*Nildo Lima Santos. Consultor em Administração Pública
I – INTRODUÇÃO AO ASSUNTO: Da Constituição
1. A
Emenda Constitucional n.º 25, de 14 de fevereiro de 2000, estabeleceu nova
redação do inciso VI do artigo 29 da Constituição Federal, com vigência a
partir de 1º de janeiro de 2001. Redação esta que altera a redação dada pelas
sucessivas Emendas Constitucionais n.º 01/92, de 31 de março de 1992 e 19/98,
de 04 de junho de 1998.
2.
A emenda Constitucional n.º 01/92 apresenta o dispositivo
“in casu” (inciso VI do art. 29) com a seguinte redação:
“Art. 29
..........................................................
VI – a remuneração dos
Vereadores compreenderá a, no máximo 75% (setenta e cinco por cento) daquela
estabelecida, em espécie, para os Deputados Estaduais, ressalvado o que dispõe
o art. 31, XI”.
3.
A Emenda Constitucional n.º 19/98, de 04 de junho de
1998, novamente alterou a redação do inciso VI do artigo 29 para:
“Art. 29
..........................................................
VI – subsídio dos
Vereadores fixado por lei de iniciativa da Câmara Municipal, na razão de, no
máximo, 75% (setenta e cinco por cento)
daquele estabelecido, em espécie, para os Deputados Estaduais, observado o que
dispõem os arts. 39, § 4.º, 57,§ 7º,
150, II, 153, III e 153, § 2.º, I”.
4.
A Emenda Constitucional n.º 25/00 que alterou tal
dispositivo (inciso VI do art. 29), deu a este a seguinte redação:
“Art. 29
..........................................................
VI – o subsídio dos
Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura
para a subsequente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os
critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites
máximos:
a)
em Municípios
de até 10.000 (dez mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores
compreenderá a 20% (vinte por cento) do subsídio dos Deputados Estaduais;
b)
em Municípios
de 10.001 (dez mil e um ) a 50.000 (cinqüenta mil) habitantes, o subsídio
máximo dos Vereadores corresponderá a 30% (trinta por cento) do subsídio dos
Deputados Estaduais;
c)
omissis;
d)
omissis;
e)
omissis;
f)
omissis”.
5.
Art. 3.º da Emenda Constitucional n.º 25/00 diz que tal
instrumento entra em vigor a 01 de janeiro de 2001. Isto é, a Emenda
Constitucional iniciou a sua vigência nessa data.
6.
Na redação original da Constituição Federal de 1988 era
conferida apenas à Câmara por ato legislativo (resolução ou decreto = ambas com
o mesmo valor de lei), a fixação ou revisão da remuneração dos Vereadores.
Assim estabelecia o texto do inciso V do art. 29:
“29
..................................................................
V – remuneração
do Prefeito, do Vice Prefeito e dos Vereadores fixada pela Câmara Municipal em
cada legislatura, para a subsequente, observado o que dispõem os arts. 37, XI,
150, II, 153, III, e 153, § 2.º, I”.
7.
Com Emenda Constitucional n.º 01/92, de 31 de março de 1992 o inciso V foi
desdobrado e a parte referente a fixação dos subsídios dos Vereadores passou a
ser o inciso VI com a seguinte redação:
“VI – a
remuneração dos Vereadores compreenderá a, no máximo, 75% (setenta e cinco por
cento) daquela estabelecida, em espécie, para os Deputados Estaduais,
ressalvado o que dispõe o art. 37, XI;”.
8.
A Emenda Constitucional n.º 01/92 acresceu ainda ao artigo 290, inciso VII que
estabeleceu o limite de 5% (cinco por cento) da receita para gastos com a
remuneração dos Vereadores. Eis, na íntegra o texto de tal dispositivo:
“Art. 29
..........................................................
VII
– o total da despesa com a remuneração dos Vereadores não poderá ultrapassar o
montante de 5% (cinco porcento) da receita do município;”
9.
A Emenda Constitucional n.º 19/98, de 04 de junho de 1998, manteve o limite da
Emenda Constitucional n.º 01/92, (setenta e cinco por cento do subsídio dos
Deputados), entretanto, passou a exigir lei de iniciativa da Câmara Municipal
para a fixação dos subsídios. Assim como a Emenda Constitucional n.º 01/92 não
estabeleceu o princípio da anterioridade da legislatura para a fixação dos
subsídios, também, a Emenda Constitucional n. 19/98 não estabeleceu este princípio.
II – DA LEGISLAÇÃO SOBRE A MATÉRIA - EDITADA PELA CÂMARA
10.
Em 28 de setembro de 2000, bem antes das eleições que definiram os eleitos para
o quadriênio de 2001 a 2004, a Câmara Municipal editou o Decreto Legislativo n.º 04/2000 definindo
os subsídios do Presidente da Câmara e dos Vereadores. Tal instrumento, de
acordo com o seu preâmbulo, se ampara no “artigo 29 da Constituição Federal,
com a redação dada pelas emendas 18/98 e 25/2000”. Eis na íntegra o teor do
Decreto:
“Art. 1.º Os
subsídios do Presidente da Câmara de Vereadores a partir de janeiro de 2001
será estabelecido por este decreto, os quais obedecerão os disposto na emenda
Constitucional 25/2000, devendo os mesmos ser fixados em 30% (trinta por cento)
dos subsídios dos Deputados Estaduais, desde que não ultrapasse 5% (cinco por
cento) da receita municipal.
Art. 2.º Ficam
assim fixados os subsídios:
I – para Presidente
da Câmara R$ 2.700,00 (dois e setecentos reais);
II – para Vereador
R$ 1.800,00 (um mil e oitocentos reais).
Art. 3.º Este
Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicação com vigor a 1º de
janeiro de 2000”.
11.
Em 29 de março de 2001, após Notificação do Tribunal de Contas dos Municípios
sobre a necessidade de se fixar os subsídios por Lei, de iniciativa da Câmara e
com a sanção do Chefe do Executivo, foi editada a Lei n.º 261/2001, com a
redação seguinte:
“Art. 1.º O
subsídio mensal dos Vereadores para vigorar na legislatura que iniciou em 1º de
janeiro de 2001, será fixado em R$ 1.800,00 (hum e oitocentos reais),
correspondente nesta data a 30% (trinta por cento) do subsídio do Deputado
Estadual.
Art. 2.º O subsídio
do Presidente da Câmara Municipal será de R$ 2.500,00 (dois mil e quinhentos
reais).
Art. 3.º Nas convocações para realizações extraordinárias vindas do Executivo,
a remuneração será de R$ 450,00 (quatrocentos e cinqüenta reais), cumprindo
atribuições regulamentadas e estatuídas nas Emendas Constitucionais 19/98 e
25/00.
Art. 4.º Esta Lei
entra em vigor na data de sua publicação retroativa a partir de janeiro de
2001.
Art. 5.º Revoga-se
o Decreto Legislativo 04/2000 e todas as disposições em contrário”.
III – DA ANÁLISE DOS DISPOSITIVOS
CONSTITUCIONAIS
12.
A emenda Constitucional n.º 25, de 14 de fevereiro de 2000, somente entrou em
vigor em 01 de janeiro de 2001, e, em assim sendo, o limite de 30% (trinta por
cento) dos subsídios dos Deputados Estaduais estabelecido para fixação do
limite dos subsídios dos Vereadores somente será exigido a partir da
legislatura de 2005 a 2008, vez que, o inciso VI do art. 29 com a redação dada
pela Emenda Constitucional n.º 25/00 estabeleceu o princípio da legislatura
anterior e, cuja vigência, isto é, vigência da Emenda Constitucional só se deu
em 01 de janeiro de 2001. E, se a exigência da EC n.º 25/00 só ocorreu em
janeiro de 2001, então os Vereadores que formaram a legislatura abrangida pelo
período de 1997 a 2000 não tinham competência para legislar sobre matéria que
somente caberia à próxima legislatura.
Estes deveriam sim, legislar tomando por base a Emenda Constitucional n.º 19/98
cujos seus efeitos ainda se estenderão até o exercício de 2004. De modo que, o
limite dos subsídios dos Vereadores ainda se assenta na base do percentual de
75% (setenta e cinco por cento) da remuneração dos Deputados Estaduais,
contanto que, no geral, estes não ultrapassem a 5% (cinco por cento) da
receita.
13.
José Rubens Costa, in “Manual do Prefeito e do Vereador, Editora Del Rey, 2001
– Belo Horizonte - MG, atualizado pelas ECs n.º 1/92, n.º 19/98, n.º 20/98, e
n.º 25/98 e pela LRF, pg. 124”, assim entende sobre a matéria:
“35. Vigência da EC n.º 25/00
O art. 3.º da EC
n.º 25/00 assentou, de modo textual, “esta Emenda Constitucional entra em 1.º
de janeiro de 2001”.
Logo, não entrou em
vigor durante a legislatura municipal encerrada no ano de 2001. Assim, ao tempo
da fixação dos subsídios, último ano da legislatura, 2000, outra conclusão não
cabe senão a de que prevaleciam os parâmetros anteriores, fossem os da EC. N. 19/98 ou os da EC n.º 1/92, teto mais benéfico, 75% da remuneração dos
Deputados Estaduais independentemente do número de habitantes do
município. Evidente, por outro lado, ser nulo o estabelecimento dos
subsídios da EC N.º 25/00, porque
levadas a erro das Câmaras Legislativas e em erro por ato do Congresso
Nacional! -, com o que submeteram-se a norma não eficaz, não vigente. A
assertiva jamais seria contrariada acaso a EC n.º 25/00 tivesse aumentado o
teto ou barreira dos subsídios municipais, por exemplo, limite máximo de 90% a
remuneração dos Deputados Estaduais. Nesta hipótese, as Câmaras que a tivessem
precocemente, aplicado e os Vereadores que tivessem recebido pelo limite maior
seriam, sem dúvida alguma, sancionados. No entanto, como aconteceu o contrário,
redução do limite de 75% dos subsídios dos Deputados Estaduais, haverá
resistência, ainda por razões óbvias e psicológica, à aceitação da tese.
Considerada nula a observância precoce da EC n.º 25/00, certo que o subsídio
deverá ser verificado pelo valor correspondente ao da legislatura passada.
Nesse sentido, por exemplo, previsão da Constituição de Minas Gerais, art. 183,
par. Único: acaso a Câmara deixar de fixar o subsídio, “ficarão mantidos, na
legislatura subsequente, os critérios de remuneração vigente em dezembro do
último exercício da legislatura anterior, admitida apenas a atualização de
valores”. Aponta-se o texto constitucional mineiro apenas como exemplo de
solução adequada, embora se saiba da inconstitucionalidade em regulando matéria
que foge pelos dedos de sua competência. A Constituição Federal não deixa
espaço às Constituições Estaduais para a regência da matéria subsídios dos
agentes políticos municipais, da alçada exclusiva das normas do município,
dentro, é claro, dos trilhos federais. Exemplos, ainda, da mantença da fixação
anterior estão no Congresso Nacional e na Câmara Federal mineira, pois há muito
deixaram de fixar os subsídios, que, não obstante, vêm sendo pagos por normas
anteriores. Ainda com o nome de remuneração, a pecúnia do Presidente e
Vice-Presidente, e Ministros da República, fixada há seis anos, Decreto
Legislativo n.º 6, de 1995. A do Governador, Vice-Governador e Secretários de
Estado de Minas, em 1999, Lei n.º 13.200, de 03.02.99. A dos Deputados
Estaduais Mineiros, em 1994, Resolução n.º 5.154, de 30.12.94”.
14.
Sobre a vigência da EC n.º 19/98, já se pronunciou o Supremo Tribunal Federal,
ao referir-se ao teto dos subsídios e remuneração (inc. XI do art. 37) e ao
subsídio único (§ 4.º do art. 39):
“Não são
auto-aplicáveis as normas do art. 37, XI e 39, § 4.º, da Constituição, na
redação que lhes deram os arts. 3.º e 5.º, respectivamente, da Emenda
Constitucional n.º 19, porque a fixação do subsídio mensal, em espécie, de Ministro
do Supremo Tribunal Federal – que servirá de teto -, nos termos do art. 48, XV,
da Constituição, na redação do art. 7.º da referida Emenda Constitucional n.º
19, depende de lei formal, de iniciativa dos Presidentes da República, da
Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal. Em
decorrência disso, o Tribunal não teve por auto-aplicável o art. 29 da Emenda
Constitucional 19/98, por depender, a aplicabilidade dessa norma, da prévia
fixação, por lei, nos termos acima indicados, do subsídio do Ministro do
Supremo Tribunal Federal. Por qualificar-se, a definição do subsídio mensal,
como matéria expressamente sujeita à reserva constitucional de lei em sentido
formal, não consiste competência ao Supremo Tribunal Federal, para, mediante
ato declaratório próprio, dispor sobre esta específica matéria.
(...)
Deliberou-se,
também que, até que se edite a lei definidora do subsídio mensal a ser pago a
Ministro do Supremo Tribunal Federal, prevalecerão os tetos estabelecidos para
os três Poderes da República, no art. 37, XI, da Constituição, na redação
anterior à que lhe foi dada pela EC 19/98, vale dizer: No Poder Executivo da
União, o teto corresponderá a remuneração paga a Ministro do Estado; no Poder
Legislativo da União, o teto corresponderá à remuneração paga aos Membros do
Congresso Nacional; e no Poder Judiciário, o teto corresponderá à, remuneração
paga, atualmente, a Ministro do Supremo Tribunal Federal”.
IV
– DA SITUAÇÃO JURÍDICA ATUAL DOS SALÁRIOS DOS VEREADORES DE SOBRADINHO
15.
A Câmara Municipal de Sobradinho Editou Decreto Legislativo, de n.º 04/2000, em
28 de setembro de 2000. Este Decreto referenciou as Emendas Constitucionais de
n.º 18/98 e 25/2000. Referências estas totalmente equivocadas, já que a EC n.º
18/98 não trata em momento algum de subsídios de Vereadores e, a EC n.º 25/2000
que ainda não estava em vigor. Tal instrumento teve como agravante ainda, o
erro de forma, já que o instrumento definido pela EC n.º 19/98 – que, é
realmente, a base legal que dispõe sobre os subsídios dos Vereadores -, definiu
que o ato próprio para a fixação dos subsídios dos Vereadores é Lei de
iniciativa da Câmara Municipal.
16. Face a estas razões o Decreto Legislativo n.º
04/2000, de 28 de setembro de 2000 é um ato nulo e sem eficácia jurídica, desta
forma, prevalecem os subsídios da “Legislatura Anterior ao período de 2000 a
2004”, até a data de publicação da Lei Municipal n.º 261/2000, de 29 de março
de 2001.
17. A Câmara Municipal, na tentativa de corrigir
o Decreto Legislativo n.º 04/2000, cometeu mais um erro ao editar a Lei n.º
261/2001, de 29 de março de 2001. Erro que consiste na sua retroatividade,
desta forma, ferindo questões de direito, já que Lei não pode retroagir para
prejudicar. Este é um princípio universal de direito. Um outro erro deste
instrumento foi a referência feita à Emenda Constitucional n.º 25/00, já que
esta somente será aplicada para a próxima legislatura. Portanto, esta norma é
parcialmente nula, e passível de ser reformada, já que prevalece a Emenda Constitucional n.º 19/98, que
permite a Câmara Municipal fixar os subsídios dos Vereadores no curso da
legislatura.
18. A Lei n.º 261/2001, ao ser reformada deverá
observar o limite da remuneração dos Vereadores que ainda permanece em 75% da
remuneração dos Deputados Estaduais, contanto que não ultrapasse os 5% da
receita do Município.
V – DA NOTIFICAÇÃO DO TCM SOBRE SUBSÍDIO A
MAIOR
19.
Caso o TCM esteja cobrando devolução aos cofres públicos municipais de
diferenças e subsídios a maior por força de normas aprovadas em legislatura
anteriores, há de ser contestado com a força dos argumentos próprios, a exemplo
os de José Rubens Costa (2):
“A multidão de
normas e as variadas interpretações não levam a outra conclusão senão a de que
os agentes políticos que não participaram do estabelecimento do subsídio não
podem ser penalizados por eventual inconstitucionalidade, isto é, por recebimentos a maior, seja do subsídio ou
não, seja de parcelas outras, admitidas, verba de representação, parte móvel do
subsídio, indenização por sessão legislativa ou por reunião extraordinária..
(...)
E mesmo os
parlamentares que votaram o subsídio dos agentes do Executivo ou do
Legislativo, ou o Projeto, após a EC n.º 19/98, eis que participa da formação
da lei; não podem ser condenados se não houver perda de participação dolosa ou
culposa, eis o princípio constitucional da responsabilidade civil subjetiva dos
servidores e agentes públicos – art. 37, § 6.º, CF, conjugado com os arts. 159
e 1.059, do Código Civil.
Como ensina Hely Lopes
Meirelles, a responsabilização do agente político deve “resultar de conduta
culposa ou dolosa no desempenho do cargo, desde que cause danos patrimoniais ao
Município ou a terceiros”. “Ao Prefeito, como aos demais agentes políticos, se
impõe o dever de tomar decisões governamentais de alta complexidade e
importância, de interpretar as leis e de converter os seus mandamentos em atos
administrativos dos mais variados. Nessa
missão política-administrativa é admissível que o governante erre, que
se equivoque na interpretação e aplicação da lei, que se confunda na aplicação
da conveniência e oportunidade das medidas executivas sujeitas à sua decisão e
determinação. Desde que o Chefe do Executivo esse em boa fé, sem abuso de
poder, sem intuito de perseguição ou favoritismo, não fica sujeito a
responsabilização civil, ainda que seus atos lesem a administração ou causem
danos patrimoniais a terceiros. E assim é porque os agentes políticos, no
desempenho de suas atribuições de governo, defrontam-se a todo momento com
situações novas e circunstâncias imprevistas que exigem pronta solução, à
semelhança do que ocorre na justiça. Por isso mesmo, admite-se para as suas
autoridades uma margem razoável de falibilidade nos seus julgamentos”.
De lembrar que os
agentes políticos, como Prefeito e Vereadores, não são técnicos, não exercem
funções técnicas, mesmo profissionais de nível superior, o que corrobora o
entendimento de que não podem ser penalizados por incorreção na fixação do
subsídio, o que oculta no caso da vigência ou não da EC n.º 19/98; Assim afirma
o Superior Tribunal de Justiça, Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro: “O Prefeito
Municipal, sabe-se, não encerra, no arco de suas atribuições, promover a
contabilidade do Município, efetuar pagamento, saldar os débitos. (...) Ora, do
que normalmente acontece (id quod plerumque accidit), o Prefeito não pratica
esse ato burocrático porque foge de suas atribuições legais”.
(...)
Assim, o Superior
Tribunal de Justiça, Ministro Nilton Pereira, negando pedido de condenação de
agente político:
“A vista do que
dispõe o artigo 37, § 6.º, da Constituição, que tocante a responsabilidade
objetiva tem a administração pública, independentemente dessa administração
como, responsável pelo ressarcimento dos danos, enquanto que para os benefícios
não. Terá que ser demonstrada a participação culposa para que eles possam
regressivamente ser levados a essa obrigação”. O mesmo entendimento está
manifestado nas Ac. N.º 42.198-2, n.º 42.196-6,
n.º 42.197-4, Desembargador Lúcio Urbano: somente se responsabiliza o
agente político se houver conduta dolosa ou culposa. Assim, o Desembargador
Orlando Carvalho, Ac. N.º 133.815-1: “ora, para a condenação do agente público
à devolução de quantias desenvolvidas pelo pagamento das despesas realizadas até
mesmo sem prévio procedimento licitatório ou outras formalidades legais, mister
se faz demonstrar a ocorrência de efetivo prejuízo, ter agido com má fé, dolo
ou culpa, não bastante mera presunção”.
Enquanto permaneça
sem ser questionada a norma que fixou o subsídio, evidente que não se pode
pretender a devolução de valor a maior, como pontifica o 2.º Grupo de Câmaras
Cíveis do Tribunal de Justiça de Minas Gerias, MS n.º 130.154-8, Desembargador
Reynaldo Xinenes:
“Reexaminando a questão posta nos
autos, estou convencido de que, declarada a inconstitucionalidade da lei,
realmente, os seus efeitos atingem os atos praticados durante a vigência da
norma, impondo-se erga omnes, com efeitos ex nunc. Entretanto, tratando-se de
vantagens auferidas pelo servidor público durante o período de vigência da
norma, não se cogita de devolução, sobretudo porque o egrégio Supremo Tribunal
Federal em decisões cautelares concedendo liminar com efeitos ex nunc, do que
se extrai a conveniência de valorizar a interpretação que, embora não convalide
todos os atos praticados durante a vigência da lei declarada inconstitucional,
põe a salvo aqueles originários de contraprestação devida ao servidor e que
foram recebidas no interstício de sua vigência”.
V – CONCLUSÃO
20.
Os Edis têm direito ao recebimento dos subsídios calculados na forma do Decreto
Legislativo n.º 04/2000, de 28 de setembro de 2000, entretanto, o limite máximo
para recebimento destes, pelos Vereadores, não é de 30%, mas, tão somente de
75% que é o que define a Emenda Constitucional n.º 19/98, contanto, que no
final do exercício não tenha ultrapassado a 5% das receitas. Este direito se
estende até o mês de março de 2001, quando foi editada a Lei 261/2001.
21.
A partir de abril de 2001, os subsídios passaram a ser calculados na forma do
disposto na Lei n.º 261/2001.
22.
Com relação a possíveis recebimentos de subsídios a maior, em função de
obediência a normas pretéritas, não há de ser questionado, vez que, a Câmara
estava no estrito cumprimento da Lei. O Tribunal de Contas não é competente
para decidir a questão, mas, tão somente o Poder Judiciário, mediante ação
competente e que tenha sido transitada em julgado. E, nesta questão, o
judiciário e seus Tribunais têm se posicionado contra a devolução de qualquer
espécie, em função de legislação equivocada.
23.
A Lei Municipal n.º 261/2001 deverá ser revogada com a edição de nova Lei
redefinindo os cálculos dos subsídios dos Vereadores, acomodando-os aos ditames
da Emenda Constitucional n.º 19/98.
24. É o Parecer.
Sobradinho(Ba.), em 23 de dezembro de 2001
Nildo
Lima Santos
Consultor em Administração
Pública.
Nenhum comentário:
Postar um comentário