Discussão dos 10 Aspectos mais Relevantes do Transporte Rural Escolar

Informações de interesse público reproduzidas do site do GEIPOT (Grupo Executivo de Integração da Política de Transporte, criado em 1965 e que, a partir de 1973, passou ser reconhecido como Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes. Informações, especialmente, necessárias ao transporte rural escolar efetivado pelos entes públicos municipais. Nildo Lima Santos - Consultor em Administração Pública.

www.geipot.gov.br/estudos.../transporte_rural/aspectos_relevantes.doc

Discussão dos 10 Aspectos mais Relevantes do Transporte Rural Escolar

Conforme indicado nas páginas anteriores, o GEIPOT teve nos últimos oito anos a oportunidade de estudar inúmeros aspectos do Transporte Rural, um problema pouco conhecido, mas de fundamental importância para 32 milhões de brasileiros.  Nesta oportunidade em que novas administrações municipais estão sendo iniciadas, o GEIPOT sente-se na obrigação de compartilhar com os responsáveis pelos sistemas municipais de Transporte Rural Escolar e também com todos que se interessam pelo assunto, o conhecimento que adquiriu em seus estudos e pesquisas. Para isto apresenta a seguir uma breve discussão dos 10 aspectos julgados mais relevantes do problema.

1.               A Inevitabilidade da Oferta do Transporte Rural Escolar

As crianças e adolescentes da área rural não podem ficar à margem dos esforços que os três níveis do governo vêm fazendo para que todas crianças do país alcancem a educação do ensino fundamental.  O transporte é o único meio de dar a população rural em idade escolar oportunidades de educação equivalentes as que são oferecidas à população urbana.  Pode-se então dizer que a falta de transporte corresponde a uma discriminação de uma população em relação à outra.

A construção de escolas seriadas e colégios em locais adequados da área rural seria sem dúvida a solução ideal, mas ela só é viável do ponto de vista pedagógico, administrativo e financeiro se complementada por um sistema de transporte que busque os alunos que não possam alcançar estes centros de ensino a pé.  Ocorre que, independentemente dos locais da área rural escolhidos para instalação destes centros, os alunos dependentes de transporte serão sempre a grande maioria.  É assim porque o êxodo rural das quatro últimas décadas deixou a população rural extremamente rarefeita e escolas seriadas e colégios na área rural só serão viáveis se atraírem alunos residentes tanto em locais próximos quanto em locais distantes.

A alternativa de retorno ou manutenção das escolinhas de ensino unidocente e classe multisseriada, embora carregada de louvável empatia, sentimentalismo e boas intenções, não é mais viável, nem socialmente justa no mundo da informática, da internet e das tele-comunicações.  Crianças e adolescentes educados à distância desses recursos serão os cidadãos verdadeiramente excluídos do 3º milênio, mesmo que sigam a orientação que lhes tenha sido ensinada para que nunca saiam da área rural.

2.               O Transporte Rural Escolar no Orçamento Municipal

Somente no final da década passada, municípios de recursos orçamentários bastante limitados, que quiseram acompanhar municípios ricos que ofereciam o transporte desde a década de oitenta, constataram que suas receitas eram insuficientes para garantir o acesso das crianças da área rural a uma educação atualizada.  Trata-se de um problema Nacional, pois afeta quase todos os municípios de todos os estados do país mas, não houve tempo para que os governos federal e estaduais, ao tomarem conhecimento do novo problema, pudessem ajudar os municípios de forma institucionalizada e amparada por legislação adequada.

Esta situação pode significar que enquanto esta legislação não existir municípios pobres se vejam na obrigação de alocar recursos da ordem de 8%, 10% ou mais de suas receitas para garantir o acesso das crianças da área rural a uma educação de nível equivalente à educação oferecida às crianças da área urbana.  Apesar dessa quase insuperável dificuldade, resta para os administradores municipais a gratificante certeza que dificilmente identificariam um investimento de maior e mais rápido retorno.   Na realidade, nos projetos de Transporte Rural Escolar, os benefícios superam os custos desde o primeiro dia de execução do projeto.

3.               Gratuidade do Transporte Rural Escolar

Apesar de todas as dificuldades financeiras, a alternativa de exigir a participação dos pais dos alunos no custeio do Transporte Rural Escolar deve ser sumariamente descartada.  O artigo 208 da Constituição Federal define como “dever do Estado com a educação” a garantia de atendimento ao educando do ensino fundamental através de programas de transporte, alimentação e outros.  Além da provável inconstitucionalidade da cobrança, que inclusive está sendo judicialmente contestada em vários municípios que a praticam, os resultados financeiros obtidos pela cobrança de passagens ou taxas para custeio do transporte, são mínimos.

4.               Terceirização do Transporte Rural Escolar

Em quase todos municípios visitados ou analisados pelo GEIPOT, pelo menos uma parte do Transporte Rural Escolar é contratada com transportadores autônomos ou com pequenas empresas de transporte.  A tendência é que no futuro não haja mais motoristas e veículos da prefeitura operando nos sistemas de Transporte Rural Escolar.  Entre as vantagens da terceirização consideram-se as seguintes: a) evita a imobilização de capital em veículos, garagens, oficinas e almoxarifados de peças sobressalentes;  b) evita os problemas do controle e coordenação do trabalho de uma numerosa equipe de motoristas, mecânicos e pessoal auxiliar;   c) evita as demoras e dificuldades burocráticas normais de órgãos públicos na aquisição de peças e serviços de oficina (que geralmente precisam ser realizadas em menos de 24 horas);  d) evitam as dificuldades burocráticas e comerciais de aquisição de veículos no mercado de veículos usados, quando há necessidade de substituir veículos da prefeitura em final de vida útil (a aquisição de ônibus ou micro-ônibus novos tornou-se totalmente inviável e não era praticada em nenhum dos municípios visitados).

Há outra grande vantagem da terceirização ainda pouco explorada, é que ela permite que o município incentive e regule o transporte remunerado de passageiros comuns, em horários ou dias fora do expediente escolar.  Isto, além de beneficiar toda a população rural, proporciona uma renda extra aos transportadores autônomos, tornando viável a aquisição de veículos novos ou em melhor estado que os atuais.

Entre as desvantagens da terceirização são citadas a pouca experiência no transporte de crianças por parte de motoristas de empresas, em contraposição com a confiança que motoristas da prefeitura inspiram nos pais das crianças e da disciplina que conseguem impor dentro do veículo escolar, em razão do seu permanente contato com diretoras e professoras das escolas do município.  Outra desvantagem da terceirização citada pelos executivos municipais é a pequena quantidade ou total inexistência de ônibus e microônibus nos municípios mais pobres, que possam ser mobilizados para o transporte escolar, ficando a terceirização na dependência de interessados residentes em outros municípios.

5.               A Opção entre Empresas ou Profissionais Autônomos na Terceirização

A contratação de profissionais autônomos que conduzam os veículos próprios ou da família é quase sempre mais vantajosa que a contratação de empresas.  Por serem em geral produtores rurais ou filhos de produtores rurais e nativos ou antigos residentes do município, os transportadores autônomos inspiram confiança nos pais das crianças, o que em geral não ocorre com os motoristas de empresas que não permanecem muito tempo na linha, no emprego ou no município.   Outra grande vantagem dos profissionais autônomos é que por constituírem em geral um empreendimento familiar, são auto-suficientes na manutenção do veículo, precisando gastar apenas com combustível, pneus e peças sobressalentes.  Por esta razão conseguem cotar preços baixíssimos nas licitações da prefeitura e ainda ganhar dinheiro suficiente para permanecerem no negócio ano após ano.

Grandes e médias empresas de ônibus não participam das licitações de linhas do Transporte Rural Escolar por estarem habituadas a operar no Transporte Urbano ou no Transporte Intermunicipal de passageiros, onde os preços praticados correspondem ao dobro ou triplo dos preços praticados no Transporte Rural Escolar.  As micro-empresas de ônibus quando sediadas no município e de caráter familiar podem oferecer as mesmas vantagens dos transportadores autônomos mais também não têm condições de adquirir ônibus ou microônibus novos ou em muito bom estado.

A consideração de todos os aspectos analisados neste item e no anterior leva a conclusão que os municípios que já conseguiram formar uma equipe de transportadores autônomos com experiência no Transporte Rural Escolar, devem fazer tudo que for legalmente viável para preservá-la em atividade.

6.        Veículos para o Transporte Rural Escolar

Embora todos os tipos de veículos possam ser encontrados operando nos sistemas municipais de Transporte Rural Escolar, é provável que as kombis e os ônibus constituam mais de 80% da frota de veículos escolares em utilização no país.  Os ônibus são empregados nas linhas de grande afluência (mais de 30 alunos) e as kombis nas linhas de pequena afluência (até 15 alunos) e, também nas de média afluência (15 a 30 alunos).

Desnecessário elaborar sobre a absoluta inadequação e ilegalidade do emprego de kombis para linhas de média afluência que, para agravar a situação, são as mais comuns na maioria dos municípios brasileiros.  A razão dessa inadequação é que praticamente não há como adquirir microônibus (25 a 30 assentos) no mercado de veículos usados e também por que nem as prefeituras nem os transportadores têm condições de adquiri-los novos.  Os raros microônibus usados à venda podem custar mais de 50.000 reais enquanto que um ônibus usado em estado de conservação razoável pode custar menos de 25.000 reais.  Não existindo microônibus em quantidade suficiente, caracteriza-se uma situação de fato, que, à revelia da lei, explica e conduz à situação de tolerância generalizada, em todas as regiões do país, para com as lotações de 15, 20 ou 25 alunos nas kombis escolares.  Essa tolerância é explicada pelo angustiante dilema que é levado às autoridades de trânsito e polícias rodoviárias: ou aceitam as superlotações das kombis ou as crianças ficam sem escola.

Questionável é também recomendar a conveniência do emprego de ônibus nessas linhas, porque em geral elas correspondem à estradas vicinais em que a precariedade de pontes, mata-burros, bueiros e porteiras tornam difícil, perigoso ou impossível o tráfego de ônibus.  Por outro lado é bastante antieconômico transportar menos de 30 alunos em ônibus que em geral têm 40 ou mais assentos.

“Vans” de 12 e 15 assentos ou “pseudomicroônibus” importados, de 18 e até 24 lugares, também não resolvem a situação, pois continuam não tendo a lotação necessária, não resistem às irregularidades de nossas estradas vicinais e não tem no país um suporte adequado de peças sobressalentes.  As “vans” importadas de maior robustez e eventualmente capazes de resistir ao tráfego em estradas de terra e que podem oferecer alguma garantia de assistência técnica, são também muito caras além de oferecidas em quantidade limitada. A conclusão é que veículos importados não devem ser utilizados no Transporte Rural Escolar.

A solução para um Transporte Rural Escolar legal e seguro e que ofereça um mínimo de conforto e higiene às crianças e adolescentes, é tornar aquisição dos microônibus nacionais novos (25 a 30 lugares, de motor diesel e montado em chassis) acessível aos transportadores autônomos, isto é, com preço e condições de pagamento compatíveis com os rendimentos que eles podem auferir no Transporte Rural Escolar.  A redução dos preços poderia ser alcançada mediante a participação dos fabricantes nacionais em projeto de grande escala, visando a simplificação de especificações e as economias de escala, acompanhada da isenção ou redução dos impostos incidentes na venda. Isto seria possível se os transportadores autônomos fossem equiparados a taxistas urbanos — uma reivindicação que não poderia ser mais justa e benéfica ao país.  Os juros e prazos adequados poderiam ser alcançados, por exemplo, mediante pequenas modificações nas regras do FINAME — um financiamento do BNDES para veículos pesados que abrange microônibus montados em chassis.  Um projeto neste sentido está sendo estudado na ABM – Associação Brasileira de Municípios.

Enquanto essa solução ou outra de igual resultado não for alcançada, as alternativas à aceitação das superlotações são apenas duas.  A primeira seria redistribuir os alunos de linhas de afluência média em dois ou três veículos, o que duplicaria ou triplicaria os custos.  A outra alternativa seria aceitar a subutilização de ônibus com apenas 15,20 ou 30 alunos o que também elevaria os custos.  Esta solução ainda exigiria, em muitos casos, o alargamento ou reforço de pontes, bueiros, mata-burros e porteiras, bem como a melhoria de alguns trechos das estradas vicinais.

7.               Licitações para o Transporte Rural Escolar

Funcionários de algumas prefeituras têm procurado o GEIPOT para saber como cumprir a legislação de licitações, no que se refere à previsão da faixa de preços a serem cotados pelos licitantes, anteriormente à publicação do edital da concorrência.  As empresas que assessoram as prefeituras nas questões fiscais e contábeis têm insistido sobre a necessidade de os funcionários elaborarem, para anexação ao processo da licitação, tabelas de custos operacionais para todos os tipos de veículos que serão objeto da licitação. Segundo os funcionários não há nas prefeituras pessoas que possam fazer este trabalho.

A orientação do GEIPOT é que a metodologia tradicional usada no país para o cálculo de custos operacionais de veículos, não pode ser aplicada para a locação de veículos escolares, pois conduz a estimativas de custos muito acima dos preços praticados pelos transportadores do Transporte Rural Escolar.  Nestas condições a anexação de tabelas de custos operacionais não só subverteria o espírito da lei como, chegando ao conhecimento dos futuros participantes, provocaria um aumento generalizado dos preços cotados.

Se for necessária a anexação de algum documento que reflita os preços vigentes no mercado, a melhor solução seria fazer referências aos preços que tiverem sido cotados recentemente nos municípios vizinhos, ou os preços de licitações passadas, do próprio município.  Caso essas soluções sejam inviáveis a orientação é que sejam feitas referências aos preços médios constatados pelo GEIPOT em novembro de 1998, durante a pesquisa no Rio Grande do Sul, acrescidos de uma correção de 10% a 15%, para acomodar os aumentos nos preços de combustíveis daquela data até o presente.  Os preços médios observados em novembro de 1998 foram os seguintes:

Ônibus	R$	0,99/km	Kombi	R$	0,65/km
Microônibus	R$	0,84/km	Automóvel/perua	R$	0,68/km
“Van”	R$	0,78/km

8.               Custo médio por aluno transportado por dia

Esta é outra questão freqüentemente levantada, principalmente por Associações de Municípios e Secretarias de Educação Estaduais.  Na realidade o que é perguntado é o custo mensal ou o custo anual e o GEIPOT tem sugerido que a questão seja sempre colocada em termos de custo diário, para diminuir as indefinições no processo de cálculo.

O cálculo do custo médio por aluno transportado por dia é bastante simples e para a maioria dos sistemas de Transporte Rural Escolar pode ser feito por qualquer pessoa que, conhecendo as particularidades do sistema, possa evitar as duplas contagens de alunos ou de custos ou os erros de interpretação dos dados disponíveis.  O procedimento sugerido nos itens “A” a “F” a seguir, evita os erros mais comuns.

Observação Preliminar:

O cálculo com base em registros contábeis deve ser descartado porque não pode ser aplicado nos veículos escolares de propriedade da prefeitura que façam parte do sistema (ver as razões no item D adiante) e também porque não revela o custo na data do levantamento — um aspecto muito importante considerando as mudanças operacionais quase que diárias do sistema.  Apenas o cálculo dos custos havidos na concessão de passes (cartelas) poderia ser feito por meio dos registros contábeis, se não houver outros controles na Secretaria de Educação.

A  —    O custo diário total (C_DT) do sistema de Transporte Rural Escolar para a prefeitura é a soma de 3 parcelas:

CDT = CVC + CVP + CPA

Onde:

C_DT = Custo diário total do sistema

CVC	=	Custo diário total dos veículos contratados com particulares
CVP	=	Custo diário total da operação dos veículos de propriedade da prefeitura
CPA	=	Custo diário dos passes (cartelas) adquiridos pela prefeitura para alunos transportados por empresas de ônibus comerciais; ou custo diário do reembolso dos passes, quando for o caso.

B  —    C_VC, o custo diário total dos veículos contratados é igual a soma dos produtos dos preços unitários pelas quantidades diárias indicadas em cada um dos contratos.

·              Na maioria dos contratos o preço unitário é o preço por quilômetro percorrido pelo veículo, proposto pelo transportador vencedor de licitação e constante do contrato.  A quantidade é a quilometragem que o veículo deve percorrer diariamente para operar a linha nos turnos especificados e é para todos os efeitos, a que consta do contrato e seus aditamentos, não importando para este cálculo específico, o critério segundo o qual foi medida a quilometragem.

·              Em alguns contratos o preço unitário é o custo da passagem de 1 (um) aluno estipulado no contrato e a quantidade é o número de alunos autorizados a serem transportados pelo veículo na data do levantamento

CVC (1 veículo)  =  preço do quilômetro rodado x quilometragem diária

ou

CVC (1 veículo)  =  preço da passagem x número de alunos

CVC = Soma do custo de todos os veículos contratados

Nota:     Em alguns contratos o custo diário, denominado “diária” ou “jornada”,já vem explicitado diretamente no contrato, tornando desnecessário qualquer cálculo com preços unitários e quantidades.

C —     C_VP, o custo diário total dos veículos da prefeitura poderia, teoricamente, ser calculado pelos dois métodos descritos a seguir.

O primeiro seria calcular pura e simplesmente o custo operacional de cada um deles pelo processo tradicional e depois multiplicá-los pela quilometragem que percorrem entre a saída e o retorno à garage, após cumprir todos os turnos em que a linha deve ser operada (1,2 ou 3).  Antecipadamente pode-se prever que este método produziria resultados de validade duvidosa, excessivamente elevados para os objetivos do cálculo (negociações com Secretarias Estaduais) e que seriam incompatíveis com os resultados dos custos dos veículos contratados, calculados no modo proposto no item anterior.  O método deve ser descartado.

O outro método, proposto por alguns municípios, seria somar as despesas havidas durante um “certo” período de tempo com combustível, peças, pneus, mão-de-obra de oficina etc. Por melhor que seja o controle e a apropriação de custos praticados pela prefeitura no seu almoxarifado, oficina e departamento de pessoal, o método produziria resultados aleatórios, inconsistentes e irreais, pois o período de tempo adotado corresponderia apenas a um determinado segmento da vida útil de cada veículo (novo, antes, durante e depois da 1ª reforma etc.). O método também deve ser descartado.

O método que se sugere é adotar como custo operacional dos veículos da prefeitura a média dos preços unitários de veículos contratados de mesmo tipo.  Caso não haja veículo contratado do mesmo tipo que os veículos da prefeitura, adotar a média dos preços de veículos de mesmo tipo contratados em municípios vizinhos.  Caso ainda esta informação não seja disponível, adotar os preços indicados no item nove anterior acrescidos de 10% a 15% por conta dos últimos aumentos de custos dos combustíveis.  Embora a imprecisão do método possa ser facilmente apontada, ele é na prática o único realmente disponível e provavelmente o único que produz resultados que possam ser aceitos pelas Secretarias Estaduais de Educação.

D —    C_PA, O custo diário com a distribuição de passes (cartelas) pode ser facilmente calculado bastando obter o total mensal das listas dos alunos beneficiados e o valor dos passes correspondentes e dividir esse total pelo número de dias letivos considerados no mês.

E —     Para obter o custo médio por aluno transportado por dia, basta dividir o C_DT obtido pela soma das parcelas correspondentes aos itens B, C e D acima, pelo número de alunos transportados na data do levantamento.

Notas:

I.       O custo médio por aluno transportado por dia é quase que obrigatoriamente diferente de um município para outro.  É assim porque as variáveis geo-sócio-econômicas que influem neste custo podem assumir valores bastante diferentes de um município para outro, mesmo quando vizinhos e pertencentes a uma mesma microrregião do Estado.

II.      No caso de negociações entre Associações de Municípios e Secretarias Estaduais de Educação, observa-se freqüentemente o interesse em fixar um valor padrão único para definir o reembolso que as Secretarias pretendem fazer aos municípios pelo transporte de alunos de escolas e colégios estaduais.  É preciso notar que se este padrão for igual a média dos custos médios por aluno transportado, verificada em todos os municípios da Associação, os municípios pobres serão, em geral, os que sofrerão maiores prejuízos. 

Por exemplo, admita-se que numa determinada Associação de Municípios o custo médio do aluno transportado por ano varie de R$ 300,00 a R$ 600,00 e a media dos custos médios seja R$ 450,00 por ano.  Se nas negociações com a Secretaria Estadual de Educação for adotado o valor único padrão de R$ 450,00 para efeito de reembolso, pode-se prever que em geral os municípios pobres (de menor receita) é que serão os prejudicados, pois provavelmente a maioria deles terá seus custos situados na faixa de R$ 450,00 a R$ 600,00.  Inversamente, os municípios ricos é que serão os beneficiados, pois é provável que a maioria deles tenha custos por aluno por ano inferior a R$ 450,00.

É assim porque os municípios pobres:

[  Em geral têm maior extensão territorial e, portanto, tendem a ter maior quilometragem por aluno por dia.

[  Em geral têm menor densidade populacional na área rural o que também tende a aumentar a quilometragem por aluno por dia.

[  Em geral estão mais distantes das capitais e pólos econômicos regionais o que tende a aumentar o custo dos insumos do transporte (combustível, peças, pneus etc.) e a diminuir a competitividade entre transportadores.

[  Em geral têm rede rodoviária de características precárias e em piores condições de conservação, o que resulta em custos operacionais mais altos.

[  Em geral utilizam veículos escolares de menor tamanho (lotação) e menos eficientes.

[  Em geral não têm vilas e povoados dotados de escolas seriadas onde possam ser estabelecidos pólos de convergência de linhas do Transporte Rural Escolar para efeito de reduzir a quilometragem por aluno por dia do sistema.

[  Em geral têm ruralidade (relação entre a população rural e a população total) elevada o que significa maior incidência do Transporte Rural Escolar no orçamento municipal.