INSTRUÇÃO Nº01/03
(publicada em DOE de 04.07.03)
Orienta os agentes políticos municipais no que concerne a
providências a serem adotadas quanto ao processo orçamentário, que é composto
pela Lei do Plano Plurianual - PPA,
pela Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO,
e pela Lei Orçamentária Anual – LOA.
O TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DA BAHIA, no
uso de sua atribuição inserta no art 6º, § 6º, da Resolução nº 627/02, e
considerando:
a. que mudanças substanciais na elaboração
e acompanhamento da execução orçamentária foram promovidas com vistas à
consecução dos objetivos do governo, consubstanciados no Plano Plurianual e nas
Diretrizes Orçamentárias, daí resultando seu aperfeiçoamento com o escopo de
eliminar a prática constante em se postular o máximo possível de recursos;
b. que nos dias atuais "o orçamento
passou a ser peça estratégica para o controle financeiro, deixando compatíveis
receitas e despesas em volume, dentro de um determinado período de tempo;
c. a necessidade de orientar os Srs.
Prefeitos Municipais quanto a prazos e itens a serem obedecidos quando da
elaboração do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei
orçamentária anual;
d. a natureza do que deve conter cada peça
do processo orçamentário a saber: o PPA,
a LDO e a LOA;
e. a necessidade de responder a consultas
formuladas a este TCM pelos agentes políticos, aduz, no particular, o quanto se
segue:
DO PLANO
PLURIANUAL
Prescreve o artigo 35, § 2º, inciso I do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias o que se segue:
Art.
35........................................................................................
§ 2º Até a entrada em vigor da Lei Complementar a que se refere o artigo
165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro
exercício financeiro do mandado presidencial subsequente, SERÁ ENCAMINHADO ATÉ
QUATRO MESES ANTES DO ENCERRAMENTO DO PRIMEIRO EXERCÍCIO FINANCEIRO E DEVOLVIDO
PARA SANÇÃO ATÉ O ENCERRAMENTO DA SESSÃO LEGISLATIVA.
Assim, o Plano
Plurianual será aprovado, pelas Câmaras de Vereadores, no primeiro ano do
governo municipal, começando a viger no segundo ano do mandato do Prefeito e se
findando no final do primeiro exercício financeiro do mandato subsequente, o
que vale dizer que o período de abrangência do referido Plano é de quatro anos,
atingindo os três últimos do Prefeito que o elaborou e o primeiro do Prefeito
que vier a ser eleito.
Assinale-se que é a própria Constituição da República que,
por seu artigo 165, § 1º, estabelece o conteúdo da lei que institui o plano
plurianual, dispondo, "in
verbis":
Art. 165 -
....................................................................................
§ 1º - A LEI QUE INSTITUIR O PLANO PLURIANUAL ESTABELECERÁ, DE FORMA
REGIONALIZADA, AS DIRETRIZES, OBJETIVOS E METAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
FEDERAL PARA AS DESPESAS DE CAPITAL E OUTRAS DELAS DECORRENTES E PARA AS
RELATIVAS AOS PROGRAMAS DE DURAÇÃO CONTINUADA.
Fica evidente, então, que
a finalidade primordial do plano plurianual, em termos orçamentários, é a de
definir objetivos e metas que comprometam os Poderes Executivo e Legislativo no
que concerne à continuidade dos programas quanto à distribuição dos recursos.
O plano plurianual reveste-se de grande importância na
medida em que NENHUM INVESTIMENTO, DE
QUALQUER NATUREZA, SERÁ INICIADO SEM QUE NELE ESTEJA PREVIAMENTE INCLUIDO CASO
A EXECUÇÃO DEMANDE MAIS DE UM EXERCÍCIO FINANCEIRO, SOB PENA DE CRIME DE
RESPONSABILIDADE.
Embora a iniciativa da Lei que institui o plano plurianual
seja privativa do Prefeito, pode o Legislativo, através dos seus Edis,
alterá-lo no que se mostrar necessário e legal, por meio de emendas. Na hipótese de não se ter estabelecido, no
aludido plano, alguma prioridade, este poderá ser modificado, mediante lei
específica, para o fim de se contemplar aquela prioridade que nele não tiver
sido inserida.
O plano plurianual funciona, na realidade, "como uma espécie de carta de
intenções do governo, depois de aprovado".
DAS
DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
A Lei de
Diretrizes Orçamentárias, conhecida como LDO, prioriza as metas do Plano
Plurianual, PPA, e orienta a elaboração do Orçamento Anual, LOA.
O Prefeito deve
enviar, à Câmara de Vereadores, o projeto anual da LDO
ATÉ OITO MESES E MEIO ANTES DO ENCERRAMENTO DO EXERCÍCIO FINANCEIRO, OU SEJA,
15 DE ABRIL, E DEVOLVIDO PARA SANÇÃO ATÉ O ENCERRAMENTO DO PRIMEIRO PERÍODO DA
SESSÃO LEGISLATIVA, como estabelecido no inciso II, § 2º do art. 35 do ADCT.
Nos termos do preceituado no § 2º do artigo 57 da
Constituição da República, A SESSÃO
LEGISLATIVA NÃO SERÁ INTERROMPIDA SEM A APROVAÇÃO DA LDO.
Os elementos que compõem a LDO encontram-se elencados no artigo 165, § 2º da nossa Carta
Magna, a saber:
Art. 165.......................................................................................
§ 2º - A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS COMPREENDERÁ AS METAS E PRIORIDADES
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL, INCLUINDO AS DESPESAS DE CAPITAL PARA O
EXERCÍCIO FINANCEIRO SUBSEQUENTE, ORIENTARÁ A ELABORAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA
ANUAL, DISPORÁ SOBRE AS ALTERAÇÕES NA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA E ESTABELECERÁ A
POLÍTICA DE APLICAÇÃO DAS AGÊNCIAS FINANCEIRAS OFICIAIS DE FOMENTO.
Pode a Câmara de
Vereadores, com o
propósito de aperfeiçoar o projeto de lei das diretrizes orçamentárias, ao mesmo apresentar emendas, DESDE QUE
COMPATÍVEIS COM O PLANO PLURIANUAL, como prescrito, impositivamente, pelo §
4º do art. 166 da Constituição federal.
A Lei Complementar nº.101/2000, por seu artigo 4º, versa
sobre a LDO que, como nos ensina HELY LOPES MEIRELLES, "deverá dispor
sobre o equilíbrio entre receitas e despesas, critérios e forma de limitação de
empenho nas hipóteses legais, normas relativas ao controle de custos e à
avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos
e demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades
públicas e privadas".
DO ORÇAMENTO
A Lei Orçamentária
Anual – LOA – compreenderá, consoante prescreve o artigo 165, § 5º da Constituição Federal,
o orçamento fiscal referente aos Poderes
do Município, aos seus fundos, órgãos e entidades da Administração direta e
indireta; o orçamento de investimento das empresas em que o Poder Público
Municipal, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto; e o orçamento da seguridade social, incluindo todas as
entidades e órgãos a ele vinculados.
Os Vereadores
podem apresentar EMENDAS ao projeto de lei orçamentária anual, art. 166, § 3º
da nossa Carta Magna, DESDE QUE COMPATÍVEIS COM O PPA E COM A LDO; CASO
INDIQUEM OS RECURSOS NECESSÁRIOS, ADMITIDOS APENAS OS PROVENIENTES DE ANULAÇÃO
DE DESPESA, EXCLUIDAS AS QUE INCIDAM SOBRE DOTAÇÕES PARA PESSOAL E SEUS
ENCARGOS, SERVIÇO DA DÍVIDA E TRANSFERÊNCIAS TRIBUTÁRIAS CONSTITUCIONAIS PARA
ESTADOS, MUNICÍPIOS E DISTRITO FEDERAL; OU SEJAM RELACIONADAS COM A CORREÇÃO DE
ERROS OU OMISSÕES OU COM DISPOSITIVOS DO TEXTO DO PROJETO DE LEI.
A elaboração da LOA,
cuja iniciativa cabe, privativamente, ao chefe do Executivo, terá de atentar
para as normas constitucionais pertinentes, devendo, outrossim, ser compatível
com o PPA, com a LDO, com a Lei de Responsabilidade
Fiscal – LRF, bem como com a Lei nº.
4.320/64 e a Lei Orgânica do Município.
O projeto da LOA
deverá ser encaminhado pelo Prefeito, à Câmara Municipal, face ao disposto no
inciso III, § 2º do artigo 35 do ADCT, até quatro meses antes do encerramento
do exercício financeiro, TRINTA DE AGOSTO, E DEVOLVIDO PARA SANÇÃO ATÉ O
ENCERRAMENTO DA SESSÃO LEGISLATIVA.
Saliente-se que a
aplicabilidade, a nível dos Municípios, dos prazos consignados no artigo 35, §
2º, incisos I, II e III do ADCT, fica condicionada à omissão, no particular,
das Leis Orgânicas Municipais.
PRINCÍPIOS
ORÇAMENTÁRIOS
Na elaboração orçamentária a doutrina confere ênfase aos
denominados PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS.
A própria Lei nº. 4.320/64, que dispõe sobre normas gerais de Direito
Financeiro aplicáveis a todas as esferas da Administração Pública, estatui, no
seu artigo 2º, que:
Art. 2º - A Lei do Orçamento conterá a
discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômica
– financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os PRINCÍPIOS DA
UNIDADE, UNIVERSALIDADE E ANUALIDADE.
Pelo princípio da UNIDADE
cada esfera de governo deve possuir APENAS
um orçamento, alicerçado em uma única política orçamentária e estruturado de
forma uniforme. Desse modo, a União tem o seu orçamento, o mesmo acontecendo
com os Estados e os Municípios.
A UNIVERSALIDADE
ORÇAMENTÁRIA quer
significar que o orçamento deve conter todas as receitas e despesas dos
Poderes, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta.
A ANUALIDADE
leva-nos à certeza de "que o orçamento é previsão, programação de
atividades a serem realizadas no futuro. Como tal, supõe periodicidade que, no
Brasil, resume-se ao período de tempo de um ano para execução do
orçamento". Por esse princípio se exige que a previsão orçamentária se
renove em cada ano, para que fique mais próxima da realidade financeira.
A esses princípios, a doutrina constitucional acrescentou, a
partir da análise do texto constitucional, outros tantos, a exemplo:
EXCLUSIVIDADE,
PROGRAMAÇÃO, LEGALIDADE e NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA.
DA AUTORIZAÇÃO
PARA ABERTURA DE CRÉDITO SUPLEMENTAR.
A Constituição da
República veda,
por seu artigo 167, V, a abertura de
crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem
indicação dos recursos correspondentes. Dita autorização efetiva-se,
normalmente, mediante lei ordinária, de iniciativa privativa do Prefeito.
Ocorre que é a própria Constituição federal que, artigo 165,
§ 8º, ao determinar que a lei
orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à
fixação da despesa, excepcionou a autorização para abertura de créditos
suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita.
Fica evidente, então, que o constituinte federal admitiu que
na LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL, E NÃO NA LEI
DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS, se pudesse autorizar a abertura de créditos
suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação da receita, MESMO SE TRATANDO DE DISPOSITIVOS ESTRANHOS À PREVISÃO
DA RECEITA E À FIXAÇÃO DA DESPESA.
Isto posto, o posicionamento deste Tribunal traduz-se no
sentido de considerar que as inserções concernentes às autorizações para
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda
que por antecipação de receita,
terão de constar na LOA, e não na LDO.
A NÃO APROVAÇÃO DA
LEI ORÇAMENTÁRIA ATÉ 31/12
A Câmara de Vereadores terá de devolver, ao Prefeito, o
projeto de lei orçamentária, PARA A
DEVIDA SANÇÃO, ATÉ O ENCERRAMENTO DA SESSÃO LEGISLATIVA.
Prescreve o § 2º do artigo 67 da Constituição do Estado da
Bahia QUE A SESSÃO LEGISLATIVA NÃO SERÁ
INTERROMPIDA SEM A APROVAÇÃO DOS PROJETOS DE LEI RELATIVOS A DIRETRIZES
ORÇAMENTÁRIAS E AO ORÇAMENTO ANUAL. Caso, entretanto, a Câmara de
Vereadores não se desincumba da sua obrigação, esclarecemos que é na LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS QUE SE DEVE
DISCIPLINAR A QUESTÃO RELATIVA AO FATO DE OS EDIS NÃO TEREM APROVADO A LEI
ORÇAMENTÁRIA ATÉ O DIA 31 DE DEZEMBRO.
A REJEIÇÃO DO
PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA
Este TCM, acompanhando a melhor doutrina, já firmou
posicionamento em derredor da matéria, podendo a sua manifestação ser resumida
da forma seguinte:
1 – não podem os administradores municipais prescindir do orçamento anual.
A sua não apreciação pela Câmara e sanção pelo Executivo acarretam prejuízos às
comunidades. É obrigação do Executivo elaborar e remeter, tempestivamente, o
projeto e é dever da Câmara apreciá-lo, alterando-o no que for
constitucionalmente permitido. NÃO PODE O LEGISLATIVO SE FURTAR DO DEVER DE
EXAMINAR E DELIBERAR SOBRE O PROJETO OU SIMPLESMENTE REJEITÁ-LO NA SUA
TOTALIDADE;
2 – em ocorrendo as hipóteses de REJEIÇÃO TOTAL ou não apreciação até
31/12, CABERÁ AO JUDICIÁRIO, EM PRONUNCIAMENTO DEFINITIVO, DECIDIR A DEMANDA;
3 – o Tribunal de Contas dos Municípios, inexistindo a aludida decisão,
EFETIVARÁ O ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA A PARTIR DO PROJETO DE LEI
ENCAMINHADO À CÂMARA, já que o Executivo não poderá deixar de atender às
necessidades das comunidades.
SALA DE SESSÕES DO
TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS, em 01 de julho de 2003.
Cons. RAIMUNDO MOREIRA
Relator
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