Posicionamento do Tribunal de Contas de Minas
Gerais - Elaborado em 10.2009.
*Clarissa Duarte Martins
1. Segundo a doutrinadora Maria Sylvia Zanella di
Pietro [01],
o convênio não constitui modalidade de contrato, "embora seja um dos
instrumentos de que o Poder Público se utiliza para associar-se com outras
entidades públicas ou com entidades privadas".
Define assim o convênio como forma de ajuste
entre o Poder Público e entidades públicas ou privadas "para a realização
de objetivos de interesse comum, mediante mútua colaboração".
É, portanto, avença de natureza cooperativa, na
qual os partícipes visam à consecução de um objetivo comum, assumindo deveres
destinados a regular atividades harmônicas, na busca da realização de um mesmo
e idêntico interesse público.
Apesar da diferença existente entre essa forma de
ajuste e os contratos típicos da Administração, é de se observar a aplicação da
Lei n.º 8.666/93, no que couber, conforme determinação expressa de seu art.
116.
A possibilidade de celebração de convênios de
cooperação entre as entidades federativas encontra amparo no artigo 241 da
Constituição Federal, que assim dispõe:
Art. 241. A União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios
públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a
gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou
parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos
serviços transferidos.
Na mesma linha e a título de exemplo podemos
citar o art. 181, II da Constituição Mineira que faculta aos Municípios cooperar
com a União e o Estado, nos termos de convênio ou consórcio, na execução de
serviços e obras de interesse para o desenvolvimento local.
Nesse contexto, cabe perquirir se a celebração de
convênios de cooperação com a finalidade de os entes municipais arcarem com
despesas de outros entes da federação – tais como construir quartéis ou
delegacias, fornecer armamentos, veículos, combustíveis, fardas etc. – restaria
englobado no conceito de interesse comum.
Na consulta n.º 618964, sessão plenária de
5/04/00, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais adotou o entendimento
de que interesse comum não é uma expressão que se possa tomar de forma genérica
e abrangente, uma vez que tudo aquilo que diz respeito à sociedade é por
conseguinte interesse direto da coletividade. Afigura-se natural, portanto, que
o entendimento da expressão e de outras que lhe são semelhantes quanto ao
significado, se faça com cautela e à vista da repartição de Poderes e
prerrogativas.
Orientou a Corte de Contas que a acepção jurídica
de ‘interesse comum’ na esfera do Direito Público decorre da atribuição
constitucional ou legal de cada um dos entes federativos, caracterizando-se o
interesse será comum na medida exata em que cada uma das referidas pessoas
jurídicas tiver competência para tratar ou dispor sobre aquela matéria ou
assunto objeto do convênio.
Resta imprescindível, portanto, que cada uma das
partes, isoladamente, "tenha atribuição constitucional para dispor, de
‘per se’, sobre a matéria determinada, para que, legitimamente, possa
compartilhar com outra pessoa em idênticas condições na execução do programa
comum" [02].
Seguindo essa linha, a Corte de Contas Mineira [03],
por mais de uma vez, reconheceu a possibilidade de os entes municipais
celebrarem convênios, com outros entes da federação, visando a atender o
interesse local da municipalidade, desde que não reste configurado nenhum
favorecimento ou privilégioa agente
público. Nesses termos releva destacar as seguintes consultas:
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
CONSULTA Nº 702073 - PLENO – SESSÃO: 09/11/05
O entendimento unânime desta Corte é o de que, se
a vantagem é dirigida ao agente público (Juiz de Direito, Promotor de Justiça,
Comandante da PM, Delegado de Polícia e servidor), a despesa, além de estranha
ao orçamento do município, caracteriza remuneração indireta, o que é vedado.
No entanto, se o benefício ou a ajuda
municipal são entregues à entidade de direito público, sem nenhum privilégio a
agente ou servidor público, para a realização de interesse público local, são
eles permitidos, mediante convênios de cooperação, conforme o disposto no art.
241 da Constituição da República. (grifo nosso)
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
CONSULTA N.º 657.444 - SESSÃO DO DIA 19.06.2002.
No tocante ao segundo questionamento, convém
destacar que, nos termos do art. 241 da CF/88, combinado com o disposto no art.
181 da Constituição Mineira, é facultado ao município, mediante convênio,
cooperar com o Estado na execução de serviços e obras de interesse para o
desenvolvimento local. Assim, e em que pese incumbir ao Estado a
construção de quartéis e ou delegacia, bem como fornecer armamentos, veículos, combustíveis,
fardas etc, para as suas polícias, pode o Município colaborar financeiramente
na manutenção de tais instalações técnicas e do referido serviço, se
assim reclamar o peculiar interesse de sua população. (grifo nosso)
Vê-se, todavia, que a Corte de Contas Mineira,
num posicionamento mais abrangente, não apenas admite que sejam firmados convênios nas áreas de
competência comum, mas que o município arque com despesas de outros entes
federativos se assim reclamar o interesse local.
Nesse sentido, é de se citar parte do teor da
consulta n.º 443.514, de relatoria do Conselheiro Eduardo Carone, sessão de
16/8/2000:
MUNICÍPIO. I - POLÍCIA MILITAR. AJUDA FINANCEIRA
PARA ALIMENTAÇÃO E MORADIA. ILEGALIDADE. FORNECIMENTO DE VIATURA.
POSSIBILIDADE, ATRAVÉS DE CONVÊNIO COM DIREITOS E OBRIGAÇÕES BILATERAIS E
RESSARCIMENTO DAS DESPESAS PELO ESTADO. II - PAGAMENTO DE SALÁRIOS DE
SERVIDORES CEDIDOS PELO JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. DESPESAS COM LANCHES E TÁXI.
IMPOSSIBILIDADE.
Quanto ao fornecimento de viatura, reitero meu
posicionamento na resposta à Consulta nº 618964, proferido na sessão plenária
de 05/04/2000, no sentido de que a execução do policiamento ostensivo
para preservação da ordem pública não figura como competência compartilhada
entre os entes federados (art. 11 da CE/89), pois atribuição dessa magnitude é
privativa do Estado, nos termos do art. 10, II, da Lei Magna Estadual, mais do
que isto, dever do ente federado como ressai do disposto no art. 136 do citado
diploma legal.
Entretanto, se o objetivo é a mútua
cooperação, entendo ser possível o fornecimento de viatura por parte do
Município, desde que por meio de celebração de convênio com fonte orçamentária
própria que contenha cláusula de bilateralidade de direitos e obrigações (grifo nosso).
Considerando a amplitude desse entendimento,
registramos que, em orientação mais recente a Corte de Contas [04] destacou
a necessidade de cautela no emprego de receitas municipais no comprometimento
de despesas de outros entes, sob pena de restar prejudicados a consecução de
serviços que lhes são afetos, a saber:
A bem da verdade, a teor do art. 18 da
Constituição Federal, o município é autônomo, podendo assumir toda e
qualquer obrigação para satisfazer o interesse de sua população, mas não se
deve perder de vista que referida autonomia não é um fim em si mesma, mas meio
legal de dotar a entidade política de instrumentos capazes de promover os
peculiares anseios da comunidade municipal. Nesse sentido, convém não
olvidar que o município deve evitar o perigoso e indesejável comprometimento de
seu orçamento para arcar com despesas próprias de defensoria estadual,
prejudicando, assim, a consecução de serviços que lhes são afetos. O problema é
de autonomia municipal, não é? E de onde vão tirar dinheiro? Da saúde, que tem
compromisso de aplicação? Da educação, que tem o FUNDEF? Enfim, vão tirar
dinheiro dessas atividades-fins para jogarem num outro trabalho, num outro
serviço que não é obrigação do município? (grifo nosso)
Entendimento análogo, já havia sido adotado pela
Corte de Contas Mineira na consulta nº 55/83, consoante a seguir transcrito:
Isto posto, e considerando a destinação a que se
dará a pretensa edificação, isto é, a construção de uma cadeia pública, que
beneficiará a seis Municípios que compõem uma
Comarca, o nosso entendimento é no sentido de que
poderá o Sr. Prefeito devidamente precedido deautorização legislativa firmar
o convênio com o Estado, ficando, no entanto, ressalvada a
obrigatoriedade do atendimento prévio das despesas prioritária, tais como, educação,
saúde, saneamento básico, as quais tem destinação específica fixada em lei
Federal, ficando, portanto, restrita a aplicação desse recurso à existência de
disponibilidade rigorosamente comprovada. (grifo nosso)
Referida exigência demonstra o fito de tentar
evitar que a verba utilizada pelo Município na execução do convênio inviabilize
a aplicação de recursos públicos nas áreas fundamentais, principalmente
naquelas para as quais a Constituição Federal prevê um percentual mínimo de
destinação (ex vi do art.198, `PAR` 2º, e art. 212).
Desta feita, pode-se constatar que o Tribunal de
Contas do Estado de Minas Gerais admite, mediante a celebração de convênio de
cooperação, o emprego de recursos Municipais no custeio de despesas de
competência de outros entes da Federação, ressalvada a obrigatoriedade do
atendimento prévio das despesas prioritárias do município, especialmente nas
áreas de sua competência constitucional.
Notas
1. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Direito Administrativo, 17. ed. – São Paulo: Atlas, 2004
2. Fragmento do voto do Conselheiro
Conselheiro Eduardo Carone Costa na consulta n.º 618964, sessão de 5/4/00 do
Tribunal de Contas de Minas Gerais
3. Registre-se, entre outras, as consultas
TCE/MG nº 702073/2005; n.º 657.444/2002; n.º 618964/2000; nº 443.514/00; nº
448.949/97.
Consulta TCE/MG nº 703162. Sessão: 08/03/06
Convênio de
cooperação mútua entre municípios para permuta de servidores do quadro efetivo
Minuta elaborada como modelo pelo consultor Nildo Lima Santos.
CONVÊNIO Nº
_____/2009 Termo de Convênio que entre si celebram o Município de Sobradinho e
o Município de Casa Nova - BA, para mútua colaboração na área educacional. O
MUNICÍPIO DE SOBRADINHO, Estado da Bahia, Pessoa Jurídica de Direito Público
Interno, com inscrição no CNPJ/MF sob nº 16.444.804/0001-10, com sede na
Avenida José Balbino de Souza s/n Vila São Joaquim, neste ato representado pelo
seu Prefeito, GENILSON BARBOSA DA SILVA, brasileiro, maior, casado, doravante
denominado simplesmente de MUNICÍPIO DE SOBRADINHO, e o MUNICÍPIO DE CASA NOVA,
Estado da Bahia, pessoa jurídica de direito público interno, com inscrição CNPJ
sob nº 13.691.811/0001-28, com sede na Praça Gilson Viana de Castro, Centro,
neste ato representado pelo seu Prefeito ORLANDO NUNES XAVIER, brasileiro,
casado, doravante denominado simplesmente de MUNICÍPIO DE CASA NOVA, resolvem
firmar o presente CONVÊNIO DE COOPERAÇÃO MÚTUA; na forma e condições das
cláusulas a seguir: CLÁUSULA PRIMEIRA – Do objeto. O presente convênio tem por
objeto promover o intercâmbio e apoio mútuo entre os municípios de Sobradinho e
Casa Nova, inerente às atividades educacionais promovendo ações de cessão de
pessoal do quadro efetivo do Município de Casa Nova – BA e Sobradinho – BA, A
SABER: I - Pelo Município de Sobradinho, SAMARA RAQUEL DE LIMA SILVA SANTOS, RG
Nº 000000000 SSP/BA professora; JACQUIE NAIARA SILVA CARVALHO OLIVEIRA, RG
000000000 SSP/BA, professora; e JORGE MAURÍCIO FERNANDES DE OLIVEIRA, RG 000000000 SSP/BA, Supervisor de Merenda;
II - Pelo Município de Casa Nova – BA; ROSINEIDE RODRIGUES DE MELO, RG 0000000
SSP/SE, Professora; ANA DÁSSIA FRAZÃO DOS SANTOS SILVA, RG 000000000, SSP/BA
professora e REJANE LUCIA LIMA FEITOSA, RG Nº 00000000000 SSP/BA, Digitadora.
CLÁUSULA SEGUNDA – Das obrigações. São obrigações mútuas dos conveniados: I -
Pelo Município de Sobradinho - BA: a) Disponibilizar servidor público
Municipal na área educacional do Município de Sobradinho – BA, após acertos
prévios entre suas Secretarias de Educação; b) Manter em sua folha de pagamento o
servidor cedido a título de cooperação mútua em regime de temporariedade;
c) Manter
o pagamento do servidor devidamente atualizado preservando para todos os
efeitos a efetividade e estabilidade, assim como progressão funcional e todos
os adicionais de direito; d) Encaminhar ao Município de
Casa Nova – BA a freqüência mensal do servidor colocado à disposição até o dia
15 (quinze) de cada mês; e) Encaminhar ao Município de Casa Nova –
BA, avaliação semestral de desempenho do servidor colocado à disposição para
efeito de promoção ou cumprimento de estágio probatório. II - Pelo Município de
Casa Nova – BA: a) Disponibilizar servidor público
Municipal na área educacional do Município de Sobradinho – BA, após acertos
prévios entre suas Secretarias de Educação; b) Manter em sua folha de pagamento o
servidor cedido a título de cooperação mútua em regime de temporariedade;
c) Manter
o pagamento do servidor devidamente atualizado preservando para todos os
efeitos a efetividade e estabilidade, assim como progressão funcional e todos
os adicionais de direito; d) Encaminhar ao Município de Sobradinho
– BA a freqüência mensal do servidor colocado à disposição até o dia 15
(quinze) de cada mês; e) Encaminhar ao Município
de Sobradinho – BA, avaliação semestral de desempenho do servidor colocado à
disposição para efeito de promoção ou cumprimento de estágio probatório.
SUB-CLÁUSULA ÚNICA – O servidor a disposição de qualquer dos conveniados terá,
para efeitos de Lei e de direito, seu tempo contado integralmente como efetivo
exercício. CLÁUSULA TERCEIRA – Da formalização da Cessão. A cessão de servidor,
temporariamente, de um ente para outro, mediante cooperação mútua será
formalizada através de ofício do Chefe do Poder Executivo ao qual caberá
homologar a cessão ou não; indicando inclusive o nome do servidor cedido,
devendo mencionar a localização geográfica e repartição onde se dará a
prestação de serviços temporário. SUB-CLÁUSULA ÚNICA – A cessão de pessoal e a
conseqüente cooperação mútua entre Municípios de Sobradinho e Casa Nova – BA,
somente será efetivada após a celebração do presente CONVÊNIO e mediante a manifestação de aceite pelos Chefes
dos Poderes Executivos no tocante ao cumprimento dos itens 1 e 2 da clausula
segunda. CLÁUSULA QUARTA – Da duração O presente convênio terá duração de
dois (02) anos, podendo ser renovado por igual período por termos aditivo e
vigorará a partir da sua assinatura. CLÁUSULA QUINTA – Da rescisão. O presente
convênio poderá ser rescindido a qualquer momento, desde que seja provocado por
qualquer uma das partes com antecedência mínima de 60 (sessenta) dias. CLÁUSULA
SEXTA – Da fiscalização A Secretaria de Educação de cada ente conveniado será
responsável pela fiscalização na execução do presente CONVÊNIO, quanto ao
rendimento dos servidores colocados a disposição, assim como, quanto à
manutenção do Transporte Escolar para os professores que ministram aulas no
interior. CLÁUSULA SÉTIMA – Do Foro Os conveniados elegem o Foro da Comarca de
Sobradinho para dirimir quaisquer dúvidas oriundas da execução do presente
convênio. E, por estarem justas e contratadas, assinam o presente convênio em
quatro vias de igual teor, os Chefes dos Poderes Executivos dos Municípios
conveniados juntamente com as testemunhas. Sobradinho – BA, em 26 de janeiro de
2009.
Pelo
Município deSobradinho:
___________________________________
Prefeito
Municipal
Pelo
Município de Casa Nova:
___________________________________
Prefeito
Municipal
Testemunhas:
____________________________________ ...
