Fonte: www.geipot.gov.br/estudos.../transporte_rural/aspectos_relevantes.doc
Discussão
dos 10 Aspectos mais Relevantes do Transporte Rural Escolar
Conforme indicado nas
páginas anteriores, o GEIPOT teve nos últimos oito anos a oportunidade de
estudar inúmeros aspectos do Transporte Rural, um problema pouco conhecido, mas
de fundamental importância para 32 milhões de brasileiros. Nesta oportunidade em que novas
administrações municipais estão sendo iniciadas, o GEIPOT sente-se na obrigação
de compartilhar com os responsáveis pelos sistemas municipais de Transporte
Rural Escolar e também com todos que se interessam pelo assunto, o conhecimento
que adquiriu em seus estudos e pesquisas. Para isto apresenta a seguir uma
breve discussão dos 10 aspectos julgados mais relevantes do problema.
1. A
Inevitabilidade da Oferta do Transporte Rural Escolar
As crianças e adolescentes da área rural não podem
ficar à margem dos esforços que os três níveis do governo vêm fazendo para que
todas crianças do país alcancem a educação do ensino fundamental. O transporte é o único meio de dar a
população rural em idade escolar oportunidades de educação equivalentes as que
são oferecidas à população urbana. Pode-se
então dizer que a falta de transporte corresponde a uma discriminação de uma
população em relação à outra.
A construção de escolas seriadas e colégios em locais
adequados da área rural seria sem dúvida a solução ideal, mas ela só é viável
do ponto de vista pedagógico, administrativo e financeiro se complementada por
um sistema de transporte que busque os alunos que não possam alcançar estes
centros de ensino a pé. Ocorre que,
independentemente dos locais da área rural escolhidos para instalação destes
centros, os alunos dependentes de transporte serão sempre a grande maioria. É assim porque o êxodo rural das quatro
últimas décadas deixou a população rural extremamente rarefeita e escolas
seriadas e colégios na área rural só serão viáveis se atraírem alunos
residentes tanto em locais próximos quanto em locais distantes.
A alternativa de retorno ou manutenção das escolinhas
de ensino unidocente e classe multisseriada, embora carregada de louvável
empatia, sentimentalismo e boas intenções, não é mais viável, nem socialmente
justa no mundo da informática, da internet e das tele-comunicações. Crianças e adolescentes educados à distância
desses recursos serão os cidadãos verdadeiramente excluídos do 3º milênio,
mesmo que sigam a orientação que lhes tenha sido ensinada para que nunca saiam
da área rural.
2. O Transporte
Rural Escolar no Orçamento Municipal
Somente no final da década passada, municípios de
recursos orçamentários bastante limitados, que quiseram acompanhar municípios
ricos que ofereciam o transporte desde a década de oitenta, constataram que
suas receitas eram insuficientes para garantir o acesso das crianças da área
rural a uma educação atualizada.
Trata-se de um problema Nacional, pois afeta quase todos os municípios
de todos os estados do país mas, não houve tempo para que os governos federal e
estaduais, ao tomarem conhecimento do novo problema, pudessem ajudar os
municípios de forma institucionalizada e amparada por legislação adequada.
Esta situação pode significar que enquanto esta
legislação não existir municípios pobres se vejam na obrigação de alocar recursos
da ordem de 8%, 10% ou mais de suas receitas para garantir o acesso das
crianças da área rural a uma educação de nível equivalente à educação oferecida
às crianças da área urbana. Apesar dessa
quase insuperável dificuldade, resta para os administradores municipais a
gratificante certeza que dificilmente identificariam um investimento de maior e
mais rápido retorno. Na realidade, nos
projetos de Transporte Rural Escolar, os benefícios superam os custos desde o
primeiro dia de execução do projeto.
3. Gratuidade do
Transporte Rural Escolar
Apesar de todas as
dificuldades financeiras, a alternativa de exigir a participação dos pais dos
alunos no custeio do Transporte Rural Escolar deve ser sumariamente
descartada. O artigo 208 da Constituição
Federal define como “dever do Estado com a educação” a garantia de atendimento
ao educando do ensino fundamental através de programas de transporte,
alimentação e outros. Além da provável
inconstitucionalidade da cobrança, que inclusive está sendo judicialmente contestada
em vários municípios que a praticam, os resultados financeiros obtidos pela
cobrança de passagens ou taxas para custeio do transporte, são mínimos.
4. Terceirização
do Transporte Rural Escolar
Em quase todos municípios visitados ou analisados pelo
GEIPOT, pelo menos uma parte do Transporte Rural Escolar é contratada com
transportadores autônomos ou com pequenas empresas de transporte. A tendência é que no futuro não haja mais
motoristas e veículos da prefeitura operando nos sistemas de Transporte Rural
Escolar. Entre as vantagens da
terceirização consideram-se as seguintes: a) evita a imobilização de capital em
veículos, garagens, oficinas e almoxarifados de peças sobressalentes; b) evita os problemas do controle e
coordenação do trabalho de uma numerosa equipe de motoristas, mecânicos e
pessoal auxiliar; c) evita as demoras e
dificuldades burocráticas normais de órgãos públicos na aquisição de peças e
serviços de oficina (que geralmente precisam ser realizadas em menos de 24
horas); d) evitam as dificuldades
burocráticas e comerciais de aquisição de veículos no mercado de veículos
usados, quando há necessidade de substituir veículos da prefeitura em final de
vida útil (a aquisição de ônibus ou micro-ônibus novos tornou-se totalmente
inviável e não era praticada em nenhum dos municípios visitados).
Há outra grande vantagem da terceirização ainda pouco
explorada, é que ela permite que o município incentive e regule o transporte
remunerado de passageiros comuns, em horários ou dias fora do expediente
escolar. Isto, além de beneficiar toda a
população rural, proporciona uma renda extra aos transportadores autônomos,
tornando viável a aquisição de veículos novos ou em melhor estado que os
atuais.
Entre as desvantagens da terceirização são citadas a
pouca experiência no transporte de crianças por parte de motoristas de
empresas, em contraposição com a confiança que motoristas da prefeitura
inspiram nos pais das crianças e da disciplina que conseguem impor dentro do
veículo escolar, em razão do seu permanente contato com diretoras e professoras
das escolas do município. Outra
desvantagem da terceirização citada pelos executivos municipais é a pequena
quantidade ou total inexistência de ônibus e microônibus nos municípios mais
pobres, que possam ser mobilizados para o transporte escolar, ficando a
terceirização na dependência de interessados residentes em outros municípios.
5. A Opção entre
Empresas ou Profissionais Autônomos na Terceirização
A contratação de
profissionais autônomos que conduzam os veículos próprios ou da família é quase
sempre mais vantajosa que a contratação de empresas. Por serem em geral produtores rurais ou
filhos de produtores rurais e nativos ou antigos residentes do município, os transportadores
autônomos inspiram confiança nos pais das crianças, o que em geral não ocorre
com os motoristas de empresas que não permanecem muito tempo na linha, no
emprego ou no município. Outra grande
vantagem dos profissionais autônomos é que por constituírem em geral um
empreendimento familiar, são auto-suficientes na manutenção do veículo,
precisando gastar apenas com combustível, pneus e peças sobressalentes. Por esta razão conseguem cotar preços
baixíssimos nas licitações da prefeitura e ainda ganhar dinheiro suficiente
para permanecerem no negócio ano após ano.
Grandes e médias
empresas de ônibus não participam das licitações de linhas do Transporte Rural
Escolar por estarem habituadas a operar no Transporte Urbano ou no Transporte
Intermunicipal de passageiros, onde os preços praticados correspondem ao dobro
ou triplo dos preços praticados no Transporte Rural Escolar. As micro-empresas de ônibus quando sediadas
no município e de caráter familiar podem oferecer as mesmas vantagens dos
transportadores autônomos mais também não têm condições de adquirir ônibus ou
microônibus novos ou em muito bom estado.
A consideração de todos os aspectos analisados neste
item e no anterior leva a conclusão que os municípios que já conseguiram formar
uma equipe de transportadores autônomos com experiência no Transporte Rural
Escolar, devem fazer tudo que for legalmente viável para preservá-la em
atividade.
6. Veículos
para o Transporte Rural Escolar
Embora todos os tipos de veículos possam ser
encontrados operando nos sistemas municipais de Transporte Rural Escolar, é
provável que as kombis e os ônibus constituam mais de 80% da frota de veículos
escolares em utilização no país. Os
ônibus são empregados nas linhas de grande afluência (mais de 30 alunos) e as
kombis nas linhas de pequena afluência (até 15 alunos) e, também nas de média
afluência (15 a 30 alunos).
Desnecessário elaborar sobre a absoluta inadequação e
ilegalidade do emprego de kombis para linhas de média afluência que, para
agravar a situação, são as mais comuns na maioria dos municípios
brasileiros. A razão dessa inadequação é
que praticamente não há como adquirir microônibus (25 a 30 assentos) no mercado
de veículos usados e também por que nem as prefeituras nem os transportadores
têm condições de adquiri-los novos. Os
raros microônibus usados à venda podem custar mais de 50.000 reais enquanto que
um ônibus usado em estado de conservação razoável pode custar menos de 25.000
reais. Não existindo microônibus em
quantidade suficiente, caracteriza-se uma situação de fato, que, à revelia da
lei, explica e conduz à situação de tolerância generalizada, em todas as
regiões do país, para com as lotações de 15, 20 ou 25 alunos nas kombis
escolares. Essa tolerância é explicada
pelo angustiante dilema que é levado às autoridades de trânsito e polícias
rodoviárias: ou aceitam as superlotações das kombis ou as crianças ficam sem
escola.
Questionável é também recomendar a conveniência do
emprego de ônibus nessas linhas, porque em geral elas correspondem à estradas
vicinais em que a precariedade de pontes, mata-burros, bueiros e porteiras
tornam difícil, perigoso ou impossível o tráfego de ônibus. Por outro lado é bastante antieconômico
transportar menos de 30 alunos em ônibus que em geral têm 40 ou mais assentos.
“Vans” de 12 e 15 assentos ou “pseudomicroônibus”
importados, de 18 e até 24 lugares, também não resolvem a situação, pois
continuam não tendo a lotação necessária, não resistem às irregularidades de
nossas estradas vicinais e não tem no país um suporte adequado de peças
sobressalentes. As “vans” importadas de
maior robustez e eventualmente capazes de resistir ao tráfego em estradas de
terra e que podem oferecer alguma garantia de assistência técnica, são também
muito caras além de oferecidas em quantidade limitada. A conclusão é que veículos
importados não devem ser utilizados no Transporte Rural Escolar.
A solução para um Transporte Rural Escolar legal e
seguro e que ofereça um mínimo de conforto e higiene às crianças e
adolescentes, é tornar aquisição dos microônibus nacionais novos (25 a 30
lugares, de motor diesel e montado em chassis) acessível aos transportadores
autônomos, isto é, com preço e condições de pagamento compatíveis com os
rendimentos que eles podem auferir no Transporte Rural Escolar. A redução dos preços poderia ser alcançada
mediante a participação dos fabricantes nacionais em projeto de grande escala,
visando a simplificação de especificações e as economias de escala, acompanhada
da isenção ou redução dos impostos incidentes na venda. Isto seria possível se
os transportadores autônomos fossem equiparados a taxistas urbanos — uma
reivindicação que não poderia ser mais justa e benéfica ao país. Os juros e prazos adequados poderiam ser
alcançados, por exemplo, mediante pequenas modificações nas regras do FINAME —
um financiamento do BNDES para veículos pesados que abrange microônibus
montados em chassis. Um projeto neste
sentido está sendo estudado na ABM – Associação Brasileira de Municípios.
Enquanto essa solução ou outra de igual resultado não
for alcançada, as alternativas à aceitação das superlotações são apenas
duas. A primeira seria redistribuir os
alunos de linhas de afluência média em dois ou três veículos, o que duplicaria
ou triplicaria os custos. A outra
alternativa seria aceitar a subutilização de ônibus com apenas 15,20 ou 30
alunos o que também elevaria os custos.
Esta solução ainda exigiria, em muitos casos, o alargamento ou reforço
de pontes, bueiros, mata-burros e porteiras, bem como a melhoria de alguns
trechos das estradas vicinais.
7. Licitações para
o Transporte Rural Escolar
Funcionários de
algumas prefeituras têm procurado o GEIPOT para saber como cumprir a legislação
de licitações, no que se refere à previsão da faixa de preços a serem cotados
pelos licitantes, anteriormente à publicação do edital da concorrência. As empresas que assessoram as prefeituras nas
questões fiscais e contábeis têm insistido sobre a necessidade de os
funcionários elaborarem, para anexação ao processo da licitação, tabelas de custos
operacionais para todos os tipos de veículos que serão objeto da licitação.
Segundo os funcionários não há nas prefeituras pessoas que possam fazer este
trabalho.
A orientação do GEIPOT é que a metodologia tradicional
usada no país para o cálculo de custos operacionais de veículos, não pode
ser aplicada para a locação de veículos escolares, pois conduz a estimativas de
custos muito acima dos preços praticados pelos transportadores do Transporte
Rural Escolar. Nestas condições a
anexação de tabelas de custos operacionais não só subverteria o espírito da lei
como, chegando ao conhecimento dos futuros participantes, provocaria um aumento
generalizado dos preços cotados.
Se for necessária a anexação de algum documento que
reflita os preços vigentes no mercado, a melhor solução seria fazer referências
aos preços que tiverem sido cotados recentemente nos municípios vizinhos, ou os
preços de licitações passadas, do próprio município. Caso essas soluções sejam inviáveis a
orientação é que sejam feitas referências aos preços médios constatados pelo
GEIPOT em novembro de 1998, durante a pesquisa no Rio Grande do Sul, acrescidos
de uma correção de 10% a 15%, para acomodar os aumentos nos preços de
combustíveis daquela data até o presente.
Os preços médios observados em novembro de 1998 foram os seguintes:
|
Ônibus
|
R$
|
0,99/km
|
Kombi
|
R$
|
0,65/km
|
|
Microônibus
|
R$
|
0,84/km
|
Automóvel/perua
|
R$
|
0,68/km
|
|
“Van”
|
R$
|
0,78/km
|
|
|
|
8. Custo médio por
aluno transportado por dia
Esta é outra questão
freqüentemente levantada, principalmente por Associações de Municípios e
Secretarias de Educação Estaduais. Na
realidade o que é perguntado é o custo mensal ou o custo anual e o GEIPOT tem
sugerido que a questão seja sempre colocada em termos de custo diário, para
diminuir as indefinições no processo de cálculo.
O cálculo do custo médio por aluno transportado por
dia é bastante simples e para a maioria dos sistemas de Transporte Rural
Escolar pode ser feito por qualquer pessoa que, conhecendo as particularidades
do sistema, possa evitar as duplas contagens de alunos ou de custos ou os erros
de interpretação dos dados disponíveis.
O procedimento sugerido nos itens “A” a “F” a seguir, evita os erros
mais comuns.
Observação Preliminar:
O cálculo com base em registros contábeis deve ser
descartado porque não pode ser aplicado nos veículos escolares de propriedade
da prefeitura que façam parte do sistema (ver as razões no item D adiante) e
também porque não revela o custo na data do levantamento — um aspecto muito
importante considerando as mudanças operacionais quase que diárias do
sistema. Apenas o cálculo dos custos
havidos na concessão de passes (cartelas) poderia ser feito por meio dos
registros contábeis, se não houver outros controles na Secretaria de Educação.
A
— O custo diário total (CDT)
do sistema de Transporte Rural Escolar para a prefeitura é a soma de 3
parcelas:
|
CDT = CVC + CVP + CPA
|
Onde:
CDT = Custo diário total do
sistema
|
CVC
|
=
|
Custo
diário total dos veículos contratados com particulares
|
|
CVP
|
=
|
Custo
diário total da operação dos veículos de propriedade da prefeitura
|
|
CPA
|
=
|
Custo
diário dos passes (cartelas) adquiridos pela prefeitura para alunos
transportados por empresas de ônibus comerciais; ou custo diário do reembolso
dos passes, quando for o caso.
|
B
— CVC, o custo
diário total dos veículos contratados é igual a soma dos produtos
dos preços unitários pelas quantidades diárias indicadas em cada um dos
contratos.
·
Na maioria dos
contratos o preço unitário é o preço por quilômetro percorrido pelo veículo,
proposto pelo transportador vencedor de licitação e constante do contrato. A quantidade é a quilometragem que o veículo
deve percorrer diariamente para operar a linha nos turnos especificados e é
para todos os efeitos, a que consta do contrato e seus aditamentos, não
importando para este cálculo específico, o critério segundo o qual foi medida a
quilometragem.
·
Em alguns
contratos o preço unitário é o custo da passagem de 1 (um) aluno estipulado no
contrato e a quantidade é o número de alunos autorizados a serem transportados
pelo veículo na data do levantamento
|
CVC (1 veículo) =
preço do quilômetro rodado x quilometragem diária
|
ou
|
CVC (1 veículo) =
preço da passagem x número de alunos
|
|
CVC
= Soma do custo de todos os veículos contratados
|
Nota: Em
alguns contratos o custo diário, denominado “diária” ou “jornada”,já vem
explicitado diretamente no contrato, tornando desnecessário qualquer cálculo
com preços unitários e quantidades.
C — CVP,
o custo diário total dos veículos da prefeitura poderia, teoricamente, ser calculado
pelos dois métodos descritos a seguir.
O
primeiro seria calcular pura e simplesmente o custo operacional de cada um
deles pelo processo tradicional e depois multiplicá-los pela quilometragem que
percorrem entre a saída e o retorno à garage, após cumprir todos os turnos em
que a linha deve ser operada (1,2 ou 3).
Antecipadamente pode-se prever que este método produziria resultados de
validade duvidosa, excessivamente elevados para os objetivos do cálculo (negociações
com Secretarias Estaduais) e que seriam incompatíveis com os resultados dos
custos dos veículos contratados, calculados no modo proposto no item
anterior. O método deve ser descartado
O outro método, proposto por alguns municípios, seria
somar as despesas havidas durante um “certo” período de tempo com combustível,
peças, pneus, mão-de-obra de oficina etc. Por melhor que seja o controle e a
apropriação de custos praticados pela prefeitura no seu almoxarifado, oficina e
departamento de pessoal, o método produziria resultados aleatórios, inconsistentes
e irreais, pois o período de tempo adotado corresponderia apenas a um
determinado segmento da vida útil de cada veículo (novo, antes, durante e
depois da 1ª reforma etc.). O método também deve ser descartado.
O método que se sugere é adotar como custo operacional
dos veículos da prefeitura a média dos preços unitários de veículos contratados
de mesmo tipo. Caso não haja veículo
contratado do mesmo tipo que os veículos da prefeitura, adotar a média dos
preços de veículos de mesmo tipo contratados em municípios vizinhos. Caso ainda esta informação não seja
disponível, adotar os preços indicados no item nove anterior acrescidos de 10%
a 15% por conta dos últimos aumentos de custos dos combustíveis. Embora a imprecisão do método possa ser facilmente
apontada, ele é na prática o único realmente disponível e provavelmente o único
que produz resultados que possam ser aceitos pelas Secretarias Estaduais de
Educação.
D — CPA,
O custo diário com a distribuição de passes (cartelas) pode ser facilmente
calculado bastando obter o total mensal das listas dos alunos beneficiados e o
valor dos passes correspondentes e dividir esse total pelo número de dias
letivos considerados no mês.
E — Para
obter o custo médio por aluno transportado por dia, basta dividir o CDT
obtido pela soma das parcelas correspondentes aos itens B, C e D acima, pelo
número de alunos transportados na data do levantamento.
Notas:
I. O
custo médio por aluno transportado por dia é quase que obrigatoriamente
diferente de um município para outro. É
assim porque as variáveis geo-sócio-econômicas que influem neste custo podem
assumir valores bastante diferentes de um município para outro, mesmo quando
vizinhos e pertencentes a uma mesma microrregião do Estado.
II. No
caso de negociações entre Associações de Municípios e Secretarias Estaduais de
Educação, observa-se freqüentemente o interesse em fixar um valor padrão único
para definir o reembolso que as Secretarias pretendem fazer aos municípios pelo
transporte de alunos de escolas e colégios estaduais. É preciso notar que se este padrão for igual
a média dos custos médios por aluno transportado, verificada em todos os
municípios da Associação, os municípios pobres serão, em geral, os que
sofrerão maiores prejuízos.
Por exemplo, admita-se que numa determinada Associação
de Municípios o custo médio do aluno transportado por ano varie de R$ 300,00 a
R$ 600,00 e a media dos custos médios seja R$ 450,00 por ano. Se nas negociações com a Secretaria Estadual
de Educação for adotado o valor único padrão de R$ 450,00 para efeito de
reembolso, pode-se prever que em geral os municípios pobres (de menor receita)
é que serão os prejudicados, pois provavelmente a maioria deles terá seus
custos situados na faixa de R$ 450,00 a R$ 600,00. Inversamente, os municípios ricos é que serão
os beneficiados, pois é provável que a maioria deles tenha custos por aluno por
ano inferior a R$ 450,00.
É assim porque os municípios pobres:
[ Em geral têm maior extensão territorial e, portanto,
tendem a ter maior quilometragem por aluno por dia.
[ Em geral têm menor densidade populacional na área
rural o que também tende a aumentar a quilometragem por aluno por dia.
[ Em geral estão mais distantes das capitais e pólos
econômicos regionais o que tende a aumentar o custo dos insumos do transporte
(combustível, peças, pneus etc.) e a diminuir a competitividade entre
transportadores.
[ Em geral têm rede rodoviária de características
precárias e em piores condições de conservação, o que resulta em custos
operacionais mais altos.
[ Em geral utilizam veículos escolares de menor tamanho
(lotação) e menos eficientes.
[ Em geral não têm vilas e povoados dotados de escolas
seriadas onde possam ser estabelecidos pólos de convergência de linhas do
Transporte Rural Escolar para efeito de reduzir a quilometragem por aluno por
dia do sistema.
[ Em geral têm ruralidade (relação entre a população
rural e a população total) elevada o que significa maior incidência do
Transporte Rural Escolar no orçamento municipal.
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