COBRANÇA DA TAXA DE LICENÇA PARA
EXPLORAÇÃO DE ATIVIDADES EM LOGRADOUROS PÚBLICOS. Inclusas atividades de
exploração dos meios de publicidade. Entendimentos. Parecer.
Nildo Lima Santos. Consultor em Administração Pública.
I - RELATÓRIO
A
CENTRAL DE OUTDOOR BAHIA, inscrita no CNPJ sob o nº 49332521/0003-05, com sede
na Avenida Tancredo Neves, nº 274, Centro Empresarial Iguatemi, sala 315,
Caminho das Árvores; insatisfeita com o constante e intenso aumento do custo
tributário de suas atividades: elaborou documento expondo as razões das
insatisfações, no qual demonstra os níveis de crescimento de tal tributo a
partir do ano de 2009 até este ano de 2012 (R$43,18/m² em 2009 e, R$144,97/m²
em 2012). Portanto, compreendendo apenas 4 (quatro) anos e, que foi denominado
de Taxa de Licença para a Exploração de Atividades em Logradouros Públicos
(TLP), criada pelo Art. 145, § 1º, VII, da Lei Nº 7.186, de 27 de dezembro de
2006, do Município de Salvador, que,
representa o absurdo índice de crescimento na ordem de 253,73%.
A
referida taxa é cobrada na forma da Tabela de Receita Nº V – Parte “B”,
abrigada pelos artigos 146 e 149 da referida Lei 7.186 que é o Código
Tributário do Município de Salvador. A
qual tem como base de cálculo o valor do m² (metro quadrado) cobrado por ano,
para “outdoor”, compreendendo, os
seguintes os tipos e valores:
Código
|
Classificação/Mensagem
|
Valor
(R$)
|
Observações
|
3.1.2.0
3.1.2.1
3.1.2.2
3.1.2.3
3.1.2.4
3.1.2.5
3.1.2.6
|
Out-door
Publicitária/Iluminada
Publicitária/Não
Iluminada
Institucional/Iluminada
Institucional/Não
Iluminada
Mista/Iluminada
Mista/Não
Iluminada
|
56,93
37,58
56,93
37,58
56,93
37,58
|
Taxa anual por
m²
|
O Artigo 145 da Lei nº 7.186, DE 27 DE DEZEMBRO DE 2006, que
instituiu o Código Tributário e de Rendas do Município do Salvador
estabelece como fato gerador da TLP (Taxa de Licença para Exploração de
Atividades em Logradouros Públicos), os fundamentos do “poder de polícia do
Município”, quanto: ao uso dos bens públicos de uso comum e ao ordenamento das
atividades urbanas, quanto ao cumprimento das normas concernentes à ordem,
tranquilidade e segurança pública. A seguir, dispositivo transcrito na íntegra:
Art. 145. A
Taxa de Licença para Exploração de Atividades em Logradouros Públicos – TLP,
fundada no poder de polícia do Município, quanto ao uso dos bens públicos de
uso comum e ao ordenamento das atividades urbanas, tem como fato gerador o
licenciamento obrigatório, bem como a sua fiscalização, quanto ao cumprimento
das normas concernentes, ordem, tranqüilidade e segurança pública.
§1° Para os
efeitos deste artigo são atividades exploradas em logradouros públicos as
seguintes:
I - feiras livres;
II - comércio eventual e ambulante;
III - venda
de bolinhos da culinária afro-baiana, flores e frutas e comidas típicas em
festejos populares;
IV -
comércio e prestação de serviços em locais determinados previamente;
V - exposições, shows, desfiles em folguedos
com bandas e/ou veículos com som, colocação de palanques e similares;
VI - atividades recreativas e esportivas,
inclusive as realizadas nas praias do Município;
VII -
exploração dos meios de publicidade; (destaque nosso).
VIII - atividades diversas.
§2°
Entende-se por logradouro público as ruas, alamedas, travessas, galerias,
praças, pontes, jardins, becos, túneis, viadutos, passeios, estradas e qualquer
caminho aberto ao público no território do Município.
§3° As atividades mencionadas neste artigo
serão objeto de regulamentação através de Ato do Poder Executivo. (destaque nosso).
Art. 146. A
taxa será calculada em conformidade com o disposto nas Tabelas de Receita de
números V - “A” e V - “B”, anexas a esta Lei.
Especificamente
sobre a publicidade por outdoor, somente encontraremos referência, na norma
(Lei nº 7.186, DE 27 DE DEZEMBRO DE 2006),
no seu artigo 149 que trata da compensação dos valores devidos ao fisco
municipal para este tipo de serviço, quando o contribuinte o prestar para o
ente público municipal; e, na Tabela de Receita Nº V – Parte “B”, anexa a esta
referida Lei; conforme transcrições a seguir, na íntegra, de tal dispositivo
mencionado e, da parte introdutória da referida Tabela:
“Art. 149. O
Município poderá utilizar os serviços oferecidos por Empresas de Out-Door,
afiliadas a Central de Out-Door, mediante compensação de crédito até o limite
de 60% (sessenta por cento) do valor da taxa de licença para exploração de
atividades em logradouros públicos e locais expostos ao público, constante da Tabela
de Receita n. V - “B”, anexa a esta Lei.”
“TABELA DE
RECEITA Nº V – PARTE “B”
TAXA DE
LICENÇA PARA EXPLORAÇÃO DE ATIVIDADE EM LOGRADOUROS PÚBLICOS – TLP
Meios de
Publicidade em Logradouros e Locais Expostos ao Público”
II
- DA CONCEITUAÇÃO DE TAXA DA ESPÉCIE TRIBUTO
Do artigo 77 do Código Tributário
Nacional,
poderemos extrair o conceito de Taxa da espécie tributo, conforme poderemos
constatar neste referido dispositivo, a seguir transcrito:
Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos
Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas
respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de
polícia, ou a utilização efetiva ou potencial, de serviço público específico e
divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.
Como
não existem serviços públicos específicos de propaganda prestados diretamente
pelo ente público municipal para que este possa cobrar a taxa sobre tais
serviços. Daí, extraímos o entendimento de que: o tributo na forma de taxa de
propaganda cobrada para o licenciamento, obrigatório, pelo Município, se
enquadra na hipótese em que o fato gerador é a existência do Poder de Polícia.
Poder este, que muito bem conceitua o artigo 78 do Código Tributário Nacional, a seguir transcrito na
íntegra:
Art. 78. Considera-se poder de polícia a atividade
da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou
liberdade, regula prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse
público concernentes à: segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à
disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade
pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Destarte,
na legislação pátria, taxa é uma quantia obrigatória em dinheiro paga em troca
de um serviço público fundamental ou para o exercício do poder de polícia
ofertado diretamente pelo estado. É uma das espécies de tributo vinculada à
manutenção e desenvolvimento do próprio serviço prestado. Portanto, não
existindo o serviço público inerente ao poder de polícia, inexistirá a
possibilidade do ente estatal cobrar para serviços públicos inexistentes. Isto
por que a característica fundamental do poder de polícia é o interesse público.
No
dizer de Antonio Theodoro Nascimento: “a União, Estados e
Municípios exercitam o poder de polícia, reprimindo atividades ilícitas e
regulamentando e fiscalizando as lícitas, na medida em que o interesse da
coletividade o reclamar.”
Roberto
Tauil, janeiro de 2007, em artigo publicado na rede mundial de computadores
(internet), com o título: “A Taxa de Propaganda e Publicidade”, complementando
o raciocínio sobre o interesse público no poder de polícia inerente e, presente
na taxa de propaganda/publicidade:
“E a propaganda/publicidade pode afetar o interesse
da coletividade nos seguintes aspectos: segurança; higiene; urbanismo;
propriedade; meio ambiente; costumes; tranquilidade pública.
A segurança é um dos fatores de maior importância
no exercício do poder de polícia. Um
letreiro pendurado na marquise, em engenho instalado no terraço de um
prédio, um boneco gigante sobre um posto de gasolina, são exemplos que exigem
do Poder Público uma autorização prévia e fiscalizações periódicas, com vistas
a proteger os moradores e transeuntes.
A higiene está mais restrita à distribuição de
panfletos nas ruas. Muitos Municípios ignoram, não proíbem, ou fiscalizam, essa
desenfreada distribuição de propaganda. Em certas ocasiões, há mais
distribuidores de panfletos nos sinais de trânsito do que malabaristas e
limpadores de para-brisas! Uma concorrência injusta com as crianças.
As normas de urbanismo de uma cidade vedam, em
geral, a livre instalação de painéis de propaganda, limitando-os a espaços
previamente autorizados. Há, também, Municípios que não permitem letreiros de
tamanhos superiores ao previsto em regulamento. Tem uma cidade no Brasil (por
nós visitada), que não permite ao comércio pendurar papéis ou cartolinas com
nomes de produtos e respectivos preços na frente do estabelecimento. Enfeia a
cidade. A lei prevê multa severa para quem a desobedece.
O direito de propriedade deve, também, ser
protegido dos anúncios de propaganda e publicidade. Placas e letreiros podem
prejudicar a visão de uma propriedade vizinha, ou atrapalhar sua atividade
comercial. Há que considerar, neste aspecto, também, os bens públicos que não
podem ser instrumento de propaganda, como os viadutos, as pontes e até mesmo os
postes e orelhões que não são bens públicos, mas de utilidade pública.
A instalação de publicidade em locais protegidos é
normalmente proibida. Fincar um outdoor no meio de um bosque, colocar
propaganda nas areias da praia, pintar a pedra de um morro, são poluições
visuais que as leis de posturas não toleram, ou não deveriam tolerar.
Apesar da mudança persistente nos costumes, ainda
temos certas tradições que deveriam ser respeitadas pelos anunciantes; A velha
expressão “bons costumes”, corroída neste tempo de sociedade em rede, resiste
sobranceira em alguns resquícios de suas origens que ainda constituem elementos
da nossa cultura.
E, finalmente, a tranquilidade pública, a ser
observada na autorização de propaganda e publicidade. A preservação do sossego
público é dever da Administração, mas, infelizmente, pouco atendida. Carros de
som, caminhões de gás com corneta, bicicletas com alto-falante, tem de tudo. E
(por que não?) até mesmo sinos de igreja badalando em horário impróprio.“
III
- DA LEGALIDADE E DA LEGITIMIDADE DA TAXA
O
Tribunal Regional Federal da 2ª Região, em Mandado de Segurança nº
98.02.18874-3; Relator: Juiz VALMIR PEÇANHA; Remetente: Juízo Federal da 24ª
Vara/RJ; Parte A: Empresa brasileira de Correios e Telégrafos – ECT; Parte R:
Município de Barra do Piraí – RJ, assim decidiu:
EMENTA: RENOVAÇÃO DE TAXA DE PUBLICIDADE –
INEXISTÊNCIA DE PODER DE POLÍCIA – ILEGITIMIDADE DA COBRANÇA – ART. 145, II DA
CF
I – A renovação de cobrança de taxa de publicidade
sem o devido exercício do poder de polícia por parte da municipalidade, quando
a contra-prestação de serviços já foi esgotada na licença inicial, afigura-se
ilegítima e inconstitucional.
II – Remessa oficial desprovida.
ACÓRDÃO: Vistos e relatados os autos, em que são
partes as acima indicadas: Decide a Quarta Turma do Tribunal Regional Federal
da 2ª Região, por unanimidade, negar provimento à remessa oficial, na forma do
relatório e voto constantes dos autos, que ficam fazendo parte integrante do
presente julgado.
Rio de Janeiro, 16 de maio de 2001. Juiz VALMIR
PEÇANHA – Relator.
Voto do Relator:
“Entendo que não merece reparo a r. sentença a quo,
e invoco, como razões de decidir, os argumentos expendidos pelo digno membro do
Parquet Federal em seu judicioso parecer, in verbis:
“2. Não merece reforma o r. decisium,
pois inexiste razão para a cobrança da taxa referida, baseado no artigo 145,
inciso II da Constituição Federal, bem como, no artigo 77 do Código Tributário
Nacional, os quais dispõem que as taxas podem ter por fato gerador o exercício
do poder de polícia e/ou a utilização efetiva ou potencial de serviços públicos
específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição.
Sobre a temática insta dizer, como bem
sentenciou o magistrado a quo, que não houve em nenhum momento a existência de
efetivo exercício de poder de polícia por parte da municipalidade de Barra do
Piraí, comprometendo o pagamento da referida taxa à parte autora.
Em igual sentido, o Tribunal de Alçada
Cível do Rio de Janeiro assim se posicionou.
Súmula nº 11 “É ilegítima a cobrança
anual da taxa de renovação de localização e autorização de publicidade, por
ausência de contra-prestação de serviços, já esgotados na licença inicial,
revogada a Súmula nº 6, deste Tribunal.”
Em Recurso Especial nº 119.597 – SP – Registro nº
97/0010479-6, Relator: Sr. Ministro HÉLIO MOSIMANN, Recorrente: Hotel Jardim da
Represa Ltda, Recorrido: Município de São Bernardo do Campo, o STJ, assim
decidiu:
“EMENTA: TRIBUTÁRIO. TAXA DE RENOVAÇÃO DE LICENÇA
PARA PUBLICIDADE. ILEGALIDADE DA COBRANÇA.
Ilegítima é a cobrança, pelo Município, da taxa de
renovação para publicidade, em face da inexistência da contraprestação dos
serviços.
Brasília, 8 de maio de 1997. Ministro PEÇANHA
MARTINS – Presidente. Ministro HÉLIO MOSIMANN – Relator.”
Quanto à legalidade da Taxa de Licença para
Publicidade, que a rigor, é o que se está sendo cobrado pelo Município de
Salvador, mesmo que o artigo 145 do Código Tributário de Salvador informe
tratar-se de Taxa de Licença para Exploração de Atividades
em Logradouros Públicos – TLP, tem-se a clareza de que, realmente se trata de Taxa de
Licença para Publicidade, em razão de ter sido esta a intenção do legislador ao
incluí-la no inciso VI deste mesmo artigo e, no Anexo a esse referido Código –
Tabela de Receita Nº V – PARTE “B” - (Lei nº 7.186/2006).
Em decisão do STJ no R/E 78.048/SP, assim, se pronunciou o relator
Ministro ARI PARGENDLER: “A Taxa de Licença de Publicidade não pode ter como base
de cálculo o espaço ocupado pelo anúncio na fachada externa do estabelecimento,
porque o trabalho da fiscalização independe do tamanho da placa de publicidade
(CTN, art. 78)”
IV –
CONCLUSÕES
A imposição da Taxa de Licença para Exploração de
Atividades em Logradouros Públicos – TLP, definida no Artigo 145, §1º, VII da
Lei nº 7.186, de 27 de dezembro de 2006 (Código
Tributário e de Rendas do Município do Salvador), para os serviços de
publicidade em logradouros e locais expostos ao público, inquestionavelmente,
goza do amparo do artigo 77 do Código Tributário Nacional, em razão do fato
gerador ter o seu fundamento no “Exercício do Poder de Polícia”; e, ainda, em
razão do amparo no artigo 145, II da Constituição Federal,
também, pela mesma finalidade.
Resta, portanto, que seja provada a contraprestação dos serviços
públicos, pelo ente municipal, direcionados ao disciplinamento das atividades
de “exploração dos meios de publicidade
por engenhos permanentes do tipo outdoor”.
Quanto à base de cálculo tendo como parâmetro o metro quadrado
(m²), definitivamente, se constata a ilegalidade, quando se trata da “exploração dos meios de publicidade por
engenhos permanentes do tipo outdoor, já que o STJ decidiu que, o trabalho da
fiscalização independe do tamanho da placa de publicidade (CTN, art. 78)”.
Caracteriza, ainda, o absurdo valor cobrado por licença de
outdoor, pelo Município de Salvador, tanto pela análise do seu crescimento que
foi de 253,73% em apenas quatro anos –
cujos custos dos possíveis serviços de fiscalização não estão comprovados
–, quanto pela comparação com outros
Municípios que são capitais de Estados. Destarte, padecendo tal Taxa do
reconhecimento da legitimidade e, da razoabilidade, conforme está evidenciado
no quadro a seguir demonstrado:
Quadro Comparativo para Outdoor não Iluminado – Situação de 2012
MUNICÍPIO
|
Valor da TLP (p/outdoor de mesmo
tamanho padrão p/ano)
|
Variação em % do valor de Salvador
quando comparado com outros Municípios de porte equivalentes
|
Salvador – Bahia
|
R$4.412,34
|
-
|
Brasília – Distrito Federal
|
R$2.421,90
|
82,25%
|
Guarulhos – São Paulo
|
R$1.344,00
|
228,29%
|
Cuiabá – Mato Grosso
|
R$675,00
|
553,68%
|
Curitiba – Paraná
|
R$621,80
|
609,60%
|
Belo Horizonte – Minas Gerais
|
R$471,70
|
835,41%
|
Recife – Pernambuco
|
R$291,60
|
1.413,14%
|
Fortaleza – Ceará
|
R$230,29
|
1.815,99%
|
Natal – Rio Grande do Norte
|
R$76,12
|
5.696,55%
|
Somam-se a tais irregularidades e/ou inconsistências a ilegalidade
quanto a definição na lei, da base de cálculo da Taxa em função do metro
quadrado de outdoor e, podendo ser agravada caso não seja comprovado a
existência de serviço específico que permita a fiscalização, na prática, dos
engenhos permanentes instalados para propaganda/publicidade.
Aconselho ao caminho primeiro pela via
administrativa com recurso requerendo que seja a Taxa reduzida a patamares
toleráveis e razoáveis, considerando a realidade dos serviços e, da média dos
níveis praticados por Municípios do porte de Salvador e, que deverá ser
interposto junto ao Conselho de Contribuintes de Salvador; na forma do que está
definido nos artigos 317 usque 321, com seus respectivos dispositivos, da Lei nº 7.186/2006
(Código Tributário do Município de Salvador),
a seguir transcritos:
“Art. 317. O
Conselho Municipal de Contribuintes – CMC tem a seguinte estrutura orgânica:
I -
Presidência;
II -
Conselho Pleno;
III - 4
(quatro) Juntas de Julgamento;
IV - Serviço
de Administração.
§ 1º. O
Presidente do CMC será o Presidente do Conselho Pleno e será nomeado pelo
Prefeito Municipal por indicação do Secretário Municipal da Fazenda, entre os
representantes da Fazenda Municipal.
§ 2º O CMC
terá sua organização e funcionamento definido em Ato do Poder Executivo.
Art. 318. O
Conselho Pleno é composto de 10 (dez) membros titulares e respectivos
suplentes, com a denominação de Conselheiros, nomeados pelo Prefeito Municipal,
por indicação do Secretário Municipal da Fazenda.
§ 1º O
Conselho Pleno será constituído da seguinte forma:
I - 5 (cinco) representantes da Fazenda
Municipal, entre servidores municipais e servidores fazendários ativos de nível
superior e de comprovada experiência em matéria tributária;
II - 5 (cinco) representantes dos Contribuintes,
entre pessoas de nível superior e de comprovada experiência em matéria
tributária, constantes de lista tríplice apresentada pelas seguintes entidades:
a) Federação
das Industrias do Estado da Bahia;
b) Federação
do Comércio do Estado da Bahia;
c) Câmara de
Dirigentes Lojistas de Salvador – CDL;
d) Clube de
Engenharia da Bahia; e
e)
Associação Comercial da Bahia.
Art. 319. As
Juntas de Julgamento serão compostas por 3 (três) titulares e 3 (três)
suplentes, designados pelo Secretário Municipal da Fazenda e escolhidos dentre
os servidores fazendários da ativa, de nível superior e de comprovada
experiência em matéria tributária, sendo presididas por um dos integrantes.
Parágrafo
único. Os membros das Juntas de Julgamento serão designados por um período de 2
(dois) anos observada a renovação de 1/3 (um terço) .
Art. 320.
Compete às Juntas de Julgamento:
I - julgar o
processo fiscal em primeira instancia administrativa;
II - julgar,
em instância única, o recurso decorrente de reclamação prevista no § 3º do art.
288 desta Lei;
III –
promover o saneamento em instância única dos processos decorrentes dos
lançamentos de tributos em virtude de ação fiscal, quando não haja
contraditório e encaminhá-los para inscrição em Dívida Ativa ou arquivamento.
Art. 321. Ao
Conselho Pleno compete julgar, em segunda instância administrativa, os recursos
voluntários e ex-ofício interpostos de decisões proferidas em primeira
instância pelas Juntas de Julgamento, ressalvado o disposto no inciso II do
art. 320, desta Lei.”
Entretanto, caso o Município, através
da segunda e última instância administrativa, não seja favorável à revisão dos
valores fixados por regulamentação do Chefe do Executivo Municipal, deverá,
então, ser impetrado Mandado de Segurança; tendo como arguição a ilegalidade na
cobrança da “Taxa de exploração
dos meios de publicidade por engenhos permanentes do tipo outdoor” por
utilização de base de cálculo imprópria pata este tipo de tributo.
É o parecer, em 25 de setembro de
2012.
Nildo Lima Santos
Consultor em Administração Pública
STJ, 2ª T, Resp 78.048, SP, rel. Min. Ari Pargendler, DJU, 09.12.1997, p. 64657.
