Inácio Loyola.
Consultor em serviços públicos
Nildo Lima Santos. Consultor em administração pública
Verificamos que há algumas décadas vem sendo criada uma base legal de leis e regulamentos no país
que ampara a sustentação lógica dos consórcios públicos. Suas primeiras
publicações ocorreram a partir de 1982. Durante todo esse tempo os marcos regulatórios
foram ampliando sua massa de conteúdo num processo evolutivo natural e,
provocativo. Em 2005 a lei 11.107 define condições favoráveis a sua implantação
como ente federado dando amplos poderes desmistificando as limitações iniciais,
por deduções, de sua formação para tratamento de apenas uma das seguintes
funções: saúde, educação, infraestrutura, segurança ou outra atividade fim. Ganhando,
destarte, nestes novos tempos com a edição de novos instrumentos jurídicos
normativos, a convicção da possibilidade de atuação em todos os níveis nas políticas
públicas através da gestão consorciada para as múltiplas funções de governo. Enfim,
todas ações de conveniência de um dado território pelas suas condições
especificas de carências e limitações.
O consórcio ganha o
poder da auto sustentabilidade que se pressupõe cobrança de taxas pela execução
dos serviços. Essa clareza indiscutível da estrutura legal não se alinha com os
critérios de pactuação com os ministérios que até então não estabelecem uma
taxa de serviço para os convênios disponibilizados para os consórcios. Para os
consórcios convênio de qualquer natureza exige procedimentos formais da
administração pública desde licitação, pactuação, fiscalização (acompanhamento),
gestão de processos de execução, prestação de contas, etc., independentemente,
do tamanho do território, e de suas demandas por serviços públicos. Destarte,
para que as ações sejam plenamente viabilizadas, há a necessidade de se
reconhecer a existência de custos que não são observados pelos entes
convenentes e, em razão disto a autarquia (Consórcio) fica na condição
desfavorável; o que é um forte impeditivo para o cumprimento das metas, já que não
estão previstos repasses financeiros a título de taxa de administração para o
custeio de procedimentos extras – portanto, trabalhos extras – que lhes são
obrigados por força do instrumento pactuado.
Importante
verificar que os modelos de gestão dos consórcios desmistificam todas as
premissas e práticas normalmente adotadas pelos municípios, exigindo
planejamento sistemático antes de qualquer projeto para captação de recursos para
o território elegendo antecipadamente as prioridades que tenham viabilidade
para que se evite desperdícios de recursos com ações não prioritárias e, que já
estão devidamente satisfeitas.
Os consórcios como
entes federados não recebem repasses direto de qualquer ente público,
mantenedor, ou não, da espécie tributo; portanto, as condições favoráveis para
a sua sustentabilidade residem na capacidade de darem soluções aos problemas,
mas, para tanto, hão de ser remunerados, sejam por preços públicos ou por
tarifas. Só assim, então, terá a possibilidade para a excelência na condição da
boa prestação dos serviços públicos. É imperioso, portanto, que se tenha uma
clara definição quanto ao pagamento dos projetos e serviços que esses
organismos devem elaborar e executar para dar soluções institucionais a
problemas centenários que não se resolvem de maneira convencional como tem
ocorrido.
Apesar do
pensamento que idealizou a lógica dos consórcios quanto a necessidade de ações
efetivas embasadas na eficiência, direcionando premissas fortes e verdadeiras
para soluções complexas, que os municípios engessados não conseguem efetuar, os
consórcios trilham os mesmos caminhos amarrados a concepções conservadoras
equivocadas. Essas premissas também começam a ser engessadas pela não
compreensão da alta cúpula do governo federal que, também, ainda não entendeu a
problemática, desta forma não colocando em discussão geral a condição que possa
otimizar a implantação desse novo modelo de gestão inovadora, integrada que
permite a sustentabilidade do desenvolvimento regional. Não existe uma
definição filosófica que canalize uma ideia central e apropriada para esse novo
modelo que veio para solucionar os entraves da administração pública, como uma
nova forma de pensamento que deverá sair dos textos normativos escritos e
registrados no papel para que efetivamente comece a receber intervenções apropriadas pelo poder central
que, ora equivocadamente vem destruindo inadvertidamente a essência de tais
premissas estabelecidas no sistema jurídico normativo pela falta da sua
observância na estrutura sistêmica estabelecida.
Observamos que
alguns consórcios com mais de cinco (5) anos estão apenas com estatutos que sequer
representam os valores instituídos pela lei 11.107 e, se resumem em “inexpressiva
condição de uma associação qualquer” que não clarifica seus objetivos. Limitações
que impedem pactuações com qualquer ministério. Outros se apresentam com
algumas modificações estatutárias para efetuar pactuações especificas que entendemos
como um jogo sem regras; consciente apenas do seu início, mesmo sabedores do
risco em razão do desconhecimento dos resultados que poderão até implicar em um
cenário dantesco onde tudo pode acontecer.
Figura
jurídica de consórcios embrionários
Atualmente o governo
entrega maquinas para abrir aguadas, melhorar estadas vicinais, efetuar limpeza
em poços artesianos etc. Obviamente trata-se de uma atitude louvável. Discordamos
apenas da forma, já que o processo está se dando num cenário onde os consórcios
não estão plenamente montados, estruturados e prontos para cumprir o seu papel.
Exemplificamos com
a seguinte situação de fato e, que ocorreu em um desses Consórcios:
Uma pactuação entre o MDA e o consórcio de
Irecê formalizou a condição de implantação de 1.400
cisternas e 200 barreiros de trincheiras em sete (7) municípios do
território; as cláusulas do contrato no momento da assinatura regulavam o
acordo. Na primeira etapa: construir setecentos (700) cisternas e cem (100)
barreiros; na segunda etapa: com quantitativos similares. A contrapartida
inicial depositada pelos municípios ocorreu por antecipação credenciando a transferência
dos recursos pelo MDA em janeiro de 2012; ficando o recurso bloqueado em
virtude da falta de cadastro em banco que só concluiu as formalidades no final
de julho de 2012; seguindo-se de pregão para aquisição de materiais e
contratação inicial da equipe técnica. Em agosto, iniciaram a seleção dos
beneficiários tendo como etapas as seguintes: a) capacitação para beneficiários
com exclusão dos que faltassem as reuniões; b) escavações; c) entrega dos
materiais; d) construção das cisternas em sistema de mutirão; e) fiscalização e
aprovação final. Esse processo desde o início até chegar na sua conclusão exigiu
muitas etapas não previstas no instrumento de pactuação, tais como: a) ter o
consórcio instalado com todas as suas prerrogativas; b) ter o consórcio equipe
técnica capaz de dar encaminhamento as providências necessárias; c) ter a
possibilidade de arcar com os custos necessários ao cumprimento dos objetivos
pactuados e que não foram computados nas etapas fundamentais e necessárias não
previstas na estrutura de custos para a pactuação. Diante destas dificuldades,
em dezembro de 2012, somente conseguiram construir 50 cisternas e, dar o encaminhamento
dos 100 barreiros trincheiras não concluídos.
Considerando que a ação
consorciada exige rigorosamente o envolvimento formal (pactuado por rateio) de vários
utentes, não houve, certamente, uma apropriação e divulgação de valores e
conteúdos padronizados para que se tornassem claras as evidências acordadas;
destarte, tendo cada um dos Municípios utentes efetuado diferentes critérios
nos procedimentos formais; a exemplo da segunda contrapartida referentes a
salários de coordenadores, gerentes e, outros profissionais que não foram
honrados no momento oportuno. Ficando à revelia do conhecimento necessário para
as ações comuns que a rigor deveriam ser integradas. A responsabilidade dos
atos do Consórcio não se imputará apenas ao seu gestor, já que se trata de
responsabilidade que necessariamente deveria e deverá ser compartilhada entre
os partícipes que tenha o poder/dever na representação do respectivo ente consorciado
e, que foi beneficiário do convênio.
Verifica-se,
portanto, que o fortalecimento do Consórcio fica comprometido à medida da não
observância aos critérios, que embora comuns, não funcionam quando cada ente
tende a efetuar procedimentos, que deveriam ser padrões, de maneiras
diferenciadas. Distorcendo, portanto, o sincronismo normativo básico que
estrutura a lógica do consórcio.
Outro problema,
constatado na exemplificação acima, é que: apesar da criação de previsão legal
de entidade reguladora para aquele consórcio, não houve preocupação com sua
implantação. Destarte, surgindo como uma figura jurídica estatal frágil e
insustentável, dada a situações de vulnerabilidade nos seus sistemas (processos
e subprocessos) inerentes aos procedimentos de instrumentalização: jurídico
normativo; de planejamento; de organização; de gestão de recursos humanos,
financeiros e de contratos; e, de controle e fiscalização. Impeditivos reais
para uma boa gestão e, que têm como consequência a reprovação dos atos
processuais inerentes aos instrumentos pactuados. Possibilitando, sem sombras
de dúvidas, a inclusão do ente devedor (Consórcio), no rol das entidades
inadimplentes com a União e/ou Estado, nos seus múltiplos cadastros, dentre os
quais, o CALC. Tendo como consequências, ainda – o que é de certa gravidade! –,
a inclusão, também, dos Municípios utentes do Consórcio. Desta forma, travados,
também, e que se cumpliciam, atrofiando o desenvolvimento regional e da
entidade constituída em consórcio que não consegue sair do embrião, em virtude da
conjuntura não aportar o conhecimento, vontade, visão ou interesse, necessários
para a grandiosidade dessa excelente figura jurídica para suas atividades
sustentadas em todos os níveis possíveis de construir.
O consórcio deve
ser implantado cumprindo o rito de órgão público com todas as etapas
necessárias que lhe assegure a sustentação legal, dentre os quais: estatuto com
amplas prerrogativas estabelecidas pela lei; normas técnicas de procedimentos;
definição jurídica do vínculo empregatício; plano carreira, cargos e salários; implantação
de concurso público; legislação sobre a cessão de pessoal pelos parceiros
utentes; implantação de plano de contas
especifico; implantação de sistema de planejamento orçamentário e financeiro;
implantação das representações do ente consorciado nos municípios; criação e
implantação do ente de regulação e/ou de câmaras técnicas de regulação. Enfim,
o modelo exige que as atividades busquem eficiência, eficácia e efetividade em
seus processos, onde os profissionais envolvidos sejam técnicos da melhor
qualidade, que se defina e viabilize dentro do território as condições ideais
para as intervenções públicas e o campo possível de ações compartilhadas.
Ainda, que se
efetue estudos de viabilidade técnica econômica e financeira, para a definição
na aplicação dos recursos é necessário que as ações sejam consolidadas por contratualizações,
dentro dos múltiplos permissivos jurídicos estabelecidos nas normas que
norteiam as atividades públicas, dentre as quais, as consorciadas. E, em se
tratando de multi-interesses e, conveniências de ordem política e administrativa,
há rigorosamente a necessidade que estes sejam intermediados e compatibilizados
em função do princípio da “supremacia do interesse público”; e, para isto, torna-se
necessário a implantação do ente de regulação onde seja possível, também, a existência
do controle social – que é uma exigência legal e, tem origem na nova Carta
Constitucional –, como condição essencial para fiscalizar os atos institucionais
reguladores das ações pactuadas e/ou disponibilizadas por permissões ou
concessões à sociedade em geral.
É oportuno
recomendarmos que: as premissas básicas das ações estejam definidas no
planejamento com objetivos e metas temporais a curto, médio e longo prazo, permitindo
que os novos gestores possam dar continuidade ao processo. E, finalizamos
informando que: “– O sucesso ocorre mediante conscientização efetiva de todas
as pessoas que de alguma forma devam contribuir para sua grandeza,
principalmente a dos utentes detentores da responsabilidade de observar as
necessidades e as limitações de cada região”.
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