APRESENTAÇÃO
O
Diagnóstico Situacional é uma das técnicas necessárias e de fundamental
importância para o conhecimento da realidade de sistemas organizacionais que
propicia a indicação de soluções mais acertadas para os problemas da
organização. Do ponto de vista do analista de desenvolvimento organizacional, é
o diagnóstico situacional a radiografia essencial para que se detecte a saúde
da organização.
O
Diagnóstico Situacional foi produzido com a aplicação de questionários
elaborados com as perguntas a respostas que se pretendia ter para conhecimento
da realidade para que permita aos consultores uma minuciosa análise da
organização gestora do mega sistema Administração Municipal. Foi, também,
promovida aplicação do método de entrevistas e visitação junto aos dirigentes e
órgãos chaves da Estrutura Administrativa Municipal, a fim de se ter uma idéia
mais completa dos fatores intervenientes nos problemas e relacionados às
questões comportamentais, institucionais e funcionais.
A
metodologia da técnica do Diagnóstico Situacional é uma etapa inicial para que
os trabalhos de Reestruturação dos Sistemas de Planejamento e Gestão Municipal
de Sobradinho sejam efetivamente levados a efeito. Diagnóstico que será
discutido e rediscutido pelos técnicos consultores desta Secretaria de
Planejamento em conjunto com os técnicos e dirigentes das unidades e
subunidades dos órgãos da administração direta do Poder Executivo Municipal.
Imperioso
é que este relatório de diagnóstico seja apresentado em seminário que
possibilite a sua discussão e correção pelos representantes e dirigentes das
unidades e subunidades das Secretarias Municipais e equivalentes e, ainda sirva
de complemento ao relatório da transição de governo. Sendo tal seminário uma
excelente oportunidade de sensibilização dos servidores, dos órgãos envolvidos,
para os trabalhos e, objetivos delineados, obedecendo às diretrizes da proposta
de soluções e reestruturação do Sistema Municipal de Planejamento e Gestão.
Este
diagnóstico foi elaborado considerando os fatores essencialmente de caráter
organizacional; portanto, não pretende perder de vista a filosofia básica do
sistema de planejamento e gestão municipal delineado pelas normas locais e, as
definidas de caráter geral para a administração pública no Brasil,
principalmente, as que se referem à gestão dos sistemas: de planejamento
urbano, de saúde, de educação e social.
DIRETRIZES PARA REESTRUTURAÇÃO
DO SISTEMA DE PLANEJAMENTO E GESTÃO DO MUNICÍPIO DE SOBRADINHO
As
macro-diretrizes para o planejamento e gestão do Município de Sobradinho, na
condição de Município tipicamente urbano, estão definidas nas normas básicas do
arcabouço jurídico que faz reconhecer no mesmo, a sua autonomia e capacidade de
se auto-administrar e, que é pouco compreendido pelos munícipes e pelos
gestores públicos das múltiplas esferas de governo. Inclusive, do governo
local. A complexidade e as inconseqüentes gestões, ao longo dos últimos anos,
impõem providências urgentes para a eliminação do grande caos gerado pelos
descaminhos propositais e, despropositais – estes últimos, em menor escala –,
conduzidos pelos gestores, em seus múltiplos segmentos, que tinham a
responsabilidade e a obrigação das providências e da preservação do interesse
público e que infelizmente, não se detecta estas terem existido.
Consequentemente, promovendo toda ordem de mazelas à sociedade local que amarga
há anos, à espera de providências. Com a clareza necessária adquirida pela longa
experiência no exercício de funções públicas de como realmente funciona e deve
funcionar o sistema de planejamento e gestão dentro dos princípios fundamentais
definidos pelas normas legais e constitucionais e, dentro da realidade de cada
ente-federado; que assim, juntamente com a equipe de consultores e técnicos à
disposição da Secretaria de Planejamento e Gestão, descrevem as seguintes
macro-diretrizes:
a)
necessidade de inaugurar e ampliar um canal permanente
de discussão e decisão pelos munícipes, através do Conselho de Desenvolvimento
Municipal – CODEM, como forma de resguardar o interesse público e de
democratização das decisões de forma que a própria sociedade seja parceira na
proposta da mudança que tem seu ponto mais forte na questão comportamental
(mudança comportamental), tão necessária para a mudança de hábitos e atitudes
em benefício de toda coletividade;
b)
definição de uma base mínima de planejamento no âmbito
da administração municipal;
c)
conscientização da necessidade de regionalização e
integração dos municípios da microrregião para o tratamento adequado aos
problemas comuns a todos e, os de caráter regional;
d)
avaliação e revisão das ações pactuadas pelo município
com os organismos públicos e privados;
e)
implantação de normas operacionais setoriais e comuns a
todas as unidades e subunidades da administração municipal;
f)
implantação de ações integradas entre os municípios da
microrregião de Sobradinho e do Pólo Juazeiro Petrolina;
g)
implantação de modelos de gestão de recursos para as
múltiplas áreas e funções da administração pública municipal;
h)
implantação de sistemas de produtividade e qualidade dos
serviços públicos;
i)
participação da sociedade organizada através dos múltiplos
conselhos setoriais, os quais deverão ser fortalecidos e dinamizados;
j)
participação de faculdades e universidades com sede na
microrregião e nas suas proximidades;
k)
promoção sistemática de encontros, palestras e
conferências municipais e regionais sobre gestão pública em seus múltiplos
segmentos;
l)
promoção sistemática de cursos de capacitação para os
servidores lotados nos múltiplos segmentos da administração pública municipal.
1.
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Através da
aplicação de questionários e de entrevistas com o corpo diretivo da Prefeitura
Municipal, inclusive com a participação do Secretário de Planejamento e Gestão
e, através de levantamentos e analises de documentos que definem
institucionalmente o Município de Sobradinho e o Poder Executivo Municipal de
tal Município, passamos a ter conhecimento mais aprofundado do estágio atual da
Administração Pública Municipal de Sobradinho e, de suas relações corporativas
internas e externas; sendo considerada, ainda, a rede que compõe o seu
ecossistema organizacional.
Foi observado
que a informalidade imperou nas relações da organização, onde as funções
planejamento e controle, - as mais importantes na administração pública -,
ainda não são plenamente compreendidas e, articuladas dentro da estrutura
Municipal. Entretanto, os dirigentes, recém empossados, já têm esta consciência
e que esta preocupação já era bastante forte quando da decisão do atual gestor
concorrer à eleição para gestor do Município de Sobradinho. Destarte,
somando-se muitos pontos positivos que se caracterizam como fortes forças impulsoras
que propiciarão a mudança do caos para o resgate das funções públicas em todos
segmento e instâncias.
O maior
problema relacionado à organização da administração pública está mais
relacionado com a falta de compreensão da complexa rede de relacionamentos do
sistema organizacional, tanto do ponto de vista de sua estruturação quanto do
ponto de vista de sua concepção filosófica.
É necessário
que se entenda que, os problemas encontrados no Município de Sobradinho e,
relacionados à compreensão dos sistemas organizacionais, são os mesmos
encontrados nos demais municípios brasileiros e, aqueles que hoje se colocam
como modelos, não os são verdadeiramente quando vistos por dentro, isto é,
quando confrontados com o verdadeiro papel que deveriam assumir dentro do
Sistema de Administração Pública, cujos princípios básicos são os relacionados
ao planejamento, gestão e integração dos sistemas municipais dentro do micro e
macro-planejamento das ações; agravados com a imperdoável herança deixada pelo
governo anterior, o qual tanto destruiu fisicamente, quanto moralmente o
Município que amarga descréditos e desconfianças em todos os segmentos da
sociedade local, regional e, até mesmo
fora do Estado e da Região. Na verdade se constata que, nos últimos anos, era um
Município faz de conta onde toda ordem de ilegalidades e imoralidades eram
permitidas.
A estrutura funcional
da Administração Pública do Poder Executivo Municipal e, a sua organização
proposta, é de fundamental importância para que o sistema de planejamento e
gestão permeie todos os pontos onde haja a intervenção pública, para que atenda
aos seus objetivos plenos da boa prestação de serviços à coletividade.
2.
ESTRUTURA ORGANIZACIONAL
A
estrutura organizacional formal existente foi implantada pela Lei Municipal nº
259/2001, de 09 de abril de 2001, com a alteração dada pela Lei Municipal nº
264/2001, de 18 de junho de 2001. Nestas leis, resumidamente, ficaram definidas
as finalidades dos seguintes órgãos:
I – CODEM;
II – Gabinete
do Prefeito;
III –
Procuradoria Geral do Município;
IV –
Controladoria Geral Interna;
V – Secretaria
de Planejamento e Gestão;
VI –
Secretaria de Administração e Finanças;
VII –
Secretaria de Educação e Cultura;
VIII –
Secretaria Municipal de Saúde;
IX – Secretaria
de Ação Sócio Econômica;
X – Secretaria
de Agricultura;
XI –
Secretaria de Infra-Estrutura e Serviços Públicos;
XII – Empresa
Municipal de Serviços de Água e Esgotos;
XIII –
Fundação Hospitalar São Francisco.
A estrutura é
um modelo já bastante conhecido e difundido como ideal para o Município por ter
sido bem estudada e por contemplar a oportunidade do planejamento,
descentralização e controle. Funções básicas para a existência sadia do Estado.
Portanto, atende plenamente ao que é necessário para que se implante uma boa
gestão pública. Entretanto, ainda é uma estrutura pouco exercitada,
principalmente, após os desmandos dos últimos anos onde sempre prevaleceu a
informalidade e as conveniências em detrimento do desenvolvimento da sociedade.
O arcabouço jurídico do Município é um
dos melhores dentre os municípios brasileiros, no que pese o definhamento e
situações de subdesenvolvimento com a retração social do Município com perdas
de investimentos e de população.
As leis da
estrutura organizacional estão em pleno vigor, bem como, os valores dos
salários pagos aos funcionários de carreira são dos melhores da região. Mesmo
assim, não existe paralelo para compararmos a falta de compromisso destes para
com a administração pública municipal. Imperando, portanto, o oportunismo do
ganho fácil através de múltiplos artifícios, dentre eles na fabricação de
direitos adicionais com a edição de atos irregulares pelos apadrinhamentos de
outrora. Se por um lado, os servidores de carreira têm salários razoáveis, por
outro, os salários previstos para os cargos comissionados, são bastante
irrisórios e desmotivadores; os quais são compostos de salários definidos há
mais de doze anos e que nunca foram corrigidos, de sorte que, os cargos de
comando recebem bem menos do que determinados cargos subordinados aos comandos,
ferindo destarte, os princípios da razoabilidade e da hierarquia.
Os regimentos
dos órgãos da administração direta, são bem elaborados e delineados, não
deixando nada a desejar para os elaborados para funcionamento das melhores
organizações do país, principalmente para as organizações públicas. Destarte,
deixando de ser problema e que soma positivamente para a oportunidade da
mudança comportamental que se inicia nos procedimentos que exigem novas atitudes.
3.
CRITÉRIOS DE DEPARTAMENTALIZAÇÃO (Divisão do Trabalho)
A estrutura
administrativa da administração direta do Poder Executivo Municipal atende aos
critérios de departamentalização por funções e, permite o processo de
descentralização e desconcentração das ações. Tais critérios se amparam no
tripé básico de sustentação de qualquer administração publica moderna que são
as funções: planejamento, descentralização e controle. Tais critérios de
departamentalização por funções, isto é, do tipo funcional, que, apesar de
complicada é a única ideal para ser implantada em qualquer administração
pública municipal em razão do seu imenso ecossistema organizacional que exige
em cada um dos seus segmentos, isto é, em cada unidade e subunidade, uma boa
especialização e boa capacidade de resolução de problemas, sob o risco do
comprometimento do alcance dos objetivos da administração pública de não se
conseguir a otimização de esforços e, dos recursos empregados e disponíveis.
A estrutura
apresentada foi concebida de forma que permita a visualização detalhada dos
processos e subprocessos; entretanto, está muito longe da condição ideal de ser
plenamente implantada para o bom funcionamento da organização considerada como
um mega sistema de Administração Pública. O qual exige, dos sistemas menores e
seus subsistemas, uma forte interdependência. Destarte, a atual estrutura não é
bem assimilada e enxergada pelos responsáveis pela gestão municipal, em todos
os seus níveis e segmentos; o que contribui para a geração de graves problemas
decorrentes da ausência de ações em alguns órgãos e sobrecarga em outros sem o
compromisso legal, o que gera conflitos dentro do sistema.
Está clara a
caracterização das unidades que têm objetivos meios e as que têm objetivos
fins, bem como, as de staff e as de linha e, atendendo ainda, às exigências de
funções necessárias para o Município, considerando todos os seus aspectos,
desde o econômico social até o comportamental e o político.
As funções de
planejamento estão a cargo da Secretaria de Planejamento e Gestão e, estão bem
definidas, inclusive, com regimento específico para a área que é de fundamental
importância para o desenvolvimento municipal e que nos últimos anos foi
esquecida pelas conveniências dos gestores públicos.
A simples
existência de um órgão de planejamento na estrutura do Poder Executivo
Municipal já é bastante positivo, para o tratamento adequado ao sistema de
planejamento como uma das funções maiores da administração pública; o que
facilita qualquer proposta de mudança da cultura organizacional que depende de
determinados elementos chaves para o estabelecimento definitivo de um bom
padrão de comportamento organizacional e, conseqüentemente um ótimo padrão nos
serviços públicos.
A função
controle, também, como uma das maiores funções na administração pública, se
igualando à função planejamento em nível de importância, é um ponto fortíssimo
na estrutura do Poder Executivo Municipal, entretanto, carece de atenção a fim
de que cumpra o seu verdadeiro papel. A atenção, primeira, deverá ser no
cumprimento das disposições legais, dentre elas ao que estabelece a Resolução 1.120,
de 21 de outubro de 2005, principalmente o artigo 4º que define que o cargo de
Controlador Interno somente será atribuído a servidor do quadro permanente da
administração municipal. Entretanto, ressaltamos a necessidade de uma melhor
sistematização das ações e da implantação de instrumentos de controle mais
apropriados. Esta função merece atenção especial, principalmente, com o advento
da Lei de Responsabilidade Fiscal, atenção esta que requer novos ingredientes,
tais como: equipe técnica qualificada e, criação de instrumentos de controle
apropriados, além de uma série de eventos de sensibilização e de
conscientização da importância do controle no processo de desenvolvimento do
Município.
ORGANOGRAMA
O organograma
da administração direta do Poder Executivo Municipal, da estrutura, ora em
vigor, é conforme o Anexo I a este diagnóstico.
4.
NÍVEIS HIERÁRQUICOS
Os
níveis hierárquicos da estrutura da administração direta do Poder Executivo
Municipal estão comprometidos, já que, em muitos casos os valores previstos
para pagamento dos vencimentos dos cargos comissionados (de comando), estão
abaixo dos valores pagos aos servidores que a eles se subordinam. Entretanto,
os níveis hierárquicos definidos pelas leis que aprovaram a estrutura
atualmente em vigor, são bastante claros e racionais, destarte, atendendo aos
princípios de
As
dificuldades relacionadas aos níveis hierárquicos residem no fato de que a
estrutura da Secretaria está em fase de definição e de implantação gradativa e,
ainda pela falta dos regimentos internos definidores das competências e
atribuições, respectivamente, das suas unidades e subunidades e, dos seus
dirigentes. Esta situação é agravada pela diferença dos níveis salariais onde
cargos de nível mais alto recebem o mesmo valor e até valor inferior aos cargos
de nível mais baixo. Por esta razão e, por outras razões aqui neste instrumento
abordadas, é imprescindível que a Secretaria de Saúde apresente uma nova Lei de
sua reestruturação, ou que pelo menos corrija algumas disfunções existentes
atualmente.
Sobradinho, Bahia, em 20 de
fevereiro de 2009.
Nildo Lima Santos
Consultor em
Administração Pública
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