QUORUM E RESULTADO DE VOTAÇÃO. CASO DE AIQUARA – BA. PARECER
I – Estudos
Preliminares e Posições Doutrinárias.
II – Legislação de
Aiquara (Lei Orgânica e Regimento Interno da Câmara).
III – Ocorrências em
Aiquara no Processo Legislativo e Irregularidades.
IV – Hipóteses de
resultados de votações em Aiquara.
V – Possibilidade de
Mandato de Segurança contra o Presidente da Câmara.
VI – Sugestões.
I – ESTUDOS PRELIMINARES E POSIÇÕES DOUTRINARIAS.
1.
Filosoficamente o Estado Brasileiro se assenta nos princípios fundamentais da
democracia representativa, na forma estabelecida pelo Artigo 1º e § Único da
Constituição Federal, a seguir transcritos:
“Art.
1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados
e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático
de Direito e tem como fundamentos;
I –
omissis
II
-
....................................................................................
V –
omissis
Parágrafo
Único. Todo o poder emana do povo, que o exerce pó meio de representantes
eleitos ou diretamente, no termos desta Constituição”.
2.
Democracia representativa é a forma de governo em que o povo não toma, ele
mesmo, as decisões que lhe dizem respeito; mas elege seus próprios
representantes, que devem por ele decidir.
3.
No pensamento político grego, a democracia como forma de governo é definida
como governo dos muitos, dos mais, da maioria. Em suma, como governo do povo,
contraposição ao governo de uns poucos. O querer da maioria é sempre
respeitado.
4.
A Constituição de 1988 manteve o modelo de democracia representativa que
recebeu do passado, sempre enfatizando o poder da maioria no processo político
e de feitura das normas jurídicas. A exemplo o Artigo 47 da C.F. atual, que
assim dispõe:
“Art.
47. Salvo disposições constitucionais em contrário, as deliberações de cada
Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presentes a
maioria absoluta de seus membros”.
5.
A atividade legislativa municipal submete-se aos princípios da Constituição
Federal, assim como, deve obediência à
Lei Orgânica Municipal, esta última adequada a Carta Magna, à qual cabe
o importante papel de definir as matérias de competência legislativa da Câmara.
“As leis locais contrárias à Lei Orgânica serão ilegítimas e inválidas, desde
que assim seja declarada pelo Judiciário, por via indireta, não estando
prevista na Constituição Federal a possibilidade de ação direta de
ilegitimidade da lei local em face da Lei Orgânica do Município”. (3)
6.
Se a Constituição Federal estabelece como princípio a democracia representativa
e com esta torna a prevalência do desejo da maioria representada sobre a
minoria, também representada, é óbvio que o Município deve obediência a esta
regra jurídica nas suas decisões políticas e feitura das suas Leis.
7.
Sobre o papel fundamental exercido pelos Municípios, como vetores para
interpretação das demais normas, escreveu o insigne Celso Antonio Bandeira de
Melo, in Elementos de Direito Administrativo, p. 230: “Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma. A
desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento
obrigatório, mas a todo sistema de comandos. É a mais grave forma de
ilegalidade ou de inconstitucionalidade conforme o escalão do princípio
atingido, por que representa insurgência contra todo o sistema, subversão de
seus valores fundamentais, contumélia irremovível a seu arcabouço lógico e
corrosão de sua estrutura mestra. Isto porque ofendê-lo, abatem-se as vigas que
o sustêm e alui-se toda estrutura neles reforçada”.
8.
Destarte, em situação que comportem mais de uma inteligência – e elas são muito
freqüentes em Direito – há de prevalecer a interpretação que compatibiliza o
dispositivo com o princípio constitucional. Seria reduzir o princípio à mais
desprezível das normas, se diante de um conflito entre dois preceitos, se entre
dois caminhos jurídicos, ambos em tese trilháveis, o intérprete fosse escolher
exatamente aquele que postergasse o princípio.
9.
A Constituição Federal que é a Lei Maior, isto é, a norma de todas as normas
que definem o arcabouço jurídico do estado, para que seja emendada (Art. 60,§
2°) requer a sua aprovação por no mínimo, a votação de três quintos (3/5) dos
membros do Congresso Nacional. Já a Lei Orgânica, sua aprovação exige, no
mínimo dois terços (2/3) dos membros da Câmara (Art. 29 da C.F.).
10.
Chamamos a atenção para o fato de que, tanto para a Constituição Federal,
quanto para as Leis Orgânicas Municipais, a exigência é de que estas sejam
votadas, respectivamente, por três quintos (3/5) do Congresso Nacional e por
dois terços (2/3) dos membros da Câmara. Destarte, têm-se a certeza de que os
votos dividem-se em quatro espécies - não sendo incluídas as abstenções, pois
abstenções não são votos -, que são: votos a favor; votos contra; votos brancos
e votos nulos. Estes dois últimos só computados no tipo de votação secreta e
por escrito. Portanto, facilmente chegaremos à conclusão de que atendidos estes
requisitos a matéria será aprovada se obtiverem o quorum mínimo exigido ou
votação igual ou superior a ele, desde que a maioria dos votos computando-se
apenas os votos válidos (votos a favor; votos contra e votos em branco) sejam a
maioria a favor da matéria apresentada. Está aí respeitado o princípio da
democracia representativa onde a maioria sempre decide e, está respeitado o
Artigo 47 da Constituição Federal.
11.
Este mesmo entendimento encontramos no Parecer do ilustre Assessor Legislativo
das Câmaras do Oeste do Paraná, Edílio Ferreira, o qual foi publicado no
Boletim de Direito Municipal, novembro/94, NDJ, São Paulo, pgs, 613 a 622, cuja parte do
texto transcrevemos:
“(...)
A
Lei Orgânica deve estabelecer o mínimo de turnos de votação e o interstício
entre eles. O mais comum é a determinação de que os projetos tramitem em dois
turnos, interstício mínimo de vinte e quatro horas, considerando-se aprovados
se obtiverem, em ambos, o quórum exigido ou votação superior a ele”. Grifo nosso.
12.
Na exegese da Constituição Federal e das múltiplas Leis Orgânicas por este
País, não raramente encontramos confusões nas interpretações de tais diplomas
legais. Expressões dos tipos: “... aprovadas por dois terços (²/³) dos membros
da Câmara Municipal, (...) “. “... aprovada se obtiver dois terços (²/³) dos
votos dos membros da Câmara (...)”, não deverão ser confundidas com as
expressões do tipo: “... aprovada se obtiver dois terços (²/³) de votos dos
membros da Câmara Municipal favoráveis à proposta (...)” e “... aprovada se obtiver
dois (²/³) dos votos da Câmara favoráveis à proposta (...)”.
13.
Estas interpretações erradas permitiram o surgimento de Leis Orgânicas
totalmente equivocadas com relação a esta matéria em discussão, onde se
confunde votação com aprovação e votação com resultado de votação.
14.
Quando determinado dispositivo de determinada norma traz a exemplo: “...
aprovada por dois terços (²/³) dos membros da Câmara Municipal (...)” esta
apenas se referindo ao quorum exigido para a sua apreciação. Ou quando traz a
expressão: “... aprovada se obtiver dois terços (²/³) dos votos dos membros da
Câmara (...), esta apenas se referindo ao número de votantes necessários para
apreciação da matéria, computando-se os votos a favor, os votos contra, os
votos em branco e os votos nulos. Ou quando traz as expressões: “... aprovada
em maioria absoluta”.; ou “... aprovada pela maioria”; ou “... votada pela
maioria absoluta”, estão simplesmente se referindo ao quorum necessário para a
votação, sendo aprovada a proposta que obtiver a maioria dos votos favoráveis à
matéria apresentada, contra os votos não favoráveis e os brancos, nulos e as
abstenções. O princípio é de que, sempre, a maioria vence e, a maioria é a que
mostrou interesse na aprovação da matéria e não se omitiu. Seja a favor ou
contra.
15.
Para entendermos a questão é necessária nos abeberarmos dos ensinamentos dos
ilustres mestres do Direito Administrativo, dentre eles Mayr Godoy, que em sua
obra (A Câmara Municipal, manual do Vereador; 2ª Ed. São Paulo: Universitário
de Direito, p. 68), assim a origem da palavra quorum “remonta às assembléias da
antiga Roma, nas quais havia, como formalismo, a relação de pessoas presentes
para dar validade à reunião. O parlamentar britânico passou a usar, a partir do
século XVII, somente a palavra quorum, sempre para significar o número de
representantes necessários para a abertura e deliberações parlamentares, como
está generalizado em todo mundo”. Destarte, quorum é a presença mínima de
Vereadores para início da sessão (sua abertura) e para a deliberação válida e
eficaz. José Nilo de Castro, in Direito Municipal Positivo, 2ª Edição, revista
ampliada, ed. Del Rey. Belo Horizonte, 1991, pg. 101, assim também nos ensina:
“(...)
Não
há regra rígida de número (quorum) de Vereadores para iniciar a sessão. Varia
de acordo coma s Leis Orgânicas dos Municípios, por exemplo, um terço (¹/³)
para início da sessão.
Todavia,
para deliberação impõe-se a observância de regra rígida, cuja fonte se busca na
sua Carta Federal, em seu artigo 47.
Assim,
salvo disposição em contrário as deliberações da Câmara Municipal, como as de
suas Comissões, serão tomadas por maioria dos votos, presentes a maioria
absoluta dos Vereadores.
Possuindo
a Câmara Municipal nove (9) Vereadores, para deliberar validamente, devem estar
presentes cinco Vereadores, a maioria absoluta, o quorum de votação, dos quais
três, constituindo a maioria simples decidem.
Explicita-se
mais. A maioria absoluta é de cinco Vereadores, o quorum de votação.
Lembra
Mayr Godoy (op. Cit., p. 69 70) o seguinte: “Como o Presidente, em caso de
maioria simples, só vota se ocorrer empate, dos cincos presentes no exemplo
suscitado, votam 3 – a maioria poderá ser obtida com 2 votos ou até mesmo com
um só voto, se os outros dois se abstiverem de votar. O que a Constituição
exige é que a decisão seja tomada pela maioria de votos, dentre os presentes. A
abstenção não é contada como voto, apenas para integrar o quorum, daí por um só
voto a favor, nenhum contra e várias abstenções podem decidir pela aprovação ou
rejeição de determinada matéria”.
16.
O conceito da maioria – encontramos
em obras de vários autores, a exemplo de:
16.1.
José Nilo de Castro, in Direito Municipal Positivo:
“(...)
Como
já assinalado, têm-se vários tipos de maioria, a saber: a absoluta, a relativa
(simples ou ocasional) e a qualificada de dois terços.
A maioria
absoluta é a que compreende mais da metade de todos os Vereadores da
Câmara, contando-se os presentes e os ausentes à sessão, para alcança-la. Não
significa metade mais um, se trata de totais ímpares. Assim, a maioria
absoluta, que se alcança de números é representantes pelo número inteiro
imediatamente superior à metade (15 Vereadores – metade 7,5, unidade imediata
superior a 8 Vereadores). A unidade é o Vereador, não a fração.
Maioria
simples – é a que compreende mais da metade dos votantes
presentes à sessão, ou a que representa maior resultado da votação, dentre os
que participam dos sufrágios, quando há dispersão de votos por vários
candidatos (Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro. Op. Cit., pg.
478)
A
maioria qualificada - é a que
atinge ou ultrapassa o limite aritmético ou a proporção (sempre superior à
maioria absoluta) estabelece em relação ao total dos membros da Câmara
Municipal. Diz Hely Lopes Meirelles (op., p. 478) “A mais comum é de dois
Terços. Se o número dos vereadores for divisível por três, a maioria
qualificada de dois terços será resultado aritmético dessa divisão; se não,
o quorum de dois terços será obtido pelo resultado aritmético da operação
acrescido da fração necessária à formação do número inteiro imediatamente
superior aos dois terços. Ex.: 19 Vereadores - ²/³ = 13, visto que os
dois terços aritméticos são 12,666 (13).
16.2.
José Rubens Costa, in Manual do Prefeito e do Vereador, ed. Del Rey, Belo
Horizonte, 2001, pgs. 38 e 39:
(...)
A
expressão “quorum” significa o número mínimo de pessoas presentes em órgãos
colegiados, para a validade da sessão e deliberações. Nas regras do processo
legislativo (= de formação das normas jurídicas), definido na Constituição
Federal, encontram-se preceitos sobre quorum no Congresso Nacional, modelo
imposto às Câmaras Municipais. Classifica-se da vontade da maioria legislativa
em maioria simples, absoluta e qualificada.
(...)
Salvo
maior exigência, disposição diversa da Constituição Municipal ou da
Constituição Federal, as deliberações da Câmara serão tomadas por maioria
simples, desde que esteja presente, no mínimo, a maioria
absoluta de seus membros (art. 47,
C .F). Maioria absoluta significa o número inteiro
superior à metade do número de Vereadores presentes. Observar que a sessão pode
ser iniciada com outro quorum, previsto na Constituição do Município dos
membros da Câmara, segue-se não lícito deliberar (= votar) quaisquer matérias,
prestando-se a sessão, até completar o quorum para deliberar, às tarefas de
expediente (= serviço administrativo, burocrático). Na deliberação da
Constituição Municipal e respectivas emendas é exigido o quorum de dois terços
dos membros da Câmara (= qualificado), em duas votações em sessões distintas
com intervalo mínimo de dez dias (art. 29, C .F.). O julgamento administrativo do
Prefeito, Secretário e Vereadores também dependem de quorum Quantificado, dois
terços (art. 86, C .F.),
e ainda o quorum de dois terços para deliberação contrária às conclusões do
parecer prévio do Tribunal de Contas sobre a prestação de contas do governo
municipal (art. 32, § 2º, C.F.). A rejeição legislativa do veto exige maioria
absoluta dos membros da Câmara, “em escrutínio secreto” (art. 66, § 4º). As
normas classificadas pela Lei Orgânica como “leis complementares municipais” submetem-se
ao quorum da maioria absoluta (art. 69, C .F.)”. Grifo nosso.
16.3.
Instituto Brasileiro de Administração Pública Municipal, Rio de Janeiro. Manual
do Prefeito, 9ª ed. Ver e atual. 1992, págs. 81 e 82:
“Não Câmara Municipal ocorre a exigência de quorum, o
que vale dizer que existe um número mínimo de Vereadores que deve estar
presente para que o funcionamento ou a votação do Legislativo seja válida.
(...)
Salvo
disposição da Constituição do Brasil em contrário, as deliberações da Câmara
serão formadas por maioria de votos, presentes a maioria de seus membros (art.
47).
Quorum,
como vemos, tem o sentimento de presença mínima de Vereadores necessária para o
funcionamento ou a deliberação da Câmara.
Maioria
simples – é representada pelo maior número de votos dos Vereadores presentes.
Por isso, diz-se também ser esta uma forma de maioria ocasional ou relativa,
porque é extraída do número de Vereadores presentes; portanto, não é reunião, a
maioria simples será de quatro. Se foram nove, a maioria simples será cinco,
Assim, a maioria simples varia de acordo com o número de Vereadores presentes
na reunião”. (abrimos parênteses para comentar esta posição do IBAM que não
contraria posições de José Nilo de Castro, José Rubens Costa e Hely Lopes
Meirelles com relação ao resultado da eleição que não está vinculado ao quorum
definido com “maioria simples”, podendo, até mesmo, um voto decidir sobre a
aprovação da matéria).
“Maioria
absoluta – corresponde ao número inteiro imediatamente superior a metade do
número de Vereadores que compõem a Câmara. Muitas vezes é dada como sendo “a
metade mais um”. Essa afirmação seria válida se o número de Vereadores da
Câmara fosse par. Sendo definição é a mais correta. A maioria absoluta está,
portanto, ligada a composição da Câmara, mais do que à presença na reunião. Se
uma Câmara possui 11 Vereadores, sua maioria absoluta será invariavelmente
seis, que apenas seis Vereadores tenham comparecido à reunião ou todos os 11. É
fixa.
Maioria
de ²/³ - outra forma de maioria, também fixada com relação ao número de
Vereadores que compõem a Câmara; significa a opinião de quase a totalidade dos
Vereadores da Câmara, perto da unanimidade”. (Abrimos parênteses mais uma vez
para expor a conclusão criada pelo próprio IBAM, neste ponto, por falta da clareza necessária para o
entendimento da questão, vez que, a maioria qualificada de ²/³ refere-se ao
quorum para as deliberações sobre determinadas matérias e sobre a necessidade
das matérias a serem apreciadas, isto é, em ser submetida a votação, portanto,
não implica em resultado de votação de matéria, mas sim, na participação no
processo de votação cujo resultado será declarada vencedora a opinião que
obtiver a maioria dos votos dos votantes, seja por qualquer diferença. Então, o
IBAM foi infeliz ao acrescentar no texto a expressão: “...; significa a opinião
de quase a totalidade de Vereadores da Câmara, perto da unanimidade”).
16.4.
José Renato Uchoa, in ABC do Direito Municipal, ed. Farense, Rio de Janeiro,
1984, pgs. 19 e 20:
“(...)
Ressalvadas as hipóteses decorrentes da Constituição
do Brasil e da legislação pertinente à cassação de mandato de Prefeito e
Vereadores, as deliberações da Câmara serão tomadas por maioria de votos,
presentes a maioria de seus membros.
“(...)
Salvo
nas hipóteses a que se referimos, as deliberações da Câmara serão tomadas por
maioria de votos (simples), presente a maioria dos seus membros (absoluta).
Numa Câmara com total de onze Vereadores, será preciso a presença de um mínimo
de seis Vereadores, para que ela possa deliberar. E, neste caso, quatro
Vereadores poderão decidir, por maioria de votos dos presentes”.
II – LEGISLAÇÃO DE AIQUARA (LEI ORGÃNICA E REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA)
II.
1. Lei Orgânica
1.
No Capítulo III da Lei Orgânica do Município de Aiquara, sobre o funcionamento
da Câmara, encontraremos a seguinte disposição que coaduna o princípio
constitucional e da forma de democracia representativa:
“Art.
40 omissis
(...)
§
6º As deliberações da Câmara serão tomadas por maioria, de votos, presentes a
maioria absoluta de seus membros, salvo disposições em contrário previstos
nesta Lei”.
2.
Neste mesmo artigo 40 encontramos os §§ 7º e 8º que são totalmente
contraditório com o artigo 48 e seu Parágrafo Único e Incisos, todos da Lei
Orgânica de Aiquara. Vejamos então tais dispositivos:
“Art.
40. omissis
(...)
§
7º Dependerão de votos favorável da maioria absoluta dos membros da Câmara a
aprovação a alterações das seguintes matérias:
a)
Regimento Interno da Câmara;
b)
Código tributário do Município;
c)
Código de Obras ou Edificações;
d)
Estatuto dos Servidores Públicos;
e)
Criação de Cargos e aumento de vencimentos;
f)
Recebimento de denúncia contra o Prefeito, Vice-Prefeito ou Vereadores;
g)
Apresentação de proposta de emenda à Constituição do Estado;
h)
Fixação de vencimentos do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores;
§ 8º
Dependerão do voto favorável de dois terços dos membros da Câmara:
a)
à aprovação e alteração do plano Diretor Urbano e da política de
desenvolvimento urbano;
b)
concessão de serviços e direitos;
c)
alienação e aquisição de bens imóveis;
d)
destituição de componentes da mesa;
e)
decisão contrária ao parecer prévio do tribunal de Contas sobre as contas do
Prefeito e da Câmara;
f)
emenda à Lei Orgânica.
Art.
48. As leis complementares somente serão aprovadas se obtiverem maioria
absoluta dos votos os membros da Câmara Municipal, observados os demais termos
de votação das Leis ordinárias.
Parágrafo
Único. Serão leis complementares as dentro outras previstas nesta Lei Orgânica:
I –
Código Tributário do Município;
II
– Código de Obras;
III
– Código de Posturas;
IV
– Lei institucional do regime jurídico dos servidores municipais;
V –
Lei Orgânica instituidora da Guarda Municipal;
VI
– lei de criação de cargos, funções e empregos públicos;
VII
– lei que institui o Plano Diretor do Município.
3. A análise a tais dispositivos nos leva a comentar o
seguinte: - O § 7º do artigo 40 da LOM diz que algumas matérias nele listadas e
também listadas no artigo 48 dependerão do voto favorável da maioria absoluta
da Câmara. Já no artigo 48, define que tais matérias, somente poderão ser
tratadas através de leis complementares que as definirão e, que estas somente
serão aprovadas se obtiverem maioria absoluta dos votos dos membros da Câmara
Municipal. Este último dispositivo (art. 48) nos faz repetir o seguinte:
“todo projeto de lei recebe votação e, as votações são compostas de votos
válidos e votos não válidos. Os válidos são computados os “a favor”, os
“contra” e os “em brancos”. Já os votos “não válidos”, são aqueles que foram
“nulos”. Não computa-se as abstenções. Portanto, o artigo 48 está apropriado à
regra constitucional, apesar de ensejar interpretação outra, o que nos
demonstra que o § 7º do artigo 40 é totalmente contraditória com o texto
constitucional e com o artigo 48” .
4.
Ainda, na LOM de Aiquara, encontramos referências à exigência de maioria
absoluta nos incisos III, V, VI e VIII do artigo 99. Tratam tais dispositivos,
respectivamente, da autorização para realização de operações de crédito; para
abertura de crédito suplementar ou crédito especial; para a transposição e
remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação
para outra; e, para déficit de empresas, fundações ou fundos do Município. Se o
artigo 48 da LOM definiu que as leis complementares é que seriam aprovadas por
maioria absoluta; e, listou as matérias, então não há dúvidas de que as
matérias listadas nos incisos do artigo 99 tratam de matérias objetos de leis
ordinárias e que não merecem o quorum do tipo de “maioria absoluta”. Por estes
dispositivos exemplificamos as confusões que existem por aí afora e, temos a
quase certeza de que o legislador municipal ao inserir tais dispositivos –
copiados de modelos de outros municípios – quis se referir a quorum e não a
resultado de votação.
II.2. Regimento Interno da Câmara
5.
O Regimento Interno da Câmara Municipal de Aiquara, foi mais exato na
conceituação de quorum. A exemplo o § 3º alíneas “a”, “b”, e “c” do artigo 41
tal instrumento a seguir transcritos:
“(...)
Art.
41. O Plenário é órgão deliberativo da Câmara, e se constitui do conjunto de
Vereadores em exercício, em local, forma e quorum legal para deliberar.
§
1º omissis
...........................................................................
§
3º Quorum é o número legal de Vereadores exigidos para realização da sessão e
votação das proposições que serão submetidas ao Plenário, da seguinte forma:
a)
maioria simples, que é o quorum ordinário para votação, formado pela metade mais
um dos Vereadores presentes;
b)
maioria absoluta, que é o quorum especial, constituído por mais da metade do
número total dos Vereadores que forma a Câmara;
c)
maioria qualificada, que é o quorum específico, constituído pela votação de
dois terços (²/³) dos membros da Câmara, considerando-se os Vereadores
presentes ou ausentes a sessão”.
6.
O artigo 123 do Regimento Interno da Câmara contraria o disposto no § 6º do
Artigo 40 da LOM ao dispor que:
“Art.
123 As sessões serão públicas, salvo deliberação em contrário tomada por, no
mínimo, 123 ²/³ (dois terços) dos membros da Câmara quando ocorrência de motivo
relevante ou nos casos previstos neste regimento”.
7. O dispositivo antes mencionado (artigo 123)
contraria o § 6º do artigo 40 da LOM em razão deste último dispor que as
deliberações da Câmara são tomadas por maioria absoluta e não por ²/³ (dois
terços). Contraria também, tal dispositivo, o artigo 42 deste mesmo regimento
que diz:
“Art.
42. Sempre que não houver deliberação expressa, as mesmas serão por maioria
absoluta dos membros da Câmara”.
8.
Ainda, no Regimento Interno da Câmara Municipal, na Seção das Sessões
Ordinárias, encontramos os seguintes entendimentos sobre quorum e sobre maioria
absoluta, nos §§ 2º e 4º do artigo 139, a seguir transcritos:
“Art. 139.
omissis
.....................................................................
§
2º Instalada a sessão, mas não constatada a presença da maioria absoluta dos
Vereadores, não poderá haver qualquer deliberação na fase do expediente, passando-se
imediatamente, a fase destinada ao uso da Tribuna.
.....................................................................
§ 4º Persistindo a falta da maioria absoluta dos Vereadores
na fase da Ordem do Dia e observado o prazo de quinze minutos o Presidente
declarará encerada a sessão, lavrando-se a ata do ocorrido, que independerá de
aprovação”.
9. O artigo 158 do Regimento Interno, apesar de uma
grande salada da Lei Orgânica e de tal
Regimento – um verdadeiro samba de crioulo doido -, clareia o entendimento do
que vem a ser quorum e resultado de votação. Tal dispositivo nos leva a afirmar
que “maioria absoluta” se refere tão somente ao quorum necessário para a
votação e não se trata do resultado da votação, apesar de haver uma forte
relação entre ambos. Eis, a íntegra a tal dispositivo:
“(...)
Art.
158. As sessões extraordinárias só começarão com a presença da maioria absoluta
dos integrantes da Câmara e, para votação será exigida o quorum firxado para
a matéria em discussão”. Grifo nosso.
10.
Ora têm-se várias espécies de matérias para que sejam apreciadas em sessões
extraordinárias! Então, mais vez está patente, no Regimento Interno da Câmara
que as maiorias estabelecidas neste e na Lei Orgânica não se referem a
resultados de eleição, ressalvado nos casos em que os dispositivos legais foram
taxativos e não contraditória e, que feriram o princípio da democracia
representativa. Quem não está presente à sessão não tem o interesse sobre a
matéria em discussão ou não deseja ou não quer representar ninguém. Quem
escolhe o ausente em determinada matéria em discussão, em teses, não que ser
representado na discussão da matéria e, a liberdade de escolha é um direito
estabelecido como princípio constitucional (Art. 5º, II, IV).
11.
No artigo 170 do Regimento Interno da Câmara está claro que o quorum
qualificado de ²/³ (dois terços) se refere apenas aos Vereadores necessários
para a apreciação e votação das propostas de emendas à Lei Orgânica. Isto é,
necessário as presenças físicas na sala da assembléia para deliberação e
votação, cuja aprovação poderá se dar com a maioria simples de votos dos
presentes, contanto que todos os presentes votem. Para melhor entendimento, transcrevemos
o texto de tal dispositivo na íntegra:
“Art.
170. A
proposta da emenda a Lei Orgânica será submetida a dois turnos de votação, com
interstício mínima de 10 (dez) dias e será aprovada pelo quorum de ²/³ (dois
terços) dos membros da Câmara”. Grifo nosso.
12.
Se a intenção do legislador foi obter a unanimidade de votos favoráveis a
matéria que emenda a Lei Orgânica, pelo número de membros votantes calculado
pelo número total de membros da Câmara, ele foi totalmente infeliz quando
redigiu tal dispositivo. Entretanto, foi feliz por, intencionalmente, ou não,
preservar intactos os princípios constitucionais e da democracia
representativa.
13.
No Capítulo I do Título VI, do Regimento Interno da Câmara que trata das
discussões das matérias apresentadas em Plenário, encontramos no seu artigo
206, § 2º I um bom exemplo de exceção e de vinculação de resultado de votação
ao número de membros da Câmara calculados pela maioria absoluta. Devemos
observar que são casos extremos com a verdadeira intenção de respeitar sempre
as decisões da maioria, mesmo que a matéria aprovada seja tecnicamente imperfeita.
Na íntegra os dispositivos:
“Art.
206. omissis
...........................................................................
§
2º O Presidente declarará prejudicada a discussão:
I –
de qualquer projeto com o objetivo idêntico ao de outro que já tenha sido
aprovado antes, ou rejeitado na mesma sessão legislativa, excetuando-se, nesta
última hipótese, aprovação pela maioria dos membros do legislativo;”.
14.
No Capitulo IV, do Regimento Interno da Câmara, dedicado ao veto, encontramos
dispositivos taxativos onde a maioria absoluta está entendida e vinculada como
resultado mínimo de votação para rejeição de veto do Chefe do Executivo.
Devemos observar que a redação vinculou o resultado, rejeição ou aprovação, ao
número de membros da Câmara que deverá ser no mínimo, a sua maioria absoluta,
ou seja, um número de cinco (5) Vereadores. No caso, rejeitado pelo voto, quer
dizer votos favoráveis à rejeição. Assim está escrito tal dispositivo:
“Art.
241. omissis
...........................................................................
§
5º O veto só poderá ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos membros da
Câmara, em sessão pública”.
15.
Um outro exemplo de vinculação de resultado de votação com o número de membros
da Câmara encontraremos no § 2º do artigo 268, do Regimento Interno da Câmara.
Trata-se de votação qualificada em razão da matéria a ser apreciada que não
poderá ser colocada facilmente em riscos a possíveis manipulações políticas,
inclusive, com o descredenciamento, em tese, do órgão auxiliar de Controle
Externo (Tribunal de Contas dos Municípios). Na íntegra, tal dispositivo:
“Art.
268. omissis
...........................................................................
§
2º A votação será nominal e somente por decisão de ²/³ (dois terços) dos
membros da Câmara deixará de prevalecer o parecer prévio do Tribunal de
Contas”.
16.
Propositalmente, deixamos para o final este tópico os comentários sobre
dispositivos do Capítulo III do Título VI do Regimento Interno da Câmara
Municipal de Aiquara que trata “das deliberações do plenário”. O artigo 225
abre o Capítulo afirmando que “as deliberações do Plenário serão tomadas por
maioria simples, sempre que não exija a maioria absoluta ou maioria de ²/³
(dois terços), conforme as determinações constitucionais, legais ou regimentais
aplicáveis em cada caso”. Diz ainda, o Parágrafo Único deste artigo que: “para
efeito de quorum computar-se-á a presença de Vereadores impedidos de votar”.
Estes dispositivos, no nosso entendimento pacificam mais ainda a questão do quórum,
que deverá, obrigatoriamente, estar dissociado do resultado da votação. O
artigo 266 completa o raciocínio sobre o princípio democrático e o respeito à
vontade da maioria representada. Diz tal dispositivo: “A deliberação se realiza
através da votação, que é o ato complementar da discussão através do que o
Plenário manifesta a sua vontade a respeito de determinada matéria”.
17.
Também, o artigo 230 e seu § 1º, inciso
III, pacifica o entendimento sobre o que é quorum e o resultado de votação, bem
como, o que a legislação, Lei Orgânica e o próprio regimento interno da Câmara,
ao falarem em “maiorias”, estavam se referindo mais a quorum do que a resultado
de votação; ou seja, ao número a favor ou contra, necessários para aprovar ou rejeitar
determinada matéria. Diz os dispositivos:
“Art.
230. O processo nominal de votação consiste na contagem dos votos favoráveis e
contrários, respondendo os Vereadores “sim” ou “não” à medida que forem
chamados pelo Secretário.
Parágrafo
1º - Proceder-se-á a votação nominal, obrigatoriamente, para:
I –
omissis
...........................................................................
III
– Votação de todas as matérias que exijam quorum de maioria absoluta ou de ²/³
(dois terços) para sua aprovação;
...........................................................................
III – OCORRÊNCIA EM AIQUARA NO
PROCESSO
1.
A Câmara Municipal de Aiquara é formada por nove (9) membros, cuja maioria
absoluta é igual a cinco (5) Vereadores e, quorum qualificado igual a seis (6)
Vereadores. O § 6º do artigo 40 da Lei Orgânica do Município de Aiquara dispõe
que somente por maioria absoluta dos membros da Câmara presentes, será possível
esta deliberar. Entretanto, por diversas vezes o Presidente da Câmara tem
suspendido as reuniões alegando falta de quorum para deliberar matérias que
exigem apenas a maioria simples ou a maioria absoluta, estando presentes quatro
(4) Vereadores da bancada do Executivo e mais ele o Presidente. Esquece-se o
Presidente que ele também é membro da Câmara e é computado para efeitos de
quorum. Este procedimento do Presidente da Câmara tem prejudicado
demasiadamente o Município de Aiquara que não consegue aprovar projetos
importantes para definição de sua base jurídica que o propicie a se defender
dos inúmeros saqueadores de ocasião na oportunidade da transferência do público
para o privado.
2.
Outra questão é a confusão que a Mesa da Câmara juntamente com a sua assessoria
tem feito com relação a aprovação
rejeição de matérias por estarem confundindo número de quorum necessário
com o número mínimo de votos contra ou a favor das matérias apreciadas. Desta
forma, projetos aprovados na conformidade da Lei Orgânica, do Regimento Interno
da Câmara e dos princípios constitucionais, estão sendo considerados rejeitados
por decisão do Presidente da Câmara e da mesa por estarem interpretando de
forma errada estas normas legais, já que geralmente o resultado das votações
tem sido de 4 e 3; isto é, quatro (4) votos da bancada do Prefeito contra três
(3) votos da oposição; a qual é composta de quatro (4) Vereadores opositores
que se alternam sempre com a ausência de (1) para que não dê empate e obrigue o
Presidente da Câmara a desempatar, já que este, também, faz parte da bancada do
Prefeito. Esta forma de calcular é equivocada que contraria princípios e o
desejo da maioria representada; inclusive pelo Presidente da Câmara e tem se
assentado equivocadamente em dispositivos contraditórios e inconstitucionais da
Lei Orgânica Municipal com relação a algumas matérias, inclusive se contrapondo
com dispositivos do Regimento Interno da Câmara, a exemplo o § 7º e parte do §
8º do artigo 40 de tal Lei Orgânica. Entretanto, ao estudarmos a Lei Orgânica
Municipal pela análise sistemática das normas, isto é, pelo seu conjunto,
observaremos que prevalecerá o entendimento definido como princípio
estabelecido pela Constituição Federal e sustentado por alguns dispositivos da
própria Lei Orgânica e pelo Regimento Interno da Câmara.
3.
A Mesa da Câmara, no caso, está sendo flagrada em prática de irregularidades
que poderão ensejar ações junto ao Judiciário pelas partes prejudicadas;
incluindo a bancada do Prefeito e o próprio Chefe do executivo e, denúncias
junto ao Ministério Público para que a Mesa da Câmara através do seu Presidente
corrija as irregularidades aqui apontadas.
IV – HIPÓTESES DE RESULTADOS DE VOTAÇÕES EM AIQUARA
1.
A Câmara Municipal de Aiquara é composta e nove (9) membros. Deste total cinco
(5) fazem parte da bancada do Prefeito, incluindo o Presidente da Câmara e
quatro (4) são da oposição. Nas hipóteses de votações, dos projetos de
interesses da bancada do Prefeito, teremos os seguintes resultados:
1.1.
Pela maioria simples
a)Quorum total = 9 Vereadores
1 Presidente só vota para desempatar
4 Vereadores da bancada a favor
4 Vereadores contra
Resultado = O Presidente vota para desempatar e aí desce do
muro.
b)
Quorum de oito
(8) Vereadores > que maioria absoluta e do que ²/³.
1 Presidente só vota para desempatar
4 Vereadores da bancada a favor
3 Vereadores contra
Resultado = 4 votos a favor vencem.
c) Quorum de sete (7) Vereadores > que maioria
absoluta e do que ²/³.
1 Presidente só vota para desempatar
4 Vereadores da bancada a favor
2 Vereadores contra
Resultado = 4 votos a vencem.
d) Quorum de seis (6) Vereadores > que maioria
absoluta e = a ²/³.
1 Presidente só vota para desempatar
4 Vereadores da bancada a favor
1 Vereador contra.
Resultado = 4 votos a favor vencem.
e) Quorum de cinco (5) Vereadores = maioria absoluta.
1 Presidente só vota para desempatar
4 Vereadores da bancada a favor
Vereadores da
oposição não comparecem
Resultado = 4 votos a favor vencem
f) Quorum de quatro (4) Vereadores <
que maioria absoluta.
O plenário não delibera por falta de quorum.
1.2.
Pela maioria absoluta
a) Quorum total = 9 Vereadores
1
Presidente só vota para desempatar
4
Vereadores da bancada a favor
Resultado = O Presidente vota para
desempatar a aí desce do muro.
b)
Quorum de oito (8) Vereadores > que maioria absoluta e do que ²/³.
1
Presidente só vota para desempatar
4
Vereadores da bancada a favor
3
Vereadores contra
Resultado = 4 votos a favor vencem. A
maioria absoluta foi alcançada pelo quorum exigido.
c)
Quorum de sete (7) Vereadores > que a maioria absoluta e do que ²/³.
1
Presidente só vota para desempatar
4 Vereadores da bancada a favor
2 Vereadores contra
Resultado = 4 votos a favor vencem. A maioria absoluta foi
alcançada pelo quorum exigido.
d) Quorum de seis (6) Vereadores >
que maioria absoluta e igual a ²/³ (maioria qualificada).
1
Presidente só vota para desempatar
4
Vereadores da bancada a favor
1
Vereadores contra
Resultado = 4 votos a favor vencem. A
maioria absoluta foi alcançada pelo quorum exigido.
e) Quorum de cinco (5) Vereadores =
maioria absoluta.
1 Presidente só vota para desempatar
4 Vereadores da bancada a favor
1 Vereadores contra
Resultado = 4 voto a favor vencem. A maioria absoluta foi
alcançada pelo quorum exigido.
f) Quorum de cinco (5) Vereadores = maioria absoluta.
1 Presidente só vota para desempatar
3 Vereadores votam a favor
1 Vota contra
Resultado = 3 a favor vencem. A maioria absoluta foi alcançada pelo
quorum exigido.
g)Quorum de cinco (5) Vereadores = maioria absoluta.
1 Presidente só vota para desempatar
2 Vereadores votaram a favor
2 Vereadores votam contra
Resultado = O Presidente vota para desempatar. A maioria absoluta
foi alcançada pelo quorum exigido.
h) Quorum de cinco (5) Vereadores = maioria absoluta.
1 Presidente só vota para desempatar
2 Vereador vota contra
1 Vereador abstém
Resultado = Se 3 votam o quorum de votação pela lógica da maioria
absoluta foi alcançada.
i)
Quorum de cinco (5) Vereadores = maioria absoluta.
1 Presidente só vota para desempatar
2 Vereadores votam a favor
2 Vereadores abstém
Resultado = O projeto não é apreciado por falta de quorum de
votação e é considerado rejeitado. No mínimo deveria ter três (3) Vereadores
votantes para atender ao princípio da maioria absoluta mínima necessária
calculada sobre a maioria absoluta do número de Vereadores, isto é a proporção
de ³/5 do número de 5 Vereadores para que a deliberação seja válido pela
maioria absoluta.
1.3.
Pela maioria qualificada
a) Quorum total = 9 Vereadores
1 Presidente é obrigado a votar
4 Vereadores bancada a favor
4 Vereadores contra
Resultado = O Presidente sairá de cima do muro, votará a favor da
bancada ou contra a bancada do Prefeito
b) Quorum de oito (8) Vereadores >
que maioria absoluta e do que ²/³.
1 Presidente é obrigado a votar
4 Vereadores bancada a favor
3 Vereadores contra
Resultado = Para que não ocorra o empate o Presidente poderá se abster
de votar, ou votará a favor ou contra. Se votar contra provocará empate e é ele
mesmo que decidirá por seu voto ser de qualidade.
c) Quorum de sete (7) Vereadores > que maioria
absoluta e do que ²/³.
1 Presidente vota
4 Vereadores bancada a favor
2 Vereadores contra
Resultado = 4 votos a favor aprovam a matéria. O quorum
qualificado foi alcançado
d) Quorum de seis (6) Vereadores >
que maioria absoluta e = a ²/³.
1
Presidente vota
4
Vereadores bancada a favor
Resultado = 4 votos a favor vencem e
aprovam a matéria. O quorum foi alcançado pelo mínimo.
e) Quorum de seis (6) Vereadores > que maioria
absoluta e = a ²/³.
1 Presidente vota
4 Vereadores
1 Vereador se abstém
Resultado = 4 votos a favor vencem e aprovam a matéria. O quorum
qualificado foi alcançado. O Presidente pode abster. O número 4 é ²/³ de 6 que
é o número necessário para apreciar a matéria.
f) Quorum de seis (6) Vereadores > que maioria
absoluta e = a ²/³.
1 Presidente vota
2 Vereadores bancada a favor
2 Vereadores se abstém
Resultado = A matéria é rejeitada por não ter obtido o necessário
número de votação necessário para aprovação da matéria. O número necessário de
votantes exigido é de 4, que é igual a ²/³ de 6, que é a maioria qualificada,
considerando o número de 9 Vereadores. Isto é, o número de votantes deverá ser
de, no mínimo, ²/³ dos ²/³ dos membros da Câmara. Esta é a lógica da
proporcionalidade.
1.4
Votações Especiais para matérias que definam ou dêem sustentação ao sistema ao
federativo e forma de governo e que exigem a apuração de dois terços (²/³) dos
membros da Câmara, ou seja, o número de seis (6) Vereadores para uma Câmara de
nove (9) Vereadores.
a) cassação de mandato de Prefeito ou de vereadores;
b) rejeição do parecer prévio do tribunal de Contas dos
Municípios das contas do Chefe do Executivo;
c) destituição dos cargos dos membros da Mesa da Câmara;
d) Aprovação do Regimento interno da Câmara;
V – POSSIBILIDADE DE MANDATO DE SEGURANÇA CONTRA O PRESIDENTE DA CÂMARA
1.
“O Presidente da Mesa também o é da Câmara, e, como tal, desempenha funções de
legislação de administração e de representação. Exerce funções tipicamente de
legislação quando preside o Plenário, orienta e dirige o processo legislativo;
prefere voto de desempate nas deliberações; promulga lei; decreto legislativo e
resolução. (...) Exerce funções de representação quando atua em nome da
Câmara”. É o que nos ensina Hely Lopes Meirelles, in Direito Município Brasileiro,
Editora LTR, Rio de Janeiro, 1985, pgs, 519 e 520 e, ainda:
“Em
moderno tratado de direito de procedimento parlamentar, Hohrhoff resume as
funções do Presidente da Corporação Legislativa nas seguintes incumbências:
-
representar a Câmara e dirigir os seus trabalhos; manter a ordem interna;
interpretar e fazer cumprir o Regimento; conceder, moderar e cassar a palavra
nos debates; propor as sugestões à discussão; proclamar o resultado da votação;
convocar, prorrogar e suspender as sessões; executar as deliberações do
Plenário; promulgar as leis que o não forem pelo Executivo.
(...)
A
direção dos trabalhos do Plenário é outra função de alta responsabilidade
atribuída do Presidente da Mesa e nesse labor há de empenhar-se com a máxima
correção, imparcialidade e decoro, para impor-se perante seus pares.
(...)
No
Presidente se reúnem todas as prerrogativas e autoridade da Mesa, razão pela
qual não as poderá usar em proveito próprio ou de seu partido, senão no da
corporação a que preside. Daí por que, toda vez que tiver que defender-se ou de
defender alguma questão partidária, deverá deixar a Presidência, para fazê-lo
como simples Vereador, em pé de igualdade com seus pares. Por idêntica razão,
não deverá tomar parte nos debates, nem interferir nas deliberações a não ser
para moderar a linguagem dos oradores e apartentes, serenando os ânimos e
ajustando a discussão às normas regimentais e dos ditames da cortesia
parlamentar.
(...)
Da
imparcialidade que deve manter o Presidente e da autoridade de que é invertido
para dirigir a Câmara de voto nas deliberações do Plenário, salvo nos casos de
empate ou para completar quorum.
(...)
A
intenção do regimento Interno é normal atribuição do Presidente. Interpretar é
extrair regimental o seu verdadeiro sentido, explícito ou implícito na disposição
que se examine. Não nos parece cabível, entretanto, que na omissão do Regimento
possa o Presidente ditar à Câmara a norma omissa, a pretexto de interpretação.
Se o regimento é omisso, cave ao Plenário votar a disposição necessária,
sanando a omissão. A entender-se de outro modo, estaremos conferindo ao
Presidente função privativa do Plenário, qual seja de elaborar o Regimento. Na
atribuição de interpretar não se contém a de inovar ou criar disposição
regimental inexistente. Interpretar é somente aclarar o que está obscuro, é
precisar o que está impreciso, e não estabelecer norma que inexista no texto a
ser aplicado”.
2.
Procedimento contrário às normas regimentais pelo Presidente da Câmara
sujeita-o a ações competentes junto ao judiciário pelas partes lesadas por suas
decisões, e, na condição de representante do Poder Legislativo Municipal a
mandado de segurança contra seus atos, é o que dispõe o artigo 5º, LXIX da
Constituição Federal.
VI – SUGESTÕES
1.
Orientamos ao Chefe do Executivo a promover reunião com os Vereadores de sua
bancada, incluindo o Presidente da Câmara para que sejam orientados pela
assessoria jurídica da Prefeitura. Cópia deste parecer deverá ser distribuído a
cada Vereador da Bancada a fim de que definitivamente comecem a entender o
processo legislativo e os artifícios usados pelos que o manipula a seus
interesses em detrimento dos avanços necessários na definição de uma base
jurídica aceitável que possa propiciar o desenvolvimento do Município.
2.
O Presidente da Câmara deverá ser convocado pelo Chefe do Executivo para uma
reunião entre ambos, com a assessoria jurídica da Prefeitura para que,
definitivamente se posicione sobre a questão e, para que tome ciência da forma
equivocada com que está conduzindo o processo legislativo; que, infelizmente,
não é exclusividade somente da Câmara Municipal de Aiquara e, que somente
através dele será possível solucionar o problema; sob o risco de ser acionado
na esfera judicial para o resgate da Lei e para que definitivamente o Município
possa superar o grande fosso jurídico deixado pela omissão do Poder legislativo
em função das conveniências particulares e políticas que entravam o processo de desenvolvimento do Município.
3.
Caso as reuniões não surtam os efeitos necessários, deverá o Chefe do
Executivo, através da Procuradoria Geral do Município, entrar com as ações
competentes; inclusive com Mandato de Segurança contra as decisões da Mesa da
Câmara, representada pelo seu Presidente, a fim de que as normas jurídicas
sejam observadas com relação ao processo legislativo e proclamação dos
resultados das votações.
4.
É o Parecer.
Salvador, Ba, junho de 1999.
NILDO LIMA SANTOS
Consultor em Administração Pública
