MUNICÍPIO DE JUAZEIRO
Estado Da Bahia
ASSESSORIA DE PLANOS E
DESENVOLVIMENTO ORGANIZACIONAL
PARECER TÉCNICO
FIGURA JURÍDICA DO SLP (Serviço
Autônomo de Limpeza Pública). ANÁLISE. PARECER
I
– DA CONSTITUIÇÃO DO SLP
1.
Os serviços de limpeza pública e coleta de lixo nas administrações anteriores à
edição da Lei nº 909/81, de 2 de dezembro de 1981, eram executados através de
departamento específico da Secretaria de Viação e Obras Públicas. Eram de fato
executados pela administração direta da Prefeitura, através de um departamento desta
referida Secretaria.
2.
Tais serviços foram descentralizados para uma entidade, específica, criada nos
moldes do Serviço Autônomo de Água e Esgoto, somente em 2 de dezembro de 1981,
com a aprovação da Lei 909/81 que dispõe sobre a organização administrativa do
Poder Executivo Municipal de Juazeiro e, com a edição do Decreto nº 017/82, de
31 de março de 1982 que aprovou o Regimento Interno do Serviço Autônomo de
Limpeza Pública.
3.
O artigo 1º, I, de tal Lei enquadra o Serviço Autônomo de Limpeza Pública como
órgão da administração direta, entretanto, o seu artigo 16 diferencia o regime
de trabalho dos servidores do SLP dos demais servidores da administração
direta. Como a pretérita Constituição Federal (1967), permitia a convivência de
mais de um regime jurídico para os servidores públicos, poderemos entender,
perfeitamente, que o Serviço Autônomo de Limpeza Pública, criado pela Lei Municipal
nº 909/81, não era mais do que um órgão, ou departamento, da administração
direta.
4.
Já pela análise do decreto nº 017/82, de 31 de março de 1982, o SLP assume
características de entidade autônoma, através do seu artigo 4º, quando diz: “Enquanto não forem transferidos os recursos
do SLP, baseados no plano de aplicação, o Serviço autônomo de Limpeza Pública
será mantido com recursos da Prefeitura Municipal”. Devemos observar que,
os recursos de que fala tal dispositivo são os do tesouro municipal; isto é, os
do caixa central da Prefeitura. Nesta situação, no pior das hipóteses o SLP
assume a figura jurídica de Fundo Municipal Especial, ou algo aproximado.
Entretanto, como não foi criado por Lei Específica que assim o definisse, ficou
o SLP com a figura jurídica híbrida entre um departamento da administração
direta e uma autarquia.
II
– DA FIGURA JURÍDICA ADMITIDA
5.
No transcurso do funcionamento do SLP verificar-se-á que este assumiu, por
opção dos administradores, ou por indicação das normas mal elaboradas pelos
técnicos de então, a figura jurídica de autarquia, idêntica assim ao SAAE
(Serviço Autônomo de Água e Esgoto) e, assim também, ao longo destes anos foi
reconhecido pelo Tribunal de Contas no julgamento de suas contas.
6.
A caracterização como autarquia reside no fato de que o SLP foi inscrito no
Cadastro Geral de Contribuintes do Ministério da Fazenda como uma figura
jurídica autônoma e, o fato de que sempre teve tratamento de ente autônomo
descentralizado através dos sucessivos orçamentos municipais e no julgamento
das contas dos seus gestores, apesar de que vez por outra ações trabalhistas
referentes a servidores do SLP eram indevidamente impetradas contra o
Município, ao invés de serem contra aquela figura jurídica. Entretanto, estas
decisões reforçam a tese de ser o SLP uma figura jurídica hibrida com relativa
autonomia, se é que figura jurídica desta natureza pode ser legalmente criada.
Mas, o fato é que de fato era assim que este organismo funcionava, ora com
autonomia para algumas coisas, ora sem autonomia para coisa nenhuma. Desta
forma é errôneo admitir-se que o SLP algum dia passou a funcionar como empresa
pública, no sentido jurídico “stricto sensu”. Pois, as empresas públicas,
segundo Hely Lopes Meirelles, in Direito Municipal Brasileiro: “... são pessoas jurídicas de direito
privado, autorizados por lei a se constituírem com capital exclusivamente
público, para realizar atividades de interesse da Administração instituidora
nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir qualquer forma e
organização empresarial”. O que não foi o caso do SLP.
7.
Ensina-nos, ainda, Hely Lopes Meirelles que: “O que caracteriza empresa pública é o seu capital exclusivamente
público, de uma ou de várias entidades, mas sempre capital público. Sua
personalidade é de direito privado e suas atividades se regem pelos preceitos
comerciais. É uma empresa, mas uma empresa estatal por excelência, constituída,
organizada e controlada pelo Poder Público”.
8.
O que caracteriza a empresa pública é a sua auto-sustentação através de uma
atividade econômica, seja industrial, comercial ou de serviços, que não é o
caso do SLP que sempre viveu das transferências do tesouro central do Município
e, que tem funções que mais se assemelham com as das autarquias, e, assim, sempre
foi reconhecido pelo Tribunal de Contas dos Municípios. Sobre a Autarquia nos
ensina, ainda, Hely Lopes Meirelles: “Autarquias
são entes administrativos autônomos, criados por lei, com personalidade
jurídica de direito público interno, patrimônio próprio e atribuições estatais
específicas”.
9.
“A autarquia é forma de descentralização
administrativa, através da personificação de um serviço retirado da Administração
centralizada. Por essa razão à autarquia só deve ser outorgado serviço público típico,
e não atividades industriais ou econômicas, ainda que de interesse coletivo.
Para estas, a solução correta é a delegação a organizações particulares
(concessionários e permissionários) ou a entidades paraestatais (empresa
pública, sociedade de economia mista e outras)”. Hely Lopes Meirelles.
10.
A Lei nº 1.348/93, de 22 de dezembro de 1993, ratifica, em seu artigo 1º,
inciso II, o SLP como ente jurídico descentralizado porque era assim que
funcionava, entretanto, permaneceu a mesma dúvida com relação à perfeita figura
jurídica de tal ente, já que pela norma inicial de criação do SLP e pelo seu
funcionamento de fato, fomos induzidos a pensarmos em uma forma jurídica
híbrida, vez que, na citada Lei, as Autarquias tiveram um Capítulo à parte, o
V, não tendo incluído tal entidade no rol das autarquias, nem tampouco no rol
das Empresas Públicas mencionadas no Capítulo III da mesma Lei. Figurou o SLP
isoladamente no Capítulo IV, da Lei “in casu”, referente ao órgão relativamente
autônomo.
11.
Através da Lei nº 1.523/97, de 16 de dezembro de 1997, houve uma evolução no
entendimento das formas jurídicas das entidades estatais pela administração
municipal, que ao elaborá-la incluiu o SLP no rol das empresas públicas. A
intenção foi de viabilizá-lo e de harmonizá-lo à Constituição vigente na época
que definia o regime jurídico único para a administração direta, fundações e
autarquias e, em razão da mão-de-obra empregada no SLP ser, por natureza, de
alta rotatividade. Diante disto a saída jurídica seria defini-la como empresa
que, também, passaria a ter a condição de explorar comercialmente os seus
serviços, assim como ocorre com vários entes idênticos nas grandes cidades deste
País. Entretanto, para que o SLP venha de fato assumir essa figura jurídica há
a necessidade de mudança total dos seus registros junto ao fisco e, de ações
que levem-no a ser auto-sustentável economicamente como empresa pública. O que nos
reata dizer que esta figura jurídica, ainda, não foi assumida nem de direito
nem de fato. Prevalecendo, então, a figura jurídica de Autarquia.
III
– DOS PRIVILÉGIOS DA AUTARQUIA
12.
A autarquia é pessoa jurídica de direito público e, como tal goza do privilégio
de não sofrer multa. Sobre esta questão, assim se posicionou o Tribunal Federal
de Recursos na súmula nº 93: “A multa
decorrente do atraso no pagamento das contribuições previdenciárias não é
aplicável às pessoas de direito público”.
13.
Considerando o fato “in concreto” de ser o Serviço Autônomo de Limpeza Pública
uma autarquia, goza este do privilégio de não ser multado por atraso de seus
débitos referentes a contribuições previdenciárias.
14.
É o Parecer.
Juazeiro,
BA, em 08 de dezembro de 1999.
NILDO LIMA SANTOS
Assessor de Planos e Desenvolvimento
Organizacional
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