PROBLEMA
APRESENTADO – PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA -
COMPATIBILIDADE COM O PLANO PLURIANUAL DE INVESTIMENTOS E COM A LDO –
QUORUM ESTABELECIDO EM DOIS TERÇOS PARA SUA APROVAÇÃO NAS COMISSÕES E NO
PLENÁRIO DA CÂMARA DE REMANSO – REJEIÇÃO DO PROJETO PELA CÂMARA POR NÃO ATENDER
AO QUÓRUM MÍNIMO POR ELA ESTABELECIDO – IMPOSSIBILIDADE DE SOLUÇÃO PELAS VIAS
POLÍTICAS – SÉRIAS CONSEQÜÊNCIAS AOS MUNICÍPES CARACTERIZADORAS DE CALAMIDADE PÚBLICA – RESPONSABILIDADE DO
PREFEITO – NECESSIDADE URGENTE E IMEDIATA DE DECISÕES – AMPARO JURÍDICO
CONSTITUCIONAL DAS DECISÕES – SOLUÇÃO PARA O PROBLEMA.
NILDO LIMA SANTOS
Consultor em Administração Pública
I –
APRESENTAÇÃO DO PROBLEMA:
A) Relatório:
1. O chefe do Executivo do Município de Remanso –
Bahia, através da Procuradoria Geral daquele Município consulta-nos sobre
solução a ser dada para problemas decorrentes de rejeição do projeto de Lei
Orçamentária para o exercício de 2002 pela Câmara Municipal.
2. Apresentou-nos, a área jurídica do
Município de Remanso, as seguintes peças, para análise e que expõem os fatos:
2.1. Lei Orgânica do Município de Remanso;
2.2. Lei nº 085/2001, de 03 de outubro de
2002, que dispõe sobre o plano plurianual de investimentos para o quadriênio de
2002 a 2005;
2.3. Lei nº 079/2001, de 27 de janeiro de
2001, que dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2002;
2.4. Projeto de Lei Orçamentária Anual de nº
086/2001, de 27 de setembro de 2001.
2.5. Parecer nº 24/2001 da Comissão de
Redação de Leis e Justiça, da Câmara Municipal de Remanso, ao Projeto de Lei nº
086/2001, datado de 04 de dezembro de 2001;
2.6. Parecer nº 25/2001 da Comissão de
Orçamento e Finanças, da Câmara Municipal de Remanso, ao Projeto de Lei nº
086/2001, datado de 04 de dezembro de 2001;
2.7. Projeto de Emenda 01/2001, ao Projeto de
lei do Orçamento nº 086/2001, de 04 de dezembro de 2001, apresentado pela
Comissão de redação de leis e justiça.
2.8. Ata do dia 04 de dezembro de 2001, da
Sessão Ordinária da Câmara Municipal referente a votação dos Pareceres nºs. 24 e 25 de 2001, respectivamente, da Comissão
de Redação de Leis e Justiça e da
Comissão de Orçamento e, referentes ao Projeto de lei nº 86/2001 e, de votação
deste Projeto referente a proposta orçamentária para o exercício de 2002;
2.9. Ata do dia 05 de dezembro de 2001, da
Sessão Ordinária da Câmara Municipal.
3. As peças apresentadas e listadas no item
“2” deste documento demonstram a ocorrência do evento “votação do Projeto de
lei nº 86/2001 que trata do orçamento do Município de Remanso para o exercício
de 2002”.
4. Para entendimento da ocorrência, convém
listarmos, cronologicamente, os elementos componentes do Processo Legislativo,
que vigorou no processo de apreciação do Projeto de Lei “in casu”. Eis então
cada elemento:
4.1. Lei Orgânica do Município de Remanso
Promulgada em 05 de abril de 1990, assim dispõe sobre a aprovação da Proposta
da Lei Orçamentária Anual:
“Art. 33 A Câmara Municipal reunir-se-á,
ordinariamente em sessão legislativa anual, de 15 de fevereiro a 30 de junho e
de 1º de agosto a 15 de dezembro, devendo realizar pelo menos duas reuniões
semanais.
(....)
§
1º Dependerá do voto da maioria absoluta dos membros da Câmara, a aprovação e
as alterações das seguintes matérias:
a) Código Tributário do Município;
(....)
e )
Resoluções;
j)
Leis Ordinárias;
l)
Leis Complementares;
m)
Decretos Legislativos.
§
8º Dependerão do voto favorável de dois terços dos membros da Câmara:
a) Regimento Interno da Câmara;
b) Emenda à Lei Orgânica;
(....)
d) Concessão de serviços e
direitos;
e) Alienação e aquisição de bens imóveis;
f) Destituições de Componentes da Mesa da Câmara ;
g)
Decisão contrária ao parecer prévio do Tribunal de Contas sobre as Contas do
Prefeito da Mesa da Câmara;
h)
Concessão de Título ou Honrarias;
i)
Proposta de Lei Orçamentária.
(....)
Art. 87. Leis de iniciativa do Poder Executivo
estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
(....)
§
5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I –
o orçamento fiscal referente aos Poderes Legislativo e Executivo, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público Municipal;
II
– O orçamento de investimento das empresas em que o município direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto;
III-
omissis.
§
6º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II deste artigo, compatibilizado com o
plano segundo plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades
entre distritos, bairros e regiões critérios populacional.
(....)
Art.
88. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, as diretrizes
orçamentárias e a proposta do orçamento anual serão apreciados pela Câmara
Municipal na forma do regimento interno respeitados os dispositivos deste
artigo.
(....)
§
3º As emendas à proposta do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem
somente podem ser aprovadas caso:
II
– sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias;
Art.
89. São vedados:
(....)
V –
a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa,
por maioria absoluta, e sem a indicação dos recursos correspondentes;
(Grifo nosso).
(....)
VIII
– a utilização, sem autorização legislativa específica, por maioria
absoluta, de recursos do orçamento anual para suprimir necessidades ou
cobrir déficit de empresa, fundações ou fundos do Município; (Grifo nosso).
(....)
§
3º A abertura de créditos extraordinários somente será admitido para atender as
despesas imprevisíveis e urgentes, decorrentes de calamidade pública, pelo Prefeito.”(Nota:
A Lei foi transcrita na íntegra, inclusive com os erros de grafia e de
concordância.)
4.2. Lei nº 085/2001, de 03 de outubro de 2001, que dispõe sobre o
plano plurianual de investimentos para o quadriênio de 2002 a 2005. Eis os
pontos importantes deste instrumento a ser observado pelo Município:
“Art. 2º As leis
orçamentárias anuais apropriarão, para o exercício de 2002 a 2005, as metas da
administração pública municipal, compatibilizadas segundo parâmetros
estabelecidos nas respectivas leis de diretrizes orçamentárias, dentro dos
recursos do município.
(....)
Art. 4º Durante a vigência
do plano plurianual para o quadriênio 2002/2005 os projetos/atividades dos
orçamentos anuais deverão guardar coerência com as diretrizes e objetos
constantes do anexo único desta lei, ressalvadas as alterações decorrentes
da revisão prevista no art. 3º.”
4.3. Para o exercício de
2002, a Lei nº 085/2001 (PPA), fixou as seguintes metas e valores no seu Anexo
Único (Art. 4º):
“3.1 – Despesa de Capital por Órgãos:
Total......................................R$ 3.350,000,00
3.2. Despesa de Capital por Projetos:
Total .....................................R$
3.350.000,00
4.4. Lei nº 079/2001, de 27 de julho de 2001, que dispõe sobre as
diretrizes orçamentárias para o exercício de 2002. Eis os pontos importantes
deste instrumento legal:
“Art. 19. As
propostas de modificação do projeto de lei orçamentária anual e de créditos
adicionais serão apresentadas:
I – na forma das disposições constitucionais, no
estabelecido na lei Orgânica do Município e na Lei nº 4.320/64;
II
– acompanhadas de exposição de motivos que as justifique.
(....)
21.
Na apreciação pelo Poder Legislativo do Projeto de Lei Orçamentária Anual, as
emendas somente podem ser aprovadas caso:
I –
sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes
Orçamentárias;
(....)
Art.
23. Sancionada e promulgada a Lei Orçamentária, serão aprovados e publicados,
para efeito de execução orçamentária, os
Quadros de Detalhamento da Despesa – QDDs relativos aos programas de
Trabalho integrantes da lei Orçamentária Anual.
§
1º Os Quadros de Detalhamento da Despesa – QDDs deverão discriminar, por
elementos, os grupos de despesa aprovados para cada categoria de programação.
§ 2º Os QDDs serão aprovados, no âmbito do Poder
Executivo, pelo Prefeito Municipal, e, no Poder Legislativo, pelo Presidente da
Câmara de Vereadores.
§
3º Os QDDs podem ser alterados, no decurso do exercício financeiro, para
atender às necessidades de execução orçamentária, respeitados, sempre, os
valores dos respectivos grupos de despesa, estabelecidos na Lei Orçamentária ou
em créditos suplementares regularmente abertos.
(....)
Art. 36. Caso a lei orçamentária anual não
seja aprovada e relacionada até 31/ 12/2001, fica o Poder Executivo autorizado
a executar a razão de 1/12 (um doze avos) da proposta orçamentária das
seguintes despesas:
I –
pessoal e encargos;
II
– serviços da dívida;
III
– despesas decorrentes da manutenção básica dos serviços municípios e ações
prioritárias a serem prestadas à sociedade;
IV
– investimentos em continuação de obras de saúde, educação, saneamento básico e
serviços essenciais;
V – contrapartida de convênios especiais”
4.5. As metas fixadas pela LDO (Lei nº 079/2001) foram as seguintes:
“ Funções/Metas
01 – Legislativa
·
Manutenção da Câmara;
04 – Administração
·
Ampliação e Modernização dos Prédios da Prefeitura;
·
Informatização dos Serviços Municipais;
08 – Assistência Social
·
Construção de Centros Comunitários;
·
Apoio aos Programas de Assistência ao Idoso.
·
Implementação de Programas de Assistência à Criança e
ao Adolescente;
10. Saúde
·
Construção, Ampliação e Reforma de Unidades
Hospitalares e Ambulatoriais.
·
Implantação de Programas de Vigilância Sanitária e
Epidemiológica;
·
Implantação e Modernização das Unidades Móveis de Saúde.
·
Implementação de programas de alimentação e Nutrição;
·
Implantação de Programa Saúde para Todos
11 – Trabalho
·
Implantação de Programas de Fomento ao Trabalhador;
12 – Educação
·
Construção de Creches;
·
Informatização da Rede Municipal de Ensino;
·
Implantação de Programas de Educação de Jovens e
Adultos;
·
Construção e Ampliação de Unidades Escolares;
·
Capacitação de Professores da Rede Municipal de
Ensino;
18. Gestão Ambiental
·
Promoção de Programas de Preservação, Controle e
Conservação Ambiental;
·
Implantação de Programa de Recursos de Áreas Degradas;
20 – Agricultura
·
Aquisição de Máquinas e Equipamentos Agrícolas;
·
Implantação de Projetos de Irrigação Destinados ao
Pequeno Agricultor;
·
Implantação de Projetos de Fomento e Desenvolvimento
da Agricultura;
22 – Indústria
·
Implantação de Projetos de Apoio a pequena Indústria;
23 – Comércio e Serviços
·
Programas de Apoio aos Pequenos Comerciantes.
·
Implantação de Ações e programas de Fomento ao
Turismo;
27 – Desporto e Lazer
·
Construção de Quadras Poliesportivas e Campos de
Futebol;
·
Ampliação do Estádio Municipal;
58 – Urbanismo
·
Planejamento Urbano.
·
Asfaltamento de ruas e Avenidas”.
4.6. No Anexo Único da Lei nº 079/2001, Lei de Diretrizes
Orçamentárias, ficou definido o montante dos valores totais para o custeio das
metas priorizadas e aprovadas para o exercício de 2002, a seguir:
“II – Metas
fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e
constantes, relativas as receitas e despesas e montante da dívida pública:
a) Receitas
Correntes R$ 23.000.000,00
b) Receitas
de Capital R$
3.350.000,00
c) Despesas
Correntes R$ 23.000.000,00
d) Despesa de
Capital R$ 3.350.000,00
4.7. Projeto de Lei nº 086/2001, de 27 de setembro de 2001, que dispõe
sobre a proposta orçamentária do Município de Remanso para o exercício de 2002.
4.8. Apresenta o Projeto de Lei nº 086/2001, a seguinte estrutura de
valores:
“Art. 2º A
receita será realizada mediante a arrecadação segundo as especificações, compreendendo
o seguinte desdobramento:
I - RECEITA DO TESOURO MUNICIPAL
1.1. Receitas
Correntes 23.000.000,00
1.2. RECEITAS
DE CAPITAL 3.350.000,00
Total
26.350.000,00
Art. 3º A
Despesa será realizada segundo as Categorias Econômicas discriminadas nos
anexos oficiais integrantes desta lei, obedecendo os seguintes desdobramentos:
I – Despesa
Por Unidade Orçamentária
1.01. Câmara M. de Vereadores 723.000,00
2.01. Gabinete do Prefeito 954.297,00
3.01 Secretaria de Adm. E Finanças 6.690.000,00
4.01. Sec. De Cultura e Turismo 7.482.220,00
5.01. Sec. de Ação Soc. e Agricultura 1.187.000,00
6.01. Secretaria Municipal de Saúde 7.173.000,00
7.01. SAAE–Serviço Autônomo de Água e Esgoto 2.140.483,00
TOTAL ................................... 26.350.000,00
(....)”
4.8. Os anexos ao Projeto de Lei nº 086/2001 (LOA), apresentam estruturas
genéricas de custos e que foram analisadas, compreendendo as seguintes unidades
orçamentárias:
01 - CÂMARA
MUNICIPAL DE VEREADORES
02 - Gabinete
do Prefeito
02.1.
Procuradoria Geral do Município
03
- Secretaria de Administração e Finanças
04
- Secretaria de Educação e Cultura
05
- Secretaria de Ação Social e Agricultura
06
- Secretaria Municipal de Saúde
07 - Serviço Autônomo de Água e Esgoto
4.9. Parecer nº 24/2001 da Comissão da Redação de Leis e Justiça,
datada de 04 de dezembro de 2001, com o seguinte teor:
“Ao apreciar o
Projeto de Lei nº 86/2001 que aprova o Orçamento deste Município para o
exercício de 2002, verifica-se que sob o aspecto jurídico o Projeto de Lei está
correto, recomendando esta Comissão acurado
estudo do mesmo pela Comissão de Orçamento e Finanças face à elevada
estimativa de dotação orçamentária e à previsão de crédito suplementar com
percentuais incompatíveis com a realidade da Receita/Despesa Pública
Municipal.
Pela
APROVAÇÃO, por 02 (dois) votos a favor e 01 (um ) voto contrário do Vereador
Walter Almeida da Silva, é o nosso parecer s.m.j”
4.10. Parecer nº 25/2001 da Comissão de Orçamento e Finanças, datado de
04 de dezembro de 2001, com o seguinte teor:
“Analisando o
projeto de Lei nº 86/2001 que aprova o orçamento para o exercício de 2002, esta
comissão verifica-se que há uma elevada estimativa tanto da receita quando da
despesa prevista para a execução orçamentária dos órgãos do Poder Executivo.
Portanto nosso parecer por 02 (dois)
votos a favor e 01 (um) voto Contrário do Vereador Wanderlin Gonçalves da
Silva, é no sentido de ser apresentado emenda com uma redução em 50% (cinqüenta
por cento) de todos os itens orçamentários constante no artigo 2º (Previsão de
Receita) e 3º (Previsão de Despesa) o que importará uma previsão de receita e
despesa estimada em R$ 13.175.000,00 ressalvando-se os montantes estimados para
a unidade 1.01 – Câmara de Vereadores R$ 723.000,00 e 7.01 – SAAE – Serviço
Autônomo de Água e Esgoto – R$ 20.140.483,00 e suprimir todo o artigo 4º desta
mesma lei.”
4.11. Proposta de Emenda ao Projeto de Lei nº 086/2001 referente a
proposta orçamentária para o exercício de 2002. Emenda de nº 01/2001,
apresentada em 04 de dezembro de 2001 pela Comissão de Orçamento e Finanças, da
Câmara Municipal, da qual extraímos os seguintes pontos relevantes:
“ Atendendo a
recomendação da Comissão de Redação e Leis, ao realizar análise sobre a
previsão orçamentária do Projeto de Lei nº 086/2001, que aprova o Orçamento do
Município de Remanso para o exercício financeiro de 2002, sobre a receita municipal,
justifica que há uma elevada estimativa tanto da Receita quanto da Despesa
prevista para a execução orçamentária dos órgãos do Poder Executivo.
(....)
Assim,
levando-se em consideração a realidade total das Receitas Gerais do Município e
a variação de índice de preço, do crescimento econômico e ao relevante fato do
incremento médio de 36% de um exercício para o outro, recomendamos:
a) Alterar o
Projeto de Lei nº 086/2001 observando a redução de 50% de todos os itens orçamentários previsão orçamentária
do Projeto de Lei nº 086/2001, que aprova o Orçamento do Município de Remanso
para o exercício financeiro de 2002, sobre a receita municipal, justiça que há
uma elevada estimativa tanto da receita quanto da Despesa prevista para a
execução orçamentária dos órgãos do Poder Executivo.
(....)
Assim,
levando-se em consideração a realidade total das Recitas Gerais do Município e
a variação de índice de preço, do crescimento econômico e ao relevante fato do
incremento médio de 36% de um exercício para o outro, recomendamos:
a) Alterar o
Projeto de Lei nº 086/2001 observando a redução de 50% de todos os itens
orçamentários constantes dos art. 2º (Previsão de Receita) e 3º (Previsão de
Despesas), o que importará uma previsão de receita e despesa estimada em R$
13.175.000,00, ressaltando-se os montantes estimados para a unidade 1.01 –
Câmara de Vereadores – R$ 723.000,00 e 7.01 – SAAE – serviço Autônomo de Água e
Esgoto R$ 2.140.483,00.”
4.12. Ata da Sessão Ordinária da Câmara Municipal de Remanso, Estado da
Bahia, de 04 de dezembro de 2001 que trata da votação da proposta orçamentária
para o exercício de 2002, projeto de Lei nº 86/2001, apresenta os seguintes
registros de relevância na análise da
questão:
“ (....)
EXPEDIENTE: Apresentado pela Comissão de Redação de Leis e Justiça Parecer nº
24/2001, ao Projeto de Lei nº 86/2001, que “aprova o Orçamento do Município de
Remanso, Estado da Bahia, para o ano de 2002 e dá outras providencias”, esta
comissão resolve emitir Parecer favorável por 2 (dois), votos a favor dos seus
membros e 01 (um) voto contrário do vereador Walter Almeida da Silva, sendo o
mesmo submetido em votação pelo presidente e aprovado por 06 (seis) votos a
favor e 07 (sete) votos contrários, por tratar-se de matéria de 2/3 (dois
terços) para reprovação, como também o Parecer nº 25/2001, da Comissão de
Orçamento e Finanças, ao Projeto de Lei nº 86/2001 que “aprova o Orçamento do
Município de Remanso, Estado da Bahia para o ano de 2002 e dá outras
providências”, esta comissão resolve emitir Parecer favorável por 02 (dois)
votos a favor de seus membros e 01 (um) voto contrário do vereador Wanderlin
Gonçalves da Silva, sendo o mesmo submetido em votação pelo presidente e
aprovado por 06 (seis) votos a favor e 07 (sete) votos contrários por trata-se
de matéria de 2/3 para reprovação. Apresentado pelos vereadores Adilson
Boson Almeida e Manoel Ferreira de
Oliveira, Emenda 01/2001, que “aprova o Orçamento do Município de Remanso
Estado da Bahia, para o ano de 2002 e da outras providencias”, que: a) alterar
o projeto de Lei nº 86/2001, observando a redução em 50% de todos os itens orçamentários constantes do
art. 2º (Previsão de Receitas) e (Previsão de Despesa), (....)
b) suprimir
todo o art. 4º do Projeto de Lei nº 086/2001. Sendo a mesma as Comissões de Redação de Leis e
Justiça e Orçamento e Finanças para darem o devido Parecer, as quais optam pela
dispensa dos referidos pareceres. Em seguida o presidente fixou a referida
Emenda e o Orçamento, na Ordem do dia da mesma sessão para primeira discussão e
votação. ORDEM DO DIA: O Presidente submeteu em primeira discussão e votação o Projeto de Lei nº 86/2001, que
“aprova o Orçamento do Município de Remanso Estado da Bahia, para o ano de 2002
e da outras providencias, ficando assim reprovado por 07 (sete) votos a favor e
06 (seis) votos contrários por tratar-se de matéria de 2/3 para aprovação. Nada
mais havendo a tratar (....).”
4.13. Ata Ordinária da Câmara Municipal de Remanso, do dia 05 de
dezembro de 2001. Esta Ata apenas aprova a
ata do dia 04 de dezembro de 2001 que tratou da votação do orçamento
para 2002. Diz parte do seu texto: (....) “o presidente declarou aberta a
sessão, lida a ata da sessão anterior submetida em votação, sendo a mesma
aprovada por unanimidade de votos dos senhores vereadores presentes.”
B) Análise do Problema:
5. A Lei Orgânica do Município de Remanso ao estabelecer no seu art.
33, § 8º, “i” o quórum qualificado de dois terços (2/3) infringe princípios
constitucionais e de direito.
6. A Constituição Federal estabelece no seu artigo 69 que as “leis
complementares serão aprovadas por maioria absoluta.” Lei Complementar é
hierarquicamente superior à lei ordinária e, lei do orçamento anual é uma lei
ordinária, assim como são o Plano Plurianual de Investimentos e a Lei de Diretrizes
Orçamentárias.
7. Diz ainda a Constituição Federal, no seu artigo 47 “Salvo disposição constitucional em
contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por
maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros.” Vê-se por este dispositivo que o quórum
estabelecido pela maioria absoluta dos membros do legislativo já é muito forte e
representativo. Aliás, representa o próprio princípio da democracia nos países
desenvolvidos e em particular no sistema político basilar. Se se elege
Presidente da República, Governadores e Prefeitos com apenas a diferença de 01
(um) voto dos votos válidos, quanto mais processos de aprovação de normas. Está
implícito na “maioria absoluta” o princípio democrático.
8. O quórum qualificado nas normas basilares sempre foi definido para
decisões da mais alta relevância que são as matérias de reservas de direitos,
da sociedade ou de representações do Estado; sempre relacionadas a princípios
maiores que norteiam a filosofia de soberania de um povo, incluindo a estrutura
primeira e causa maior da existência do próprio Estado. São exemplos de
matérias que carecem de quórum qualificado: a) Aprovação da Constituição
Federal, Estadual e da Lei Orgânica; b) aprovação de emendas à Constituição
Federal e à Lei Orgânica; c) Impeachment do Prefeito; d) rejeição do Parecer do
TCM; e) destituição do Presidente da Câmara e de membros da Mesa; f) Cassação
de Vereador; g) Aprovação do Regimento Interno da Câmara, etc.
9. O dispositivo, ora atacado, da Lei Orgânica Municipal (art. 33, §
8º, i), infringiu o princípio da simetria das normas, vez que, o Orçamento
Anual, assim como o Plano Plurianual de Investimentos e a Lei de Diretrizes
Orçamentárias fazem parte do sistema de orçamento municipal com fortes interdependências
entre si. Entretanto, o orçamento anual é a que mais depende das outras normas
que compõem o sistema e, portanto, ligeiramente, dentro da hierarquia das
normas jurídicas é a mais fraca.
10. Se a LOM definir no seu art. 33; § 7º, “j” que o Plano Plurianual
de Investimentos e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, por serem leis
ordinárias, dependerão tão somente da maioria absoluta dos Membros, também,
pelo princípio da simetria, o projeto de lei do orçamento anual dependerá, tão somente de sua aprovação pela maioria
absoluta da Câmara.
11. Pela ótica da análise jurídica das normas, o Projeto de Lei de
Orçamento Anual do Município de Remanso para o exercício de 2002, de nº
086/2001, ao obter o quórum de 07 (sete) votos contra 06 (seis) de uma Câmara
composta de 13 (treze) membros, de fato obteve a sua aprovação; tanto pelo
aspecto do princípio democrático, quanto pelo aspecto jurídico constitucional.
12. Outra questão está relacionada aos Pareceres das Comissões de
Redação de Leis e Justiça e de Orçamento e Finanças da Câmara que em momento
algum se posicionaram pela ilegalidade da
proposta da Lei Orçamentária para o ano de 2002, ou da sua
inconsistência.
13. Fato outro que causa estranheza é o de que os pareceres das
Comissões, para serem aprovados utilizam o mesmo critério de dois terços (2/3)
dos seus membros. Só que neste caso os dois terços coincidem com a maioria absoluta, já que as Comissões são
compostas de apenas três (3) membros.
14. Estranho também é o fato de que os pareceres das Comissões ao serem
submetidos à apreciação do Plenário da Câmara só deixam de prevalecer, isto é,
só podem ser derrubados por quórum qualificado de dois terços (2/3) dos membros
da Câmara. Este fato claramente demonstra que a posição de apenas dois (2)
Vereadores prevalece sobre a decisão de oito (8) Vereadores, já que este número
está abaixo do quórum dos dois terços (2/3) que no caso é de nove (9)
Vereadores. O que é uma afronta ao princípio democrático e a lógica do sistema
legislativo brasileiro.
15. Os pareceres das Comissões reforçam a aprovação do projeto de Lei Orçamentária para o
exercício de 2002, apesar da ressalva quanto a orientação para a redução dos
valores do projeto e que foi objeto de proposta de emenda rejeitada por
ter obtido voto favorável de apenas seis
(6) Vereadores e sete (7) votos contrários. Aí sim, coincidentemente foi
observado o quórum correto da maioria
simples.
16. Questão outra de suma relevância é a relacionada à observância da
Lei de Diretrizes Orçamentárias e do Plano Plurianual de Investimentos,
respectivamente, Lei nº 085/2001 e Lei
nº 079/2001. Estes instrumentos legais já definiram os valores totais para o
orçamento de 2002 e que foram fielmente incluídos na proposta de orçamento para
o exercício de 2002, exatamente nos mesmos valores, o que caracteriza a
ilegalidade da Emenda. Se a Câmara, previamente, aprovou os valores totais para
a proposta orçamentária, na análise e aprovação desta proposta não poderá
questioná-lo, já que a Lei orçamentária terá que ser compatível com o PPA e com
a LDO (Art. 166, § 3º, I da Constituição Federal).
17. Pela análise no processo de aprovação do orçamento para o exercício
de 2002 se apercebe claramente que houve artifícios para que o Município
ficasse sem orçamento. O que é pior, artifício da minoria. Não se sabe qual a
intenção, a que queriam chegar. Mas, sabe-se claramente que a sociedade será
prejudicada em maior ou menor intensidade, a depender das providências a serem
tomadas por quem tem o poder–dever de decidir sobre as questões maiores do
Município. E, quem tem este poder–dever na forma da Constituição Federal e das
normas infraconstitucionais é o Prefeito Municipal (art. 84, II da Constituição
Federal, por extensão, art. 12, II do Código de Processo Civil e art. 55 e 68
II da Lei Orgânica Municipal).
18. Sobre a rejeição trazemos a lume ensinamentos de José Nilo de
Castro, in Direito Municipal Positivo, 2ª Edição, Del Rey, 1992, Belo Horizonte
– pgs. 106 e 107:
“Todavia, quanto ao projeto do orçamento
anual, é possível a sua rejeição,
estabelecendo o artigo 166, § 8º, CF, que os recursos que, em decorrência de
veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem
despesas correspondentes, poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante
créditos especiais ou suplementares, com prévia
e específica autorização legislativa.
Pontifica JOSÉ AFONSO DA SILVA (op., p.
623): “Essa possibilidade restitui ao Poder Legislativo uma de suas
prerrogativas mais importantes, que seja a de apreciar, discutir, votar,
aprovar ou rejeitar qualquer tipo de projeto de lei. Não se nega, antes
reconhecemos e afirmamos, que é sumamente inconveniente a rejeição da proposta orçamentária. É preciso lamentar
o que acontece com frequência, no âmbito municipal, em que Vereadores, por puro
capricho ou espírito de vendita, rejeitam propostas de orçamento do Prefeito. A
rejeição assim não é exercício de prerrogativa, é irresponsabilidade de quem
não tem espírito público e jamais será estadista. A rejeição só deve ser
praticada em situação extrema de proposta distorcida, incongruente e impossível
de ser consertada por via de emenda, dadas as limitações para estas.”
19. Ainda sobre a rejeição do orçamento nos ensina JOSÉ NILO DE CASTRO,
na obra aqui citada, pg. 107:
“Preceitua o § 2º, artigo 35 do ADCT, da CR que até a entrada em vigor
da lei complementar a que se refere o artigo 165, § 9º, I e II da Constituição,
serão obedecidas as seguintes normas: I – (....); II – (....); III – o projeto
de lei orçamentária da União (do Município, a observância compulsória no
processo legislativo) será encaminhado até quatro meses antes do encerramento
do exercício financeiro até o
encerramento da sessão legislativa.
Com base
nesses dispositivos transitórios pertinentes aos orçamentos públicos, tem-se
discutido, e até decidido – o que, enquanto não for promulgada a lei
complementar a que se refere o § 9º, I e II, do artigo 165 da CF, não se pode
rejeitar o orçamento anual, tendo-se por não aplicável o disposto no § 8º do
artigo 166. É que argumentam os que pensam contrariamente ao espírito da
Constituição -, não se devolve para sanção senão projeto aprovado pelo
Legislativo. Daí, não pode haver rejeição. É infirmada a conclusão. Admite-se a
aprovação, como a rejeição do orçamento.”
C) Impossibilidade de Solução do
Problema pela via Política:
20. A Câmara Municipal rejeitou o orçamento e a seguir entrou em
recesso, ainda no ano de 2001, somente retornando a suas plenas atividades
legislativas a 15 de fevereiro de 2002.
21. A convocação extraordinária da Câmara para aprovação de Lei
solicitando créditos especiais torna-se impraticável, já que Vereadores se
encontram em gozo de férias, o que é certo o não atingimento do quórum
qualificado de dois terços (2/3) exigido pela Lei Orgânica Municipal.
22. Outra questão que caracteriza a gravidade do problema é o fato de
que, mesmo estando presentes todos os Vereadores membros da Câmara
Municipal, não se tem a certeza da
aprovação de projeto de lei de origem do Executivo solicitando autorização para
a abertura de créditos especiais.
D) Situações Favoráveis à Solução do
Problema:
23. De fato a maioria absoluta da Câmara Municipal referendou o projeto
de lei do orçamento.
24. Outro fato é a possibilidade que tem o Chefe do Executivo de usar
um doze avos da proposta orçamentária rejeitada pela Câmara, na forma do artigo
36, I, II, III, IV e V da lei nº 079/2001 (Lei de Diretrizes Orçamentárias).
25. Ainda, a prerrogativa que tem o Chefe do Executivo para aprovar os
QDDs por Decreto ( § § 2º e 3º do art. 23 da Lei nº 079/2001).
26. A proposta orçamentária é compatível com o Plano plurianual de
Investimentos e, com a Lei de Diretrizes Orçamentárias; instrumentos estes que
aprovaram projetos, atividades e prioridades da administração municipal, inclusive com a fixação de valores
para despesas de Capital e para o orçamento total.
E) Falta de Orçamento – Consequências à
Sociedade Local:
27. Sob todos os aspectos que se
analise o sistema financeiro nacional, verificaremos que grande parte da
riqueza e do dinheiro, pertence ou está
em poder das Administrações Federais, Estaduais ou Municipais, de forma direta
ou indireta. Essa grande massa de recursos confere, logicamente, a esses entes grande poder, principalmente o
poder-dever de zelar pela sociedade na busca do seu equilíbrio e manutenção nos
mais diferentes aspectos e funções relacionadas à segurança pública, saúde,
assistência social, serviços básicos de iluminação pública, fornecimento de água,
educação, fomento a agricultura, fomento a indústria, fomento ao comércio,
fomento a pecuária, fomento ao turismo, etc.
28. Para que o Município possa cumprir suas funções é necessário que
implante regras formais para a realização de despesas, como também para o
recebimento de recursos. E, tais regras implicam na existência de instrumento
legal onde seja possível a fixação das despesas e estimativa das receitas para
o exercício. A ausência de tal instrumento implica em dizer que “mesmo que se
tenha dinheiro nos cofres públicos, fica o gestor (Prefeito, Presidente da
Câmara e dirigentes de entidades descentralizadas) proibido de efetuar qualquer
despesa.” Isto quer dizer ainda que o gestor fica impedido de qualquer ação. A
mínima possível; mesmo que seja a compra de combustível para o deslocamento de
ambulâncias, pagamento de serviços, etc. Sem a definição e aprovação de
instrumento de programação orçamentária, o Prefeito sequer poderá comprar um
“alfinete”, quanto mais atender às necessidades contínuas e da urgência que
ocorrem na dinâmica da administração de uma cidade.
29. A impossibilidade do gestor em prover a execução de serviços
públicos básicos necessários à sociedade tipifica situação de calamidade
pública; em razão da certeza de que a falta de ação do poder público implicará
na deterioração de equipamentos comunitários, aumento da criminalidade,
deficiência no atendimento médico-hospitalar, suspensão do abastecimento de
água e da iluminação pública, interrupção de programas educacionais, sociais e
educacionais, etc. Implica na certeza de que aumentará o índice de mortalidade
no Município, incluindo a infantil, aumento do índice de violência e prejuízos
imensos a pessoas e equipamentos dos munícipes e ao erário público.
II – PRINCÍPIOS JURÍDICOS CONSTITUCIONAIS
30. O art. 45 da lei Complementar nº 101 de 04/05/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) reforça a tese do
“principio da continuidade administrativa.” O abandono de projetos e programas
em andamento causa imenso prejuízo ao erário público e ao contribuinte,
portanto, este dispositivo diz que a inclusão de novos projetos só poderá
ocorrer com a garantia dos projetos em andamento e da conservação do patrimônio
público. Principio este que tem sua maior defesa no Direito Administrativo. O
“principio da Continuidade” implica que qualquer solução de continuidade
que a administração cause ou permita que se cause à regularidade
dessas atividades é ilegal, salvo se a própria lei a autorizar.
31. O Prefeito Municipal, gestor público, goza da legitimidade de
representar a mais alta direção superior da administração municipal.
Prerrogativa esta que lhe é dada pelo art. 68 da LOM e art. 84, II, da C.F.,
por extensão. No Direito Administrativo essa prerrogativa se classifica como “princípio
da legitimidade.” Esse princípio se assenta sob duas bases, ou ordens de
valores: à vontade democraticamente definida e à vontade juridicamente
positivada.
32. A vontade da sociedade juridicamente positivada é caracterizada de
um primoroso e importante principio. O “da legalidade”, igualmente consagrado
no Direito Público. Destarte se enquadra o gestor e suas ações, não contrárias
às leis, dentro da legalidade.
33. A obrigação do gestor que lhe foi autorizada pela sociedade através
do processo eleitoral, dentro do principio do Estado Democrático de Direito em
vigor no Brasil, o reveste da maior responsabilidade para agir. Está
caracterizado aí mais um principio de Direito: o da “Responsabilidade”. No
Direito Administrativo a responsabilidade implica “no poder de agir”; mas,
também, “no dever de agir”. Sobre a questão, Hely Lopes Meirelles sintetiza:
“se no Direito Privado o poder de agir é uma faculdade, no Direito Público o
poder de agir é uma imposição, um dever para o agente que o detém. É um poder-dever.”
34. A realidade dos fatos desencadeados pelo processo legislativo na
votação do Projeto de Lei Orçamentária para o exercício de 2002. A realidade da
impossibilidade de solução política imediata para o problema “rejeição do
orçamento”. A realidade das evidências das normas jurídicas geradas pelo
Município sobre a questão, do que diz respeito a coerência da proposta
orçamentária e, no que diz respeito à inconstitucionalidade de quórum
qualificado para aprovação de matéria orçamentaria, inarredavelmente
condicionam e motivam o gestor, no seu “poder-dever” de agir pressionado por esta realidade.
35. No Direito Administrativo o “principio da realidade”, segundo Diogo
de Figueiredo Moreira Neto, in Curso de Direito Administrativo, 9ª Edição
Forense , Rio de Janeiro, 1990, pg. 71,:
“ O Direito Público, em especial, não pode perder-se em formulações
impossíveis, ainda porque fugiria à sua finalidade. Sob o padrão da realidade,
os comandos da Administração, sejam abstratos ou concretos, devem ter
sempre condições objetivas de serem
efetivamente cumpridas em favor da sociedade a que se destinam. O sistema
legal-administrativo não pode ser um repositório de determinações utópicas,
irrealizáveis e inatingíveis, mas um instrumento sério de modelagem da
realidade dentro do possível. A irrealidade leva ao descumprimento habitual e,
à desmoralização de todo o sistema (....)”.
36. A realidade impõe o gestor a providências urgentes para evitar
danos irreparáveis à sociedade e ao erário público em decorrência da
impossibilidade de efetivamente agir no curso normal do processo de
administração municipal. Isto é, a realidade o motiva às providências; que
caracteriza mais um principio do Direito Administrativo consagrado nas
doutrinas brasileiras: o “da Motivação”.
37. “ O Estado, ao decidir concretamente,
deve basear-se na Lei e nos fatos. Os motivos são assim os pressupostos
básicos, jurídicos e factuais que fundamentam a concreção casuística de um
comando vinculados, tanto quando o Estado deve decidir ex offício como quando o
faça por provocação (...)”, é o que nos ensina Diogo de Figueiredo Moreira
Neto.
38. A finalidade do município na
condição de ente-estatal, nessa
qualidade consiste no atendimento das
múltiplas exigências do interesse publico, acima de qualquer outro interesse. E,
o maior responsável é o seu dirigente maior, dentro do sistema
político republicano brasileiro. No caso de Remanso o seu Prefeito Municipal.
Está caracterizado aí o “principio da finalidade ” consagrado na doutrina pátria
do Direito Administrativo.
39. “É que é pela finalidade que
se estabelece, entre outros limites, o que venha a ser a moralidade da atuação
pública, aferida em relação a seus fins a seus meios, mais sempre constada a ideia
de legitimidade da ação do Estado no atendimento do interesse público. A
utilização de meios ilegítimos ou a traição de finalidade, que está ínsita na
regra de competência, é que caracterizam a imoralidade e acarretam a mutação do
ato administrativo e, ainda ai, com Cretella, afirmamos que a ineficácia não
decorreu imediatamente da violação da
regra moral de conduta mas mediatamente, pois, de permeio, foi violada a regra
jurídica que a continha.” Nos ensina ainda Diogo de Figueiredo Moreira
Neto: “Observe-se , finalmente, que o princípio da finalidade é absolutamente
inafastável, eivando de nulidade
quaisquer atos que o violem”.
40. E mais razoável o acatamento da decisão da maioria absoluta da
Câmara Municipal de Vereadores que votou
favoravelmente à proposta orçamentária, do que se expor em riscos políticos e
em riscos para a sociedade que poderão ter como consequência: danos ao erário
público e aos munícipes e, desencadeando a ingovernabilidade e uma série de
prejuízos mais graves à sociedade Remansense. Aplica-se aqui mais um princípio
de Direito Administrativo, o da “razoabilidade”.
41. Para aplicação do princípio da razoabilidade deverá ser observado
como limites à decisão: a oportunidade e a conveniência da ação administrativa.
Sobre estes dois padrões, nos ensina Diogo de Figueiredo Moreira Neto: “Sob o padrão da oportunidade, a ação
administrativa deverá ser considerada em termos razoável. Ainda que a
administração goze de discricionariedade para escolher quando agirá, essa
escolha não pode violentar o senso comum nem as mais elementares regras
técnicas. A grave inoportunidade, principalmente, pela avaliação de seus
efeitos, como um vício capaz de levar à anulação do ato, surgindo como uma
variedade de traição da intenção da lei; se ela confere ao administrador
público alternativas de escolha do momento de agir, obviamente não será
para que ele aja na ocasião notoriamente inadequada, levando, assim, a que seu
ato atinja resultados atentatórios desviados da finalidade publica que deve
norteá-los”. A oportunidade no
caso em análise, “rejeição do orçamento de Remanso”, reside no fato de que é
exigido do gestor (Prefeito) decisão urgente já a partir do 1º dia de janeiro
de 2002 e, a conveniência da ação administrativa reside na escolha do conteúdo da ação
administrativa, a qual deverá se dar dentro do possível, de conformidade com o
objeto que se deseja realizar, e com uma razoável certeza de que se trata da
escolha mais eficiente.
42. Por último o “princípio da executoriedade”,
também consagrado no Direito Administrativo Brasileiro, que “consiste em promover, por seus próprios
meios, aplicação do ato administrativo. Em outras palavras: a Administração, no
exercício de uma parcela do Poder Público, pode realizar direta, concreta é
imediatamente a sua vontade. Decorre do poder-dever da Administração de rever
seus próprios atos e de zelar pelo seu patrimônio”. (Diogo de Figueiredo
Moreira Neto).
III – SOLUÇÃO
PARA O PROBLEMA
A) Estado de Calamidade Pública:
43. É uma realidade o fato de que a rejeição do orçamento, por ser uma
peça vital para a existência do Estado e da manutenção dos serviços básicos em
prol da sociedade, implicará em situação de calamidade pública.
44. A definição legal mais apropriada sobre calamidade pública está no
art. 1º do Decreto Federal n° 67.347, de 05/10/70, ao estabelecer diretrizes e
normas de ação para a defesa permanente contra as calamidades públicas.
Conceitua-se como “a situação de
emergência, provocada por fatores anormais e adversos que afetam gravemente a
comunidade, privando-a, total ou parcialmente, do atendimento de suas necessidades
ou ameaçando a existência ou integridade de seus elementos componentes”.
45. O fechamento de hospitais e postos de saúde; paralisação das
ambulâncias, corte no fornecimento de água potável aos municípios; fechamento
de escolas; fechamento dos órgãos públicos; paralisação dos serviços de limpeza
pública; corte no fornecimento de energia elétrica para a iluminação pública;
falta de pagamento dos servidores públicos e das dívidas públicas; tudo em
conjunto ou isoladamente, são ensejadores de situação de emergência e de
calamidade pública.
46. O Município na iminência de entrar nessa faixa de risco urge
providências preventivas do gestor como
remédio eficaz para evitar a calamidade pública. E, o melhor remédio será
dispor a administração de mecanismos orçamentários ágeis que a permita manter a continuidade dos serviços
públicos. Portanto, terá o Executivo que decretar o “Estado de Calamidade
Pública” para poder usufruir da prerrogativa legal de abrir créditos extraordinários.
47. Sobre a decretação de calamidade pública, pelo Prefeito de Remanso,
encontraremos o amparo no § 3º do art. 89 da Lei Orgânica Municipal, no artigo
41 III da Lei Federal nº 4.320/64 e na Lei Federal nº 8.666.
B) Abertura de Créditos Extraordinários:
48. A abertura de Créditos extraordinários se ampara no artigo 36, I,
II, III, IV e V, Parágrafo Único da Lei nº 079/2001 (Lei de Diretrizes
orçamentárias) que autoriza a usar um doze avos (1/12) da proposta orçamentária
de 2002, não aprovada pela Câmara.
49. Ampara-se, ainda, a abertura de créditos extraordinários, no Artigo 41, III da Lei Federal nº 4.320/64,
na Lei Orgânica Municipal (art. 89, § 3º ) e na Constituição Federal (§ § 2º e
3º do artigo 167).
50. “Os créditos extraordinários
serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato
conhecimento ao Poder Legislativo”. É o que diz o artigo 44 da Lei 4320/64.
Heraldo da Costa Reis e J. Teixeira Machado Júnior ao comentar esse dispositivo
no livro “A Lei 4.320 COMENTADA, 28ª Edição”, nos informa:
“Dadas
as circunstâncias, fácil é compreender a exceção aberta à regra da prévia
autorização legal na abertura dos créditos extraordinários. Não exclui a lei,
entretanto, o imediato envio ao Legislativo do decreto respectivo. Cumpre ao
Legislativo, conhecedor da emergência, julgar a ação do Chefe do Poder
Executivo, sopesando as circunstâncias e zelando para evitar os excessos.
Entretanto,
cabem outras considerações sobre os créditos extraordinários, os quais
apresentam as seguintes características:
·
independem de
recursos para sua abertura, dada a natureza das operações que correrão à sua
conta;
·
não podem ser
abertos sem que antes o Executivo tenha decretado, com exposição justificativa,
estado de calamidade ou outro de natureza idêntica, (Grifo nosso);
·
não podem ser
empregados em outro tipo de despesa, que não aquelas para as quais foram
abertos.”
IV – DOS
PRECEDENTES – DO POSICIONAMENTO DO TCM E DO CONSULTOR IVAN BARBOSA RIGOLIN.
A) Dos Precedentes:
51. Problemas assemelhados, de rejeição de projeto de lei de pedido de
suplementação orçamentária foram resolvidos em alguns municípios do Estado da
Bahia, em gestões anteriores, dentre eles: Casa Nova, Sobradinho e Aiquara;
onde foi necessário que os respectivos Prefeitos decretassem “estado de
calamidade pública” para abrirem créditos extraordinários por Decreto.
B) Do Posicionamento do TCM/BA:
52. O Tribunal de Contas dos Municípios do
Estado da Bahia, em Parecer de nº 007/92, de 02 de janeiro de 1992, da lavra do
Técnico de Controle Externo, Bel. Afonso H. Barbuda, assim se pronunciou sobre
a questão:
“(....)
A questão
envolve abertura de crédito extraordinário, pelo Prefeito, vez que a Câmara, sem justificativa, rejeitou o
Projeto de Lei nº 030/91 pelo qual se
pretendia autorização para abertura de crédito suplementar, mesmo existindo recursos
disponíveis por excesso de arrecadação.
(....)
O constituinte
federal, infelizmente, não ofereceu opções normativas para a hipótese do
legislador negar aprovação de créditos
adicionais. A solução a ser encontrada pelos administradores passa pela
análise de situações idênticas ou assemelhadas, pelo bom senso e, até mesmo,
pela equidade. A administração pública, é certo, rege-se por critérios contidos
no artigo 37 da Constituição Federal mas, também, por alguns princípios
doutrinários, dentre os quais ressaltamos o da continuidade do serviço
público, pelo qual o Estado desempenha funções essenciais ou necessárias à
coletividade e o da razoabilidade, mediante o qual deve ele agir por
padrões normais, diante, essencialmente, de caso concreto.
Paralisar os
serviços públicos é provocar o desespero da comunidade que ficará sem
assistência, médica e hospitalar, piorando a situação dos enfermos e provocando
mortes. É estabelecer o caos a desordem, a revolta popular, gerando, não
temos dúvidas, um estado de calamidade pública que exigiria a imediata ação das outras
esferas governamentais.
(....)
Assim,
achamos que qualquer despesa imprevisível, urgente e relevante justifica a
abertura de créditos extraordinários. Os exemplos arrolados de guerra, comoção interna ou
calamidade pública, são alguns dos muitos fatos ensejadores da decretação de um
estado de emergência.
A abertura de
crédito extraordinário, nos dias de hoje, no nosso entendimento pessoal, não
deve ser vinculada a ocorrência, apenas de fenômenos naturais, mas a quaisquer
outros que indiquem situação anormal na vida de uma comunidade.”
C) Do Posicionamento do Consultor
Jurídico IVAN BARBOSA RIGOLIN:
53. Ivan Barbosa Rigolin, Consultor Jurídico da NDJ- Boletim de Direito
Municipal – Abril/91, emitiu parecer,
com o título: “Calamidade Pública –
Paralisação de Serviços Públicos – Crédito Extraordinário”, do qual
relacionamos os seguintes textos:
“Está portanto inteiramente assegurada ao
Prefeito a possibilidade de, em decretando justificadamente estado de
calamidade pública no Município, abrir, por decreto, crédito extraordinário
(Lei nº 4.320/64, art. 44) para custear despesas antes imprevistas, e agora,
também, emergências.
(....)
A propósito, Fernandes Pinheiro escreveu
estas oportunas palavras: “Partindo-se da ideia de que as calamidades públicas
são males notórios que atingem um país, uma região ou um grupo numeroso de
pessoas, causando perturbações profundas na coletividade e criando situações
excepcionais em que as necessidades humanas alcançam, inesperadamente, um
elevado grau, está-se a ver que elas sempre exigem providências enérgicas,
eficientes e imediatas dos poderes públicos. E adverte, o mesmo autor: ‘Note-se, entretanto, que para que se aceite
um acontecimento como verdadeiramente calamitoso, devem, antes, ser examinados
os seguintes elementos: sua natureza; suas proporções; suas consequências; suas
tendências para o desenvolvimento ou suas possibilidades de derivarão no caso
de não ser pronta e eficientemente debelado o mal;
(....)
É evidente, com efeito, que a calamidade
pública pode ser decretada, tão logo os primeiros indícios dos efeitos gravosos
à vida na comunidade apareçam: no caso
presente eles parecem presentes, vez que, a teor do Dec. Nº 551/90 e sua
justificativa, sem a abertura de crédito extraordinário os serviços essenciais
serão suspensos, o que constitui inequívoco início de calamidade, com ameaça à,
saúde, à continuidade do trabalho dos cidadãos, ao transporte, à higiene, à
segurança e a todos os demais direitos
do cidadão na comunidade como a toda a ordem pública por via de consequência.
Não deve a autoridade esperar para
remediar, quando pode (ou deve) prevenir o mal maior. Tal que existe, com
função preventiva, também o habeas corpus, o mandado de segurança e, segundo
alguns autores, a próprio ação popular, seria impensável interpretar a
Constituição e a lei como exigindo da autoridade aguardar o desfecho trágico de
uma situação esperada, para só então decretar a calamidade pública que era
iminente.”
V – CONCLUSÃO
54. De fato a Proposta Orçamentária para o exercício de 2002 foi
aprovada pela maioria absoluta da Câmara Municipal, entretanto se esbarra em
dispositivo da Lei Orgânica Municipal (art. 33, § 8º, i) que, apesar de ser
inconstitucional prevalecerá até que seja modificado ou questionado pela via
judicial.
55. A proposta foi aprovada ainda, pelo seu valor total de receitas e
despesas no Anexo Único da Lei Municipal nº 079/2001 que dispõe sobre a Lei de
Diretrizes Orçamentárias, bem como, o programa de trabalho que é traduzido
genericamente pelas metas fixadas e
priorizadas nesse instrumento legal.
56. Foi aprovada, também a proposta orçamentária pela Lei nº 85/2001
que dispõe sobre o plano plurianual para o quadriênio de 2002 a 2005, na
conformidade do seu Anexo Único que fixou prioridades e valores para despesas
de capital distribuído por órgãos, por projeto e atividades. Valores, projetos
e atividades estes, que a Proposta de Orçamento Anual para 2002 reproduziu na
íntegra.
57. A perfeita compatibilidade da Proposta Orçamentária Anual para 2002
foi perfeitamente compatível com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e Plano
Plurianual de Investimentos.
58. A Lei de Diretrizes Orçamentárias nº 079/2001, autoriza o Chefe do
Executivo a executar um doze avos (1/12) da proposta orçamentária não aprovada.
59. O estado de calamidade pública é evidente, como é evidente a
responsabilidade do Prefeito, dentro do seu poder-dever, prerrogativa que lhe
foi transferida pela sociedade através das normas jurídicas e da doutrina
pátria.
60. É evidente também que membros do Poder Legislativo (a minoria) está
tentando obstaculizar o andamento das ações da administração pública municipal
a cargo do Poder Executivo Municipal.
61. É cristalino que a decretação de calamidade pública e posterior
abertura de créditos extraordinários têm amparo legal por se assentar nos
princípios de Direitos e na doutrina basilar.
62. É cristalino ainda, que a única saída que o Chefe do Executivo
dispõe – e que se assenta em base legal – é a prerrogativa para decretar estado
de calamidade pública para permiti-lo a abrir créditos extraordinários por
Decreto.
63. É aconselhável que no Decreto de abertura de créditos
extraordinários sejam adotados os Anexos 01, 02, 06 e, os Quadros de
Detalhamentos das Despesas anexos à proposta de orçamento para o exercício de
2002.
64. É o Parecer
Juazeiro, Ba, em 27 de dezembro de 2001
NILDO LIMA
SANTOS
Consultor em Administração Pública
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