação com o valor da causa arbitrado na inicial.
4.Recurso a que se nega provimento.”
13.
O impasse apresentado na presente Consulta, porém, diz respeito à possibilidade
de incluir-se na contagem de tempo especial o período em que o policial esteve
em curso de formação ou exerceu mandato classista, isto é, busca o consulente
esclarecer se essas atividades podem ser consideradas estritamente policiais.
14. A Unidade Técnica pontuou que diversos são os julgados desse
e. TCDF, dos quais cito as rr. Decisões nº 4.133/2013, 1.936/2013, 6.558/2012,
demonstrando que predomina o entendimento acerca da utilização de ambas as
atividades como estritamente policiais, motivo pelo qual podem ser contadas
como tempo de serviço para fins de aposentação especial.
15. Em linhas gerais, o entendimento deste c. Tribunal tem
caminhado no sentido de que “é possível averbar para fim de aposentadoria o
período referente ao tempo de frequência ao curso de formação profissional na
Academia de Polícia para primeira investidura em cargo de atividade policial,
conforme dispõe o art. 12 da Lei nº 4.878/65,
o que não constitui ofensa ao art. 40, § 10, da Constituição Federal” (fl. 14).
16. Sem embargo, com as vênias de estilo, esta Quarta
Procuradoria discorda do entendimento trazido pelo Corpo Técnico no que tange
ao cômputo dos períodos em que os servidores da carreira de policial não
exerceram atividade de risco, consoante farta jurisprudência trazida à baila ao
longo deste Parecer.
17. No que concerne ao tempo prestado durante o curso de
formação policial, cumpre pontuar, que as prerrogativas e direitos do servidor
policial civil decorrem da investidura no cargo efetivo. 18. De acordo com o
entendimento da doutrina, com amparo na legislação de regência, a investidura
do servidor em cargo público efetivo ocorre apenas com a aprovação em concurso
público e com a posse, momento em que “se conferem ao servidor as
prerrogativas, os direitos e os deveres do cargo”, razão pela qual “sem a posse
o provimento não se completa, nem pode haver exercício da função pública”.
19. A jurisprudência também endossa esse entendimento ao
asseverar que a investidura em cargo público é pressuposto lógico para o gozo
de qualquer das prerrogativas funcionais do servidor e, consequentemente, dos
direitos inerentes ao cargo.
20. Assim, considerando-se que o curso de formação se constitui
em etapa do concurso público, conforme se observa dos editais reguladores dos
concursos da PCDF, não parece, aos olhos desta Quarta Procuradoria, que se
possa contabilizar como tempo de atividade policial aquele em que sequer há
cargo público efetivo provido. Pensar de modo diverso seria o mesmo que
permitir a contabilização de tempo em atividade de risco ainda que não exercido
por policial, contrariando os termos da LC nº 51/1985
e o entendimento do c. STF.
21. É cediço que as instituições policiais funcionam com regimes
jurídicos especiais, alicerçadas em formação rígida, hierarquia e disciplina,
com sistemas disciplinares diferenciados dos demais servidores públicos, com
regime de lotação e horários diversificados, sistema de plantões e operações
extraordinárias, para atender a contento suas finalidades.
22. Em razão dessas características distintas dos demais
servidores públicos é que foram instituídas normas diferenciadas para os
policiais que exercem suas funções stricto sensu, colocando em risco, muitas
vezes, sua vida ou mesmo sua integridade física.
23. Exatamente por se encontrar em situação de desigualdade com
os demais servidores públicos foi que a Constituição permitiu aos policias, que exercem
atividades estritas do cargo, um tratamento diferenciado no que tange às regras
e requisitos para a concessão de aposentadoria. 24. Desta feita, permitir que
os servidores que não estão submetidos às atividades estritamente policiais e
que sequer tomaram posse no cargo público efetivo possam usufruir dos
benefícios da aposentadoria especial é afrontar de maneira direta os princípios
da legalidade, da isonomia, da razoabilidade e da proporcionalidade.
25. Não é demais lembrar que o e. Pretório Excelso, em mais de
uma oportunidade, já apreciou questão desse jaez. Tanto no julgamento da ADI nº
3.817/DF, com efeitos erga omnes, como no do Recurso Extraordinário nº
567.110/AC (Pleno, Rel.ª Min.ª Carmen Lúcia, DJe de 11/4/2011), este último sob
a égide do art. 543-B do CPC, o entendimento
propugnado pela c. Corte Suprema foi que, malgrado a LC nº 51/1985
tenha sido recepcionada pela Constituição Federal de 1988, a aposentadoria na forma
especial somente poderá ser efetivada caso tenha havido o exercício de
atividade estritamente policial.
26. A propósito, transcrevo parte do voto da Min.ª Cármen Lúcia,
na ADIN nº 3.817/DF :
“O Projeto de lei que se veio a converter na Lei Complementar n. 51⁄85
emanou do Presidente da República, reconhecendo-se, desde então, o direito à
aposentadoria especial daquele que desempenha atividade estritamente policial,
como bem demonstrado em memorial apresentado pela Associação Nacional dos
Delegados de Polícia Federal. Este policial expõe-se a permanente risco em sua
integridade física e psicológico, a perigos permanentes em benefício de todos
os cidadãos, o que justifica o cuidado legal, na esteira da previsão
constitucional. Ora, não houve alteração quanto às exigências com o advento da
nova Constituição.
E, conforme realçado pelo Procurador-Geral da República em seu
parecer (fls. 69), as alterações procedidas pelas emendas constitucionais
posteriores à promulgação da Constituição de 1988 (ns. 20⁄1998 e 47⁄2005) não
subtraíram a distinção conferida à atividade considerada perigosa ou de risco.
(...)
Enquadrada a natureza especial da atividade policial no critério
de perigou ou risco, e, ainda, considerando ter sido a matéria objeto da mesma
espécie normativa exigida pela Constituição atual (lei complementar), tenho como
recepcionada a Lei Complementar n. 51⁄85 pela Constituição de 1988.
E assim é que, ao cuidar de estender a definição legal do
‘efetivo exercício de atividade policial o tempo de serviço prestado pelo
servidor das carreiras policiais civis da Polícia Civil do Distrito Federal,
cedido à Administração Pública Direta e Indireta de qualquer dos Poderes da
União e do Distrito Federal, até a data da publicação desta lei’, a norma
questionada inovou a) em primeiro lugar, a matéria no que concerne à restrição
dos titulares do direito à aposentadoria especial aos que estivessem no
desempenho de atividades estritamente policiais; b) não observou o critério que
poderia ensejar o cuidado legislativo da matéria que se tem no in. IIIdo § 4º
do art. 40 da Constituição (norma atual), pois a cessão pode
significar – e em geral ou, pelo menos, na maioria dos casos, significa – o
afastamento do policial significa exatamente das condições de risco ou prejuízo
à sua integridade física; c) alterou por lei distrital matéria adstrita à lei
nacional ou federal.” (Grifos acrescidos).
27. Desse modo, haja vista que a regra estatuída no art. 40, § 4º,
da CF/1988 é de exceção, a interpretação a ser
dada ao conteúdo da LC nº 51/1985,
consoante entendimento do c. STF, deverá ser restritiva, não sendo cabível estender
os efeitos da Lei a casos nela não contemplados. 28. É bem verdade que o art. 12 da Lei nº4.878/1965
autoriza o cômputo do período de curso de formação como tempo de serviço para o
cálculo de aposentadoria, sem mencionar, entretanto, se tal cômputo será para o
período de atividade estritamente policial ou geral. Nada obstante, a
legislação que normatiza as aposentadorias especiais é expressa ao afirmar a
necessidade do exercício de atividade de “natureza estritamente policial”.
Ademais, a Lei Maior, em seu art. 40, § 4º, exige Lei Complementar para tratar
da matéria em exame, o que afasta, para a presente hipótese, a aplicação da Lei
nº 4.878/1965.
29. De se ter presente que a LC n.º 51/1985,
alterada pela LC nº 144/2014, já passou a
promover uma redução no tempo de serviço exigido para a inatividade, sem perder
de vista que a regra especial não estipula nenhuma idade mínima para a
aposentadoria. Diante disso, não há como adicionar ainda a possibilidade de
contagem do período do curso de formação, etapa do concurso público para
provimento na carreira de policial, como tempo de serviço de atividade
estritamente policial.
30. Ante as ponderações tecidas, entendo que conclusão diversa
não há quanto à impossibilidade de utilizar-se do tempo destinado ao curso de
formação, etapa do concurso público para os policias, como período de atividade
estritamente policial para fins de aposentadoria especial. 31. No tocante ao
cômputo do tempo destacado pelo servidor no exercício de mandato classista como
atividade estritamente policial também para fins de aposentadoria especial,
novamente divirjo do entendimento da zelosa Unidade Técnica.
32. Vale lembrar que, para o exercício de mandato classista, o
servidor deverá estar licenciado das funções legais do seu cargo público,
conforme expresso no art. 81, VII,
da Lei nº 8.112/1990.
Tal licença se constitui em direito subjetivo do servidor se cumpridos os
requisitos do art. 92 do citado diploma (aplicação do princípio constitucional
da liberdade de associação profissional ou sindical, preconizado no art. 8º da
Lei Maior). Sem embargo, isso não quer dizer que o tempo desempenhado em
mandato classista não será computado para fins previdenciários. Inegavelmente o
será, conforme previsto no art. 102, VIII, c, da Lei nº 8.112/1990.
33. Contudo, o tempo prestado durante o exercício de mandato classista
apenas poderá ser contabilizado como período comum e não como de atividade
estritamente policial para fins de aposentadoria especial, pois, se afastado
das funções legais do cargo, não há que se falar, em princípio, em risco ou
prejuízo da integridade física do servidor, como estabelecido pela c. Corte
Suprema.
34. A teor do exposto acima, o desempenho de mandato classista
não pode ser considerado como atividade estritamente policial, uma vez que,
repise-se, o alcance da expressão utilizada na LC nº 51/1985
diz respeito à função profissional desempenhada que cause risco ou coloque em
perigo a integridade física do servidor.
35. Nessa toada caminha a jurisprudência do e. Superior Tribunal
de Justiça, conforme o v. Acórdão prolatado pela c. Quinta Turma no julgamento
do REsp nº 919.832/AL de relatoria da em. Minª. Laurita Vaz, assim ementado:
“ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA ESPECIAL. POLICIAIS. ART. 1.º DA LEI COMPLEMENTAR N.º51/85.
RECEPCIONADA PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. PRECEDENTES DO PRETÓRIO
EXCELSO, INCLUSIVE EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL. ATIVIDADE ESTRITAMENTE
POLICIAL. EXPOSIÇÃO A RISCO E PREJUÍZO À SAÚDE E INTEGRIDADE FÍSICA. DESEMPENHO
DE MANDADO CLASSISTA. NÃO ENQUADRADO NESSA NATUREZA. CÔMPUTO PARAA COMPOSIÇÃO
DE 20 (VINTE) ANOS DE ATIVIDADE POLICIAL. IMPOSSIBILIDADE.
1. De acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal,
firmada inclusive em sede de repercussão geral, a Lei Complementar n.º 51/85,
editada ainda sob a égide da Constituição anterior, foi recepcionada pelos
ditames da atual Carta Magna.
Precedentes do Pretório Excelso. 2. A natureza estritamente policial a que se
refere a Lei Complementar n.º 51/85
não diz respeito apenas ao exercício do cargo em si, mas deve ser entendida
como o efetivo desempenho de atividades em condições de risco, bem como as que
representem prejuízo à saúde ou integridade física. 3. O tempo de duração do
mandado classista não pode ser considerado para integrar o critério temporal da
aposentadoria especial prevista na Lei n.º 51/85, relativo aos 20 (vinte) anos
de atividade estritamente policial, pois essas são entendidas como as que
implicam contínua exposição a risco ou prejuízo à saúde e integridade física.
4. Entretanto, é perfeitamente viável que esse interstício
integre o segundo requisito temporal previsto na Lei n.º 51/85, prestando-se ao
cômputo dos 30 (trinta) anos de efetivo exercício do cargo. 5. Recurso especial
conhecido e provido.” (Grifos acrescidos). (REsp nº 919.832/AL, Quinta Turma,
Rel.ª Min.ª Laurita Vaz, DJe de 15/3/2012).
36. O policial civil no exercício de mandato classista opta pela
defesa dos interesses de sua categoria. Está, por determinação legal,
licenciado da sua função pública e, por consequência, afastado do perigo
inerente ao desempenho do cargo.
37. Assim, por não desempenhar as atribuições do cargo – e não
cumprir, dessa forma, o disposto
no art. 1º, I,
da LC nº 51/1985
– impossibilitado está o policial de computar o período em que estiver no
exercício de mandato classista como de atividade estritamente policial. Não é
suficiente a posse no cargo de natureza policial, sendo indispensável o
desempenho de atividades de risco e que prejudiquem a integridade física do
servidor.
38. Reitere-se que, apesar de não se admitir o cômputo do tempo
em que o servidor exerceu mandato classista na apuração do período de atividade
estritamente policial, nada impede que esse lapso seja utilizado para contagem
dos demais anos necessários para concessão de aposentadoria, nos moldes do exigido
pelo art. 1º da LC nº 51/1985.
39. Por derradeiro, em que pese as decisões emanadas do e.
Superior Tribunal de Justiça não possuírem caráter vinculante, é de se
prestigiar a missão constitucional daquela c. Corte Superior de intérprete
último da legislação infraconstitucional, conforme explicitado pela Carta da Republica. A
desconsideração do quanto decidido pelo e. STJ, malgrado o livre convencimento
motivado, significa distorcer a lógica estatuída pela Lei Maior e,
consequentemente, propiciar o ajuizamento de demandas judiciais para hipóteses
em que o entendimento jurisprudencial já se encontra sedimentado.
40. Em assim sendo, acompanhando o entendimento propugnado pelo
Pretório Excelso em controle abstrato de constitucionalidade e sob a égide do
art. 543-B do CPC, pelo e. STJ e pelo
c. TJDFT, este MPC/DF entende não ser possível a utilização do período em que o
policial esteve no curso de formação ou que exerceu mandato classista no
cômputo do tempo de atividade estritamente policial para fins de concessão da
aposentadoria especial prevista na LC nº 51/1985.”
É o relatório.
VOTO
Em conformidade com os pareceres lançados nos autos, verifico
que a consulta formulada pela Procuradoria-Geral do Distrito Federal, às fls.
1/11, preenche os requisitos de admissibilidade previstos no art. 194, § 1º, do
RI/TCDF, podendo ser conhecida pelo Tribunal.
No mérito, a indigitada consulta visa a ratificação de
deliberações desta Corte que admitiram o aproveitamento, como estritamente
policial, do tempo passado por servidor da Polícia Civil do DF em curso de
formação policial e no exercício de mandato classista, para fim da
aposentadoria especial prevista na LC nº51/85,
alterada pela LC nº 144/14, por vislumbrar
aparente contradição com o disposto no § 4º do art. 40 da CRFB,
com a redação dada pela EC nº 47/05,
e a orientação delineada pelo TJDFT, STJ e STF em relação ao tema. A consulente
sustenta, ainda, que a situação atual gera insegurança jurídica.
A Unidade Técnica sugeriu responder à consulente que é possível
computar, como estritamente policial, para fim da aposentadoria especial
prevista na LC nº 51/85,
o tempo passado em curso de formação para cargos das carreiras vinculadas à
Polícia Civil do DF, conforme o entendimento firmado nas Decisões nºs 1.936/13
e 6.558/12, bem como o tempo de exercício de mandato classista, consoante a
Decisão nº 4.133/13.
O Parquet especializado caminhou por outra direção, pois, na sua
visão, não é a simples ocupação de cargo integrante das carreiras da PCDF que
assegura ao servidor a aplicação das regras excepcionais de aposentadoria, mas
a prestação de serviço de natureza estritamente policial, natureza essa que não
estaria presente nas hipóteses de mandato classista e de curso de formação,
basicamente pelas seguintes razões:
a) a doutrina, com amparo na legislação de regência, entende que
a investidura em cargo público efetivo ocorre apenas com a aprovação em
concurso público e com a posse, quando “se conferem ao servidor as
prerrogativas, os direitos e os deveres do cargo”, de modo que “sem a posse o
provimento não se completa, nem pode haver exercício da função pública”;
b) permitir que os servidores que não estão submetidos às
atividades estritamente policiais e que sequer tomaram posse no cargo público
efetivo possam usufruir dos benefícios da aposentadoria especial é afrontar de
maneira direta os princípios da legalidade, da isonomia, da razoabilidade e da
proporcionalidade;
c) o STF, em mais de uma oportunidade, apreciou questão desse
jaez. Tanto no julgamento da ADI nº 3.817/DF, com efeitos erga omnes, como no
do RE nº 567.110/AC, este último sob a égide do art. 543-B do CPC, entendeu que a
aposentadoria na forma especial prevista na LC nº 51/85
somente poderá ser efetivada caso tenha havido o exercício de atividade
estritamente policial; d) como a regra art. 40, § 4º,
da CF é de exceção, a interpretação a ser
dada ao conteúdo da LC nº 51/85
deverá ser restritiva, não sendo cabível estender os efeitos da lei a casos
nela não contemplados;
e) o art. 12 da Lei nº 4.878/65
autoriza o cômputo do período de curso de formação como tempo de serviço para o
cálculo de aposentadoria, sem mencionar, entretanto, se tal cômputo será para o
período de atividade estritamente policial ou geral. A legislação que normatiza
as aposentadorias especiais é expressa ao afirmar a necessidade do exercício de
atividade de “natureza estritamente policial”, sendo que a CF,
em seu art. 40, § 4º,
exige lei complementar para tratar da matéria em exame, o que afasta, para a
presente hipótese, a aplicação da Lei nº 4.878/65.
As matérias versadas na consulta não são novas nesta Casa.
Durante muitos anos, o Tribunal manteve o entendimento de que o
servidor deveria estar, de fato, no exercício de atividade de risco ou que
pudesse causar prejuízo à integridade física, para usufruir da benesse do tempo
de atividade estritamente policial da aposentadoria especial da LC nº 51/85.
Em razão disso, não se admitia o cômputo especial do tempo de atividade de mandato
classista ou de curso de formação policial. Ocorre que o e. Plenário realinhou
o seu entendimento quanto ao alcance da expressão “estritamente policial”, para
admitir o cômputo especial de tais períodos, conforme passo a demonstrar.
A questão relativa ao aproveitamento do período em que o
policial esteve frequentando curso de formação profissional na Academia de
Polícia Civil do DF, para primeira investidura em cargo de atividade policial,
foi examinada pelo Tribunal nos autos do Processo nº 17.481/12. Na ocasião,
devido à farta jurisprudência pertinente ao tema, que afasta como ficto tal
interstício, foi proferida a Decisão nº 1.936/13, de seguinte teor:
“O Tribunal, por unanimidade, de acordo com o voto da Relatora,
com o qual concorda o Revisor, Conselheiro RENATO RAINHA, decidiu: I - conhecer
da consulta formulada pelo Diretor-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal,
em face do atendimento dos requisitos legais e regulamentares, consoante o
disposto no art. 194 da Resolução-TCDF nº 38/90; II - responder à
jurisdicionada que é possível averbar para fim de aposentadoria o período
referente ao tempo de frequência ao curso de formação profissional na Academia
de Polícia para primeira investidura em cargo de atividade policial, conforme
dispõe o art. 12 da Lei nº 4.878/65,
o que não constitui ofensa ao art. 40, § 10,
da Constituição Federal;
III – determinar o encaminhamento de cópia desta decisão à autoridade consulente;
IV - autorizar o arquivamento do processo e a devolução dos autos apensos à
origem. Decidiu, mais, mandar publicar, em anexo à ata, o relatório/voto da
Relatora.” (Destaquei)
Naquela
assentada não se deliberou, de forma categórica, a respeito da possibilidade de
aproveitamento do período de curso de formação policial, como atividade
estritamente policial, para fim da aposentadoria especial prevista na LC nº 51/85,
devido tal questão não ter sido especialmente ventilada na inicial.
Naturalmente,
essa situação gerou certa inquietude. Se por um lado o art. 12 da Lei nº 4.878/65
considerou de efetivo exercício, para fim de aposentadoria, a frequência aos
cursos de formação profissional da Academia de Polícia para primeira
investidura em cargo de atividade policial, a Decisão nº 1.936/13 foi silente
quanto ao seu alcance, não se pronunciando acerca da possiblidade de cômputo
desse período, como estritamente policial, para a aposentadoria especial
prevista na LC nº 51/85.
No âmbito da Administração Pública Federal, a Lei nº 9.624/98
define os efeitos do período de curso de formação profissional. De fato, a teor
do § 2º do art. 14 da mencionada Lei nº 9.624/98,
candidatos preliminarmente aprovados em concurso público, para provimento de
cargos naquela esfera de governo, caso tenham sucesso no programa de formação,
terão computado o tempo destinado ao seu cumprimento, para todos os efeitos,
como de efetivo exercício no cargo público em que venham a ser investidos,
exceto para fins de estágio probatório, estabilidade, férias e promoção. Em
princípio, não se aplicam aos policiais civis as aludidas exceções, por
inexistir disposição na sua legislação especial que as acomode.
No Processo nº 31.749/11, o Tribunal considerou legal a
concessão de aposentadoria de policial civil do DF que averbou, para fim de
aposentadoria especial, dois cursos de formação realizados pelo interessado,
sendo um na Academia Nacional de Polícia, para o cargo de Agente de Polícia
Federal, sem que tivesse ingressado nesse cargo, e outro na Academia de Polícia
Civil do DF, para o cargo de Agente de Polícia, porém, diferentemente do
informado pela instrução, tais períodos não foram incluídos no cômputo da
atividade estritamente policial. É que, embora o Relator do feito, o ilustre
Conselheiro Renato Rainha, tenha externado o seu entendimento de que o curso de
formação na Academia Nacional de Polícia (Agente da Polícia Federal) podia ser
computado no tempo de serviço como estritamente policial ou como tempo para
fins de aposentadoria, no mérito, o Tribunal, por meio da Decisão nº 5.163/12,
considerou esse tempo de curso de formação (Agente da Polícia Federal) para
fins de aposentadoria apenas. Logo, tal deliberação não contrariará o
entendimento esposado nestes autos.
Mais adiante, finalmente, a lacuna deixada pela Decisão nº
1.936/13 foi preenchida com a prolação da Decisão nº 4.133/13, adotada no
Processo nº 12.289/08, por meio da qual o Tribunal, ao apreciar o pedido de
reexame interposto pelo servidor Celso Jorge Côbo Arrais, deu provimento ao
recurso, de sorte a considerar “como tempo de atividade estritamente policial o
período do curso de formação policial para ingresso no Cargo de Agente de
Polícia da PCDF (de 09.02.1987 a 08.04.1987), bem como o período de 06.09.91 a
16.11.93, quando o servidor desempenhava mandato classista”.
O reconhecimento do direito à contagem do período de curso de
formação policial, como estritamente policial, por força do art. 12 da Lei nº
4.878/68, exclusivamente ao servidor que desempenhará atividade policial, não
se destinando a qualquer outro cargo público, não afronta os princípios da
legalidade, da isonomia, da razoabilidade e da proporcionalidade, conforme
afirma o Parquet. Pelo contrário, o reconhecimento desse direito rende homenagem
aos aludidos princípios, pois o curso de formação em foco tem por objetivo,
entre outros, preparar o indivíduo para o manuseio de armas de fogo e a prática
de defesa pessoal, atividades nas quais, obviamente, há permanente risco de
comprometimento da integridade física.
Em
reforço, na Decisão nº 6.558/12, proferida em sede de consulta no Processo nº
13.036/12, o Tribunal entendeu que, “em respeito aos princípios da legalidade,
razoabilidade/proporcionalidade, eficiência e hierarquia, o tempo de serviço
prestado por servidores das Carreiras de Delegado de Polícia do Distrito
Federal ou de Polícia Civil do Distrito Federal, lotados na Secretaria de
Estado de Segurança Pública do Distrito Federal ou em outro órgão integrante do
Sistema de Segurança Pública do Distrito Federal, cuja composição encontra-se
definida no art. 4º da Lei nº 2.997/02,
é considerado estritamente policial para todos os fins, inclusive os previstos
na Lei Complementar nº 51/85”. No caso, a Academia de Polícia Civil é unidade
administrativa integrante do Sistema de Segurança Pública do DF e, portanto,
encontra-se contemplada pelo rol de órgãos enumerados pela sobredita decisão.
Daí se concluir que, na Academia de Polícia Civil, local de
realização do curso de formação do aluno policial, a essência das atividades é
estritamente policial.
Quanto
ao aproveitamento do período passado por servidor policial no exercício de
mandato classista, para fim da aposentadoria especial prevista na LC nº 51/85,
de fato, até a prolação da Decisão nº 4.133/13, adotada no Processo nº
12.289/08, o Tribunal adotava posicionamento refratário em relação ao tema,
tendo inclusive considerado ilegais diversas concessões análogas.
No desenrolar do sobredito Processo nº 12.289/08, a Unidade
Técnica e o MPjTCDF trouxeram julgados do Poder Judiciário, dentre os quais a
ADI nº 3.817/DF e o REsp nº 919.832/AL, ora noticiados no parecer ministerial
de fls. 21/29, que militavam contrariamente ao cômputo do período de mandato
classista para a aposentadoria especial tratada na LC nº 51/85.
Sobre essas ações judiciais, vou me pronunciar mais à frente.
De momento, vale dizer que, quando do exame do pedido de reexame
apresentado no Processo nº 12.289/08, motivado pela negativa de registro da
aposentadoria ali tratada, o nobre Relator do feito, Conselheiro Paulo Tadeu,
apresentou argumentos o bastante para sensibilizar o egrégio Plenário a rever o
tratamento dado à matéria até então, por unanimidade.
Peço vênias para transcrever excertos do voto de Sua Excelência:
“(...) Como se vê, o novo parecer do Ministério Público apenas
ratifica sua posição, utilizando-se da mesma fundamentação outrora invocada.
Sua Excelência, o Procurador Demóstenes, busca seu convencimento principalmente
em decisões judiciais ou mesmo desta Casa, citando os mesmos precedentes então
assinalados no parecer anterior.
Embora reconheça o valor das decisões colacionadas, não me
convenço de seu acerto. Assim, levando-se em conta que as referidas decisões
não têm caráter vinculante, permito-me também manter a posição anteriormente
sustentada. Nesse sentido, reproduzo as considerações então levadas a plenário
para apreciação.
In casu, a aposentadoria do servidor foi considerada ilegal por
ausência de requisito temporal (Decisão nº 3.940/12), tendo em conta a exclusão
do período de exercício de mandato classista do cômputo do tempo considerado
como atividade estritamente policial.
Irresignado com a referida decisão, o interessado, por meio de
seu representante legal, interpôs o Pedido de Reexame de fls. 91/105, cujo
mérito ora se analisa. Pretende-se que a Corte reveja seu posicionamento sobre
a matéria, tendo como viável o cômputo do período de mandato classista/sindical
como tempo de atividade estritamente policial, o que culminaria na legalidade
da aposentadoria de que trata este feito.
Penso assistir razão ao recorrente.
Inicio relembrando a inegável importância dos sindicatos em um
Estado Democrático de Direito. A própria Constituição Federal assegura (art. 8º, caput) a livre
associação profissional ou sindical, dizendo ser obrigatória a participação dos
sindicatos nas negociações coletivas (inciso VI, art. 8º), a quem cabe a defesa
dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questões
judiciais ou administrativas (inciso III).
Corroborando o que disse acima, trago, a seguir, excerto do
parecer emitido por Nildo Lima Santos, Consultor em Administração Pública, que
bem destaca a importância da função exercida pelos dirigentes sindicais
(...) O artigo 8º da Constituição Federal,
combinado com o inciso VI do seu artigo 37, garante a
representatividade dos dirigentes sindicais a qual reside na autonomia que a
entidade de classe tem para a discussão de dissídios nas esferas
administrativas e judiciais, implicando, destarte, o reconhecimento da
importância da entidade e de seus dirigentes, para o equilíbrio das atividades
exercidas pelo Estado e, que, necessariamente, em sua maior extensão, sempre
estarão a cargo dos servidores públicos.
Esta análise sistemiológica, de fato, deverá ser considerada,
para a garantia não só dos direitos ao exercício das atividades sindicais, como
também, ao exercício da direção da entidade e sua importância para o processo
de democratização e aperfeiçoamento do Estado brasileiro em seus múltiplos
sentidos.
A representatividade que tem os dirigentes das entidades de
classes e sindicais pressupõe a disponibilidade destes em tempo integral para o
exercício de atribuições que são deveras de interesse público e, portanto, da
maior significância para a sociedade brasileira.
Provavelmente em função dessa importante missão dos sindicatos,
a LODF prescreve (parágrafo único do art. 36) que “a lei disporá sobre licença
sindical para os dirigentes de federações e sindicatos de servidores públicos,
durante o exercício do mandato, resguardados os direitos e vantagens inerentes
à carreira de cada um.”
Atualmente os normativos distritais que dispõem sobre essa
licença são a Lei Complementar nº 840/2011 e o Decreto nº 33.652/2012, valendo
destacar o § 5º do art. 1º desta última norma, que, reproduzindo o disposto no
§ 1º do art. 145 daquela, autoriza o cômputo do período de licença para o
desempenho de mandato classista como de efetivo exercício.
Conjugando os dispositivos legais acima mencionados, temos que o
efetivo exercício a que se referem a LC nº 840/2011 e o Decreto nº 33.652/2012
deve também ser considerado para as aposentadorias especiais, sob pena de não
se estarem resguardando “todos os direitos e vantagens inerentes à carreira de
cada um”, como prescreve a LODF.
Nem se argumente que a LC nº 840/2011 não tem aplicação aos
policiais civis, uma vez que a Lei nº 8.112/90
(art. 102, VIII, c) tem dispositivo similar mandando considerar como de efetivo
exercício, exceto para promoção por merecimento, o afastamento em virtude de
licença para o desempenho de mandato classista.
O que se deve ter em mente é que a LODF, quando trata da licença
para desempenho de mandato classista, resguarda todos os direitos e vantagens
inerentes à carreira de cada um dos eleitos, sendo certo que, no caso de
policial, um dos seus direitos é a aposentadoria especial, com cômputo de tempo
de serviço reduzido.
Se assim não for entendida a questão, o direito de o policial
civil exercer mandato classista -que é de envergadura constitucional,
repise-se, - será injustificadamente diminuído, uma vez que lhe será retirada
uma outra vantagem própria de seu cargo. Aliás, com a clareza habitual, o
Conselheiro Renato Rainha já expôs a situação nos autos do Processo nº
19024/09, in verbis: (…) Pensar diferente é o mesmo que ferir de morte os
dispositivos legais supracitados, bem como inviabilizar o direito dos policiais
civis do Distrito Federal de exercerem mandatos classistas, o que lhes é
garantido pelo art. 8º da Constituição Federal e pelo Regime Único dos Servidores
Públicos Civis da União, pois não se estaria assegurando a eles os mesmos
direitos garantidos aos que estejam em atividade. Nessas condições, quem se
habilitaria a exercer mandato classista em associação profissional ou sindical?
Por isso, sem nenhuma dúvida, os detentores de mandato classista têm direito à
remuneração do cargo, como se em efetivo exercício estivessem, sendo-lhes
devida, portanto, a remuneração integral e a fruição dos mesmos direitos
assegurados aos que estejam em atividade, respeitada a ressalva referente à
promoção por merecimento. Outro entendimento impediria que os servidores
pudessem representar a classe da qual pertencem e na qual exercem legalmente o
seu cargo público, em total desrespeito ao princípio da isonomia e o de que
“onde a lei não diferenciou, não é dado ao intérprete fazê-lo”.
Além disso, outras considerações poderiam ser trazidas à baila,
a saber:
• O eventual descumprimento da norma mencionada acima pode
acarretar responsabilização administrativa e criminal.
• Autores do escol de Guilherme de Souza Nucci (in Código de Processo Penal Comentado, ed. São Paulo/2006, pág.
447), em decorrência do contido no item anterior, asseveram que “o policial é
policial às 24 h do dia”.
• Para os policiais civis, o risco (inclusive o de vida) é
inerente à função, ao cargo que ocupam, ainda que não estejam diretamente
desempenhando suas atividades. (...)”
Portanto, não reafirmando jurisprudência anterior, o Tribunal,
por unanimidade, houve por bem admitir o cômputo do tempo passado no exercício
de mandato classista como sendo de exercício de atividade estritamente
policial. No mesmo sentido: Decisões nºs 4.435/13, 4.622/13, 4.973/13 e
6.048/13, adotadas nos Processos nºs 12.726/08, 2.654/13, 15.377/08 e
32.290/11, respectivamente.
Vigora no nosso ordenamento jurídico o princípio da
independência das instâncias, o qual, alinhavado à competência constitucional
de fiscalização e controle atribuída aos Tribunais de Contas, impõe cotejar o
alcance das decisões judiciais trazidas a este Colegiado pelo órgão consulente
e pelo MPjTCDF.
Pois bem, os julgados do Tribunal de Justiça local, embora recentes,
referem-se a hipóteses diferentes das ventiladas no momento e, por isso, não
servem para alinhar uma eventual mudança de entendimento por parte deste TCDF.
Precisamente, referem-se à impossibilidade de cômputo, para a aposentadoria
especial da LC nº51/85,
do tempo de serviço prestado às Forças Armadas e à Câmara dos Deputados (neste
caso, no cargo de Secretário Parlamentar).
Melhor sorte não assiste em relação aos julgados do STJ e do
STF. Vejamos:
a) o objeto da ADI 3.817/DF foi discutir a constitucionalidade
da LC nº 51/85,
ante o advento da Carta de 1988. Embora a Relatora daquela ação, a ilustre
Ministra Cármen Lúcia, tenha realizado percuciente análise da norma e do
conceito de “atividade estritamente policial”, a decisão ali prolatada, em que
pese o fato de trazer restrição ao emprego da expressão “atividade estritamente
policial”, não afirma ser indevido o cômputo do período de mandato classista.
Se assim é, penso que esta Corte de Contas caminha bem ao manter o entendimento
de que o tempo de mandato classista e do período de curso de formação policial,
para a primeira investidura em cargo da carreira policial, deve ser contado
para todos os fins de direito, inclusive para os direitos previstos na LC nº 51/85;
b) o RE nº 567.110/AC, prolatado sob a sistemática instituída
pelo art. 543-B do CPC, não tem o condão
de vincular a atuação desta Corte. A uma, porque, a rigor, o Recurso
Extraordinário faz coisa julgada apenas entre as partes. A duas, porque, mesmo
com a extensão dos efeitos do RE, por força do art. 543-B do CPC, vale observar que
esse dispositivo aplica-se aos recursos que já tiveram seu juízo de
admissibilidade examinado pelo tribunal a quo, no âmbito do Poder Judiciário. A
três, porque a menos que advenha decisão com caráter vinculante, como, p. ex.,
uma ação direta de inconstitucionalidade que se refira ao objeto demandado nos
autos, não há óbice a que este TCDF, no exercício do seu dever constitucional
de fiscalização e controle, mantenha o seu entendimento atual quanto ao alcance
da expressão “estritamente policial”;
c) apesar de o REsp nº 919.832/AL considerar que o tempo de
mandato classista não se presta para o implemento dos 20 anos de atividade
estritamente policial, tal ação não vincula a atuação desta Casa.
A Lei nº 4.878/65,
ao dispor sobre o regime jurídico peculiar dos servidores policiais civis da
União e do DF, não regula aquela modalidade especial de aposentadoria, papel
esse atribuído à LC nº 51/85.
A única modalidade de aposentadoria prevista na Lei nº 4.878/65
é a aposentadoria compulsória por idade, aos 65 anos de idade, “qualquer que
seja a natureza dos serviços prestados” (art. 37), previsão essa atualmente
contemplada na LC nº 51/85,
com a redação dada pela LC nº 144/14. Ademais, até o
advento da LC nº 51/85,
a Lei nº 4.878/65
convivia com a Lei nº 3.313/57, que então regulava a aposentadoria especial.
Melhor dizendo, dada a finalidade da Lei nº 4.878/65,
de dispor sobre o regime jurídico peculiar dos servidores policiais civis da
União e do DF, não me parece afrontar a autoridade da Constituição Federal o aproveitamento, como tempo
estritamente policial, do tempo de curso de formação a que se refere o art. 12 da Lei nº 4.878/65.
O indigitado dispositivo regula os fins de direito do tempo passado em curso de
formação, mas não o direito em si à aposentadoria especial, para a qual, aí
sim, somente a LC nº 51/85
pode trazer os parâmetros: 30 anos de contribuição, dos quais, pelo menos, 20
anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial.
Ao
contrário do afirmado pela PGDF, a situação atual não gera insegurança
jurídica. Durante muitos anos, quase sempre, os processos de concessão de
aposentadoria de integrantes das carreiras policiais da PCDF eram baixados em
diligência para comprovar a natureza estritamente policial. Ao estabelecer
exatamente as hipóteses em que pode ser admitido o cômputo do tempo especial, o
Tribunal caminhou bem, pois permite ao interessado não ser surpreendido no
momento da inativação.
Forte nestas razões, com as vênias de estilo aos que pensam em
contrário, não vejo motivos, hoje, para reformar o entendimento desta Corte
quanto à possibilidade de computar, como atividade estritamente policial, o
tempo de curso de formação para cargos das carreiras policiais vinculadas à
PCDF e o tempo de mandato classista.
Diante de todo o exposto, em harmonia com o Corpo Técnico e, em
parte, com o MPjTCDF, VOTO no sentido de que o e. Plenário:
I – tome conhecimento da presente consulta, posto que
preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos no § 1º do art. 194 do
RI/TCDF;
a) o período de curso de formação policial, como etapa de
concurso público, desde que o interessado, aprovado nesse curso, ingresse no
cargo de atividade policial, para o qual esteja fazendo o curso de formação,
tendo em conta a natureza estritamente policial desse curso, bem como o
disposto no art. 12 da Lei federal nº 4.878/65
e no art. 14, § 2º,
da Lei federal nº 9.624/98,
e em consonância com as Decisões nºs 6.558/12, 1.396/13 e 4.133/13;
b) o período de desempenho de mandato classista, em razão dos
motivos que conduziram à adoção da Decisão nº 4.133/13 por esta Corte de
Contas;
III – autorize o arquivamento dos autos.
Brasília, em 23 de outubro de 2014.
MANOEL DE ANDRADE
Relator
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