MUNICÍPIO DE JUAZEIRO
PODER EXECUTIVO
ASSESSORIA DE PLANOS E
DESENVOLVIMENTO
Parecer
Técnico
Projeto
de criação de cargos para o Poder Legislativo. Iniciativa. Ilegalidade quando
não proposto pela Mesa da Câmara. Parecer.
Nildo Lima Santos. Consultor em
Administração Pública
I
– RELATÓRIO
1. Consulta-nos o
Presidente da Câmara Municipal de Juazeiro, Vereador JOROASTRO ESPÍNOLA RAMOS,
sobre a legalidade de projeto de Resolução proposto por Vereadores para a
criação de cargos e funções para a Câmara Municipal de Vereadores.
2. Consulta-nos, ainda,
sobre a legalidade de projeto de Resolução proposto por Vereadores para criação
de “Verba de Gabinete” para o custeio de prestação de serviços a tais
gabinetes.
II
– ANÁLISES E COMENTÁRIOS
3. a Lei Orgânica do
Município de Juazeiro, assim, definiu nos seus artigos 38, inciso VII e 43, §
2º:
“Art. 38. Compete privativamente à
Câmara Municipal:
[...];
VII – propor projetos de resolução por
iniciativa da Mesa, que criem ou extingam cargos de seus serviços e fixem os
respectivos.
[...].
Art. 43. [...].
§ 2º É da competência exclusiva da
Mesa da Câmara Municipal a iniciativa das leis que criem cargos, funções ou
empregos públicos nos quadros do Poder Legislativo e organize os seus serviços
administrativos.”
4. Os legisladores ao
elaborarem a Lei Orgânica do Município, sabidamente, por similaridade
entenderam ser necessários estender ao gestor do Poder Legislativo, as mesmas
atribuições e responsabilidades do Chefe do Poder Executivo, inerentes às
funções de gerenciamento. Em se permitindo o contrário seria uma afronta aos
princípios maiores de Administração Pública que alcança a todos os Poderes da República,
“stricto sensu”, não importando desta forma o papel maior de cada um. Na
verdade, a Mesa Diretora da Câmara Municipal é um órgão interno do Poder
Legislativo Municipal, com atribuições executivas e administrativas de extrema
relevância, na conformidade do que estabelecer a Lei Orgânica Municipal.
5. O preceito
constitucional definido no artigo 61, § 1º, sobre a iniciativa privativa de
Leis para o Presidente da República, também se estende aos Governadores e
Prefeitos, pois que, decorre do próprio sistema federativo brasileiro, que tem
como característica, a descentralização político-administrativa.
6. Tal entendimento
baseia-se, verdadeiramente, na obediência que têm os Estados Federados e
Municípios aos princípios estabelecidos nos artigos 25 e 29 da Constituição
Federal.
7. Reforçamos o
entendimento citando Keila Camargo Pinheiro Alves, em estudos publicados no BDM
– Boletim de Direito Municipal, novembro/96, pgs. 621 a 624, com o título: “Processo
Legislativo – Iniciativa Concorrente dos Poderes Legislativo e Executivo em
Matérias não Excepcionadas pela Constituição Federal, da qual transcrevemos:
“Argumentar que os enunciados dos
arts. 61, § 1º, e 165 aplicam-se tão-somente à União, descaracteriza
sobremaneira a natureza jurídica da Federação, haja vista representar a União o
Estado Federal, no tocante às relações internacionais, e a ordem jurídica
central, no que se refere aos assuntos internos, em relação aos quais é
detentora, como as demais entidades descentralizadas, de autonomia e não de
soberania.
Constitui a autonomia dos entes
constitucionais traço fundamental e característico do regime federativo, daí
por que não se pode asseverar o Estatuto Supremo da Nação, cuja finalidade é
disciplinar a conduta do Estado, e dos cidadãos, impondo-lhes deveres e
assegurando-lhes direitos, elabora regramento legislativo apenas para a União.
A natureza jurídica da Norma Básica
traduz a noção de aplicabilidade para todas as entidades federadas. Em caráter estrutural
é estabelecida para a Federação e, consequentemente, para todos os entes
federados – União, Estados, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios.
Admitir-se que a Constituição Federal
estabelece regras tão-somente para uma unidade federativa implica
retroatividade na história e consequente restabelecimento do Estado Unitário”.
8. Destarte, fica bastante
clara a questão da iniciativa de leis de matérias sobre a organização
administrativa do Poder Executivo e sobre criação de cargos, funções e empregos
públicos na administração direta e, indireta autárquica e fundacional e, sobre
os seus serviços administrativos.
9. Sobre este mesmo prisma
entendemos ser pacífico a extensão aos Chefes dos Poderes Legislativo e
Judiciário, vez que, na função de executivos nos seus respectivos Poderes, têm
a prerrogativa da iniciativa privativa da expedição de normas equiparadas a
Lei, que versem sobre assuntos de gestão administrativa, principalmente, as
relacionadas a organização administrativa e a criação de cargos e funções.
Porquê ao se admitir ao contrário seria a negação de princípios básicos e
lógicos de administração “lato sensu”.
10. Entendemos, ainda que,
mesmo que a Lei Orgânica Municipal não defina a iniciativa privativa da Mesa da
Câmara para projetos de normas desta natureza, a prerrogativa existe através do
pressuposto básico constitucional conforme exaustivamente já exposto nos itens
precedentes.
11. Com relação ao projeto
de Resolução proposto por Vereadores ao arrepio da Mesa da Câmara para criação
de “Verba de Gabinete” para o custeio de prestação de serviços, também, nos
afigura ser a proposição ilegal por se tratar de invasão de competência para
assuntos tipicamente administrativos cuja iniciativa é privativa da Mesa da
Câmara, conforme dispositivo legal (§ 2º do art. 43 da LOM) e dispositivo
constitucional (art. 61, § 1º da CF).
12. Na hipótese da Mesa da
Câmara tutelar os projetos de Resolução, “in casu”, deverá atentar para os
seguintes princípios:
12.1.
A existência de dotação orçamentária no orçamento da Câmara Municipal que
permita o custeio das despesas criadas por tais projetos e autorização
específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias, conforme disposto no art. 169,
Parágrafo Único, incisos I e II da Constituição Federal.
12.2.
A verificação se, caso seja proposto a criação de cargos e funções, o Município
está dentro do limite legal e constitucional para a realização de despesas com
pessoal (Lei Complementar nº 101, que obedece ao disposto no artigo 169 da
Constituição Federal). Para este caso deve ser observado que, não entra no
cômputo da receita as transferências feitas para as autarquias e fundações que,
as tomarão como contrapartida para o mesmo cálculo. No entanto, computar-se-á
para efeitos de cálculo para comparação com a receita auferida pelo Município e
deduzida de tais transferências, as despesas com pessoal da Câmara Municipal –
por ser carente de personalidade jurídica –, em conjunto com as de mesma
natureza da administração direta do Município.
12.3.
A iniciativa de suplementação orçamentária é do Chefe do Poder Executivo Municipal
que, tem esta base forte sustentada pelo artigo 166 e seus respectivos dispositivos,
da Constituição Federal.
13. Forçoso é lembrarmos que,
na contratação de pessoal para a Câmara Municipal, só será permitido nas
seguintes hipóteses:
13.1.
Previsão por Lei que crie e abra vagas para as contratações de cargos
comissionados e cargos de carreira.
13.2.
Contratações para os cargos de carreira por Concurso Público.
13.3.
Contratação temporária dentro dos pressupostos legais da Lei da Temporalidade
elaborada especialmente dentro da previsão constitucional (art. 37, inciso IX).
14. As contratações por
serviços prestados de natureza técnica ou científica com profissionais de notória
especialização, só serão permitidas desde que sejam enquadradas as hipóteses da
Lei Federal nº 8.666/93. São os típicos contratos administrativos enquadrados
no elemento de despesa “3490.36 – outros serviços de terceiros - pessoa física”.
15. Em qualquer dos casos
tem que ser observado se existem as competentes dotações orçamentárias e o
cumprimento do rito legal das despesas através da autorização pelo gestor, não
sendo permitido a descentralização destas atividades para outros Gabinetes dos
Vereadores, pois que, as funções administrativas e financeiras da Câmara
Municipal estão afetas à Mesa da Câmara, através de dispositivos legais (Lei
Orgânica Municipal de Juazeiro, Lei Federal 4.320/64 e, Constituição Federal).
16. Em todas e quaisquer situações,
os vencimentos dos cargos públicos da Administração Direta, suas fundações e
Autarquias somente serão definidos por Lei ou instrumento que o valha
(Resolução da Câmara) e, desde que obedeçam aos requisitos legais definidos na
Lei Orgânica Municipal, Constituição Federal e Leis Complementares,
principalmente quando relacionados a isonomia de vencimentos para cargos de atribuições
iguais ou assemelhadas do mesmo Poder ou entre servidores do Poder Executivo e
Legislativo e, ainda, ao princípio da igualdade. Reforçam a estes princípios o
disposto no inciso XII do artigo 37 da Constituição Federal que diz que: “os
vencimentos dos cargos do Poder Legislativo não poderão ser superiores aos
pagos pelo Executivo”.
III
– CONCLUSÃO
17. Concluímos, pois, que
qualquer projeto de Resolução sobre despesas com pessoal e matéria que trata de
serviços administrativos da Câmara Municipal só têm amparo legal se estes forem
de iniciativa exclusiva do Presidente da Câmara Municipal e, desde que tenham a
previsão orçamentária e autorização específica na LDO.
18. Concluímos, também,
que qualquer projeto de Resolução de transferência de responsabilidade administrativa
e financeira, inerente à Mesa da Câmara, para os Gabinetes dos Vereadores, é
inconstitucional e ilegal, por não ter amparo na Constituição Federal e na Lei
Orgânica Municipal e, demais normas superiores que as complementam.
19. Concluímos, ainda, que
o modelo de Resolução nº 1248 da Mesa da Assembleia Legislativa do Estado da
Bahia, não se aplica no Município de Juazeiro por ter dispositivo contrário à
Lei Orgânica deste, principalmente com relação à fixação dos respectivos níveis
de vencimentos.
20. Concluímos, por fim,
que as atribuições definidas em tal Resolução (Nº 1248) da Mesa da Assembleia
Legislativa do Estado da Bahia, no Município são atribuídas ao pessoal de
carreira (efetivos), na forma da Lei específica, sendo desta forma ilegal a
criação de cargos comissionados para o exercício de tais atribuições.
21. É o Parecer.
Juazeiro, BA, em 19 de
maio de 1997.
NILDO
LIMA SANTOS
Assessor
de Planos e Desenvolvimento do Município de Juazeiro
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