Nildo Lima Santos. Consultor em Administração Pública
Os
serviços públicos de domínio público são aqueles de obrigação do ente público,
que tenha a titularidade legal para a sua execução por sua administração direta
ou indireta e, que somente poderão ser executados por terceiros quando mediante
contratação de quem tenha esta titularidade que o permita impor e destinar na
lei orçamentária as despesas e previsão das receitas para a execução dos
serviços, podendo tais serviços gerar suas próprias receitas que sempre serão
receitas públicas, mesmo que sejam cobradas por serviços delegados por
concessão ou permissão.
Justifica-se:
Os
serviços de domínio público são aqueles que necessariamente deverão ser
executados pelo ente público por imposição de Lei e que estão definidos na
Constituição Federal como sua obrigação, dentre os quais: serviços de
tratamento e abastecimento de água geral; serviços de esgotamento sanitário;
serviços de coleta de lixo comum domiciliar; serviços de conservação de
estradas; iluminação pública, etc. Serviços estes que a titularidade da
obrigação está definida pela Constituição e pelas normas que a complementam, como
sendo do Estado (União, Estado Federado, Distrito Federal, Municípios).
Portanto, exigem do ente público que se fixe nos respectivos orçamentos as
despesas e, indique as fontes de recursos para o custeio destes serviços.
Podendo tal custeio ser previsto através de fontes próprias arrecadadas em
função da execução dos próprios serviços, através de taxas (da espécie
tributo), ou preços públicos.
As
receitas – somente dos preços públicos –, portanto, arrecadadas mesmo por
delegação do ente público para a execução dos serviços com a obrigação da
cobrança – uma das situações que caracteriza a exigência da concessão ou da
permissão de serviços públicos – continuam sendo públicas e, portanto, deverão
ser recolhidas aos cofres públicos pelos agentes responsáveis que, por força
das disposições contratuais darão o devido destino aos recursos auferidos;
dentre os quais, os destinados aos custos e remuneração dos serviços delegados.
Entretanto,
quando o contrato for feito diretamente pelo ente público com terceiros para a
realização de serviços da sua titularidade sem a transferência da capacidade e
obrigação da cobrança e arrecadação pela execução de serviços públicos, não há
o que se falar em delegação, mas tão somente em contratação nos ritos normais
da Lei 8.666. Um destes exemplos é a contratação de empresa para a execução dos
serviços de coleta de lixo e, de varrição de logradouro público. Serviços estes
que poderão ser garantidos por fontes de recursos próprias da espécie tributo
e, denominadas, respectivamente, de Taxa de Coleta de Lixo e, Taxa Limpeza Pública.
Portanto, a cobrança da taxa da espécie tributo já indica não ser possível a
delegação dos serviços públicos, seja por concessão ou por permissão, a não ser
para outro ente público. É o mesmo que ocorre com as multas aplicadas no exercício
do poder de polícia. Estas são destarte, atribuições indelegáveis para
instituições de direito civil.
Os
serviços públicos de domínio privado
são caracterizados pela cobrança de tarifa. Pois, enquanto que o preço público
é receita do Estado, a tarifa é receita do particular. Destarte, deixando claro
que, os serviços públicos de domínio
privado admitem a autorização para a
prestação de serviços públicos
e, não a concessão e permissão.
Isto, porém, não poderá ser utilizado para se afirmar de que, alguns serviços
privados – aparentemente de domínio privado, como é o caso dos transportes
públicos que dependem da concessão de linhas – estão livres das outorgas por
concessão ou por permissão; já que, na verdade se trata, os serviços de
transporte público com a definição de rotas e linhas planejadas pelo poder
público, de serviços públicos de domínio público. Considerando que a grande complexidade
destes serviços, a sua dimensão e, ainda, ancorados na ideia que se tem dos
mesmos, dada pelas normas, de que o transporte público de massa é obrigação do
Estado – e, este, a rigor tem a obrigação da providência e, tem sido um dos
concorrentes da iniciativa privada – e, portanto, entende-se que se trata
realmente de serviço público de domínio
público.
Diferentemente
dos serviços públicos executados por taxistas, onde na maioria, os prestadores
dos serviços são autônomos e, cujos serviços são de pouca complexidade, onde
não se exige cumprimento de horário, nem planejamento de linhas e/ou rotas. Destarte,
caracterizando-se, tipicamente em serviços
públicos de domínio privado e, portanto carecedor apenas de autorização do poder público na forma
dos códigos aplicáveis (tributário e de posturas municipais) e, de
regulamentação específica. Portanto, inexiste a delegação pública, mas, tão
somente a autorização dada para o exercício do trabalho sob o controle do poder
público, assim, como ocorre com o Departamento de Trânsito na fiscalização de
veículos particulares. Automaticamente, por esta ideia, espelhada
neste caso, poder-se-á reconhecer os serviços
públicos de domínio privado neste e em outros serviços públicos, como por
exemplo os de serviços rotativos e de estacionamentos privados, um tênue
interesse do Estado que se relaciona ao poder de disciplinar inerente ao poder
de polícia administrativa.
Resumidamente,
assim, conceituo “Serviços Públicos de
Domínio Privado”, o qual estarei
a utilizá-lo para a definição de suas fronteiras com as que foram estabelecidas
para as concessões e, as permissões de serviços públicos:
Serviços Públicos de
Domínio Privado - É o tipo de serviço de
interesse público e de domínio privado que requer autorização do poder público para a sua execução pelo prestador dos
serviços, sem relação jurídica de dependência econômica do poder público, outorgada,
mediante licença, a pessoa física ou jurídica, para a exploração de atividade
econômica, caracterizada por forte domínio da iniciativa privada e, com menor
intensidade e complexidade de organização; podendo ser de natureza complementar
a serviços concessionados e permissionados; e caracterizando-se, também, pela
formalização através de
ato administrativo precário e discricionário, podendo ser remunerado por meio
tarifário ou não.
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