Cargos isolados e de carreira. Cargos com atribuições semelhantes. Análise de Parecer

Competência constitucional da Procuradoria-Geral do Estado para traçar a orientação Jurídico-Normativo da Administração Pública. Cargos isolados e de carreira. Cargos com atribuições semelhantes. Análise de Parecer

Nildo Lima Santos. Consultor em Administração Pública

Parecer para a Associação dos Comissários de Polícia da lavra de José Gulherme Kliemann corrobora, em parte, com meus entendimentos, conforme publicações neste blog, os quais urgem de compreensão para o bem do Estado brasileiro e que passa pela necessidade do cumprimento do princípio da eficiência para a administração pública.  A seguir, excertos do Parecer nº  13962, de 24/05/2004, da Procuradoria Geral do Estado do Rio Grande do Sul:

Proc 004024-14.00/03-0Esp  CS

Autor JOSÉ GUILHERME KLIEMANN

Data Autor 06/05/2004

Ementa
SERVIDORES POLICIAIS ESTADUAIS - ESCRIVÃES E INSPETORES DE POLÍCIA - PROMOÇÕES AO CARGO DE COMISSÁRIO DE POLÍCIA - POSSIBILIDADE - REVISÃO PARCIAL DA ORIENTAÇÃO CONTIDA NOS PARECERES-PGE Nº 9.868/93, 12.878/00, 12.965/01, 13.350/02, 13.368/02 E 13.669/03. COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DA PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO PARA TRAÇAR A ORIENTAÇÃO JURÍDICO-NORMATIVA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

Indexação
POLÍCIA CIVIL. ESCRIVÃO DE POLÍCIA. INSPETOR DE POLÍCIA. COMISSÁRIO DE POLÍCIA. QUADRO DE PESSOAL. ASCENSÃO FUNCIONAL. CARGOS - CONTEÚDO OCUPACIONAL.
CARGO DE CARREIRA. CARGO ISOLADO. CARGO - CONCURSO. ATO - REVISÃO. PROMOÇÃO.

Legislação
CF/1988/ART/37/II. LF/8112. CE/1989/ART/114. CE/1989/ART/115. LC/10098/ART/3. L/4936. L/7924. L/10994. L/2027/ART/51/1.

Nome Origem

ASSOCIAÇÃO DOS COMISSÁRIOS DE POLÍCIA.

OBS
EMENTA PUBLICADA NO DOE DE 22/09/2004.

REVISÃO PARCIAL DOS PARECERES: 9868, 12878, 12965, 13350, 13368 E 13669.

VP: 13328.

A Associação dos Comissários de Polícia interpõe recurso hierárquico ao Senhor Governador do Estado postulando o não-acolhimento da orientação contida nos Pareceres-PGE nº 12.878/00 e nº 13.669/03, de acordo com a qual as disposições legais que permitiam a promoção de Escrivães e Inspetores de Polícia ao cargo de Comissário de Polícia seriam incompatíveis com a Carta Federal de 1988, que somente admite a investidura em cargos públicos através de regular concurso de provas ou de provas e títulos (artigo 37, inciso II).

Segundo a Associação recorrente, o cargo de Comissário não é isolado, mas integrante das carreiras de Escrivão e Inspetor de polícia, tratando-se, portanto, de promoção admitida pela Carta Federal. Cita e transcreve excertos de decisões do Supremo Tribunal Federal, do Tribunal de Justiça do Estado e também do Tribunal de Contas do Estado.

Postula, a final, seja determinado o pagamento aos servidores promovidos em dezembro de 2002 e junho de 2003 e às viúvas de servidores mortos em objeto de serviço, bem assim seja determinado ao Sr. Secretário de Estado da Fazenda que "apague do computador qualquer restrição à promoção de Comissário de Polícia, para que, no futuro, não persistam mais óbices desta natureza" (sic).

É o relatório.

2.Impende sejam afastados, de início, entendimentos equivocados acerca da competência para traçar a orientação jurídica à Administração Pública. Esta é constitucionalmente uma atribuição privativa da Procuradoria-Geral do Estado, consoante os artigos 114 e 115 da Constituição Estadual.

Deve a Administração, pois, observar os Pareceres resultado da consultoria jurídica do Estado, já que é a Procuradoria-Geral do Estado - e não outros órgãos ou Poderes - quem detém a competência constitucional para tanto.

O Parecer nº 13.328/02, da lavra da Dra. Marília F. de Marsillac e aprovado pelo Conselho Superior da PGE, bem ilustra o exposto, verbis:

"Em recente manifestação, constante do Parecer nº 12.829/00, a signatária referiu, a respeito das atribuições desta Procuradoria-Geral, o entendimento expresso nos de nº 11.084/96, de lavra do Procurador do Estado CÉSAR VITERBO SANTOLIM, e 8.415/90, firmado pela Procuradora do Estado EUNICE NEQUETE MACHADO, onde esta observa que 'é dever do Estado aplicar a lei de acordo com a orientação que sua própria Procuradoria de Estado eleja como a mais correta e conveniente do ponto de vista jurídico', o que foi reafirmado nos Pareceres nºs 11.218/96, 10.410/94, 10.511/94 e 10.735/95, entre tantos outros." (grifo e destaque nosso).

Após incursão pelas normas constitucionais e infraconstitucionais, federais e estaduais, segue a Parecerista:

"Ademais, tal ordenamento evidencia o caráter técnico e especializado da atividade de consultoria, com a competência para seu exercício atribuída privativamente aos Procuradores do Estado. Competência que é exercida com vistas preponderantemente ao controle da Administração, sendo incumbidas à Procuradoria-Geral - como órgão central do Sistema, atualmente disciplinado pelo Decreto nº 39.652, de 05/08/99 - as atividades de 'orientação normativa, supervisão técnica e fiscalização específica', como definidas pelo § 1º do art. 5º do Decreto nº 19.801/69, supratranscrito.

Nesse contexto, fica ainda esclarecido que a 'orientação normativa', que cabe a cada um dos órgãos centrais dos sistemas instituídos no Estado, a partir do Decreto-Lei nº 200/67 - nos termos do disciplinamento ali expresso - é de obrigatória observância por todos os setores da Administração ali abrangidos, independentemente da interferência ou aprovação do Chefe do Poder Executivo Estadual (não prevista para outras áreas), por se constituir em uma diretriz técnica especializada e de controle da Administração, hoje definida constitucionalmente para a área jurídica."

[...].

5.1 Incontroversa a indispensabilidade da observância do competitivo público para a investidura em cargos, empregos e funções públicas (salvo o cargo em comissão), em atenção aos princípios da isonomia e da moralidade administrativa, necessário, ao caso em tela, o exame e delimitação do conceito de cargo e de carreira, na medida em que os servidores policiais titulam cargos de provimento efetivo, sujeitos ao regime estatutário, e organizados em carreira - de Inspetores e Escrivães de Polícia, mas não de Comissários.

A Lei Complementar gaúcha nº 10.098/94, que dispõe sobre o estatuto e regime jurídico único dos servidores públicos civis do Estado, fixou em seu artigo 3º, à semelhança do estabelecido, em nível federal, pela Lei nº 8.112/90, o conceito de cargo público - patentemente administrativista, inovador em relação à clássica definição de cargo como um lugar na Administração2 : é o criado por lei, em número certo, com denominação própria, consistindo em conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas a um servidor, mediante retribuição pecuniária paga pelos cofres públicos.

Ainda que sujeita a observações doutrinárias3 quanto à precisão, tal definição, como se vê, inova ao dar ênfase às atribuições - que têm sentido similar, para tal propósito, a funções ou atividades ou conteúdo ocupacional - do cargo, que, juntamente com as responsabilidades delas decorrentes, acabam por defini-lo. (grifo e destaque nosso).

O Supremo Tribunal Federal teve oportunidade de pronunciar-se a respeito em diversas ocasiões, com o que se encontram, na jurisprudência do Excelso Pretório, atuais e valiosos subsídios.

Já em novembro de 1993, no julgamento da ADIn nº 248/RJ, ao proclamar que o provimento derivado de cargos públicos acarretava ofensa ao postulado do concurso público, verifica-se ter assentado o STF que a distinção dos cargos residia nas diferentes atribuições funcionais ou diverso conteúdo ocupacional.

Posteriormente, em agosto de 1998, julgando a conhecida ADIn nº 1.591/RS, cuja decisão, antecedida de intensa e notável atuação de Procuradores desta PGE, refletiu na possibilidade de unificação das carreiras de Auditor de Finanças Públicas e de Fiscal de Tributos Estaduais em uma nova carreira, a de Agente Fiscal do Tesouro do Estado, afastou o STF a assertiva de preterição à exigência de concurso público, em face da afinidade de atribuições das categorias em questão, consolidada por legislação anterior à Constituição de 1988.

Mais recentemente, em junho de 2003, na ADIn nº 2.335/SC, que também envolvia dissenso acerca da possibilidade de serem aproveitados os ocupantes dos cargos de Fiscal de Tributos Estadual, Fiscal de Mercadorias em Trânsito, Exator e Escrivão de Exatoria do Estado de Santa Catarina no novo cargo de Auditor Fiscal da Receita Estadual, externou entendimento o Supremo Tribunal no sentido de inexistir violação ao princípio constitucional da exigência de concurso público, haja vista a similitude das atribuições desempenhadas pelos ocupantes dos cargos extintos. Necessário a tal juízo, segundo o entendimento dos Srs. Ministros, foi o cotejo das atribuições dos cargos e o nível de escolaridade exigido, a revelar ausência de disparidade. (grifo e destaque nosso).

Em complemento, de acordo com Ivan Barbosa Rigolin, "Cargo isolado é aquele que não compõe carreira com qualquer outro, pela natureza das atribuições respectivas, as quais não guardam similaridade com as de nenhum outro cargo."

O que não concordo, data máxima vênia, com relação à ocupação dos cargos públicos é a interpretação isolada e, de viseira – visão limitada – de alguns juristas e doutrinadores  do inciso II do artigo 37 da Constituição Federal com relação ao concurso público, vez que, no meu humilde entendimento, são vários os dispositivos da Constituição Federal que tratam da matéria quando reiteradamente impõe planos de carreira para a administração pública e, somente poderá existir a possibilidade da carreira com a possibilidade da ascensão – por acesso – aos cargos definidos nas determinadas carreiras para a administração pública e que seguem a linha lógica da interdependência de funções – isto é, atribuições – em ordenamento crescente de responsabilidades e complexidades (Art. 39, §1º, § 2º, I, II e III da C.F.). Posicionamento este que é reforçado pela forma de interpretação da Carta Magna, que tem como critérios a análise do todo da norma maior, e conhecido como método sistemológico, que leva em consideração o resultado maior do pensamento dos legisladores que em conjunto dão sentido ao Estado e à administração pública, quando se refere a esta. Destarte, deverá ser considerado que o artigo 37 desta Carta Maior, ao definir os princípios da legalidade, da razoabilidade e da eficiência para a administração pública, assim, nos impõe a raciocinar que, os maiores fatores que movem a administração pública são os comportamentais e, que tais comportamentos não estão colocados de forma isolada, mas, sim, relacionados a múltiplos fatores definidos por princípios, que são as essências das ciências do direito, das ciências humanas e comportamentais e, das ciências administrativas. Posicionamento este que foi reforçado com a introdução ao caput do artigo 37 do Princípio da Eficiência, o qual está relacionado, intrinsicamente, à necessidade da boa prestação dos serviços públicos e, como consequência, à da motivação do agente público para que esta boa prestação de serviços efetivamente possa existir. Por outro lado, mesmo, em se interpretando isoladamente o inciso II do artigo 37 da Constituição Federal, não destrói a possibilidade de acesso aos cargos públicos por promoção, desde que esteja previsto em lei e, certamente, que a lei não fira aos princípios estabelecidos no caput deste mesmo artigo. Portanto, não é à toa que no referido inciso II do artigo 37, está contida a expressão “(...) na forma prevista em lei, (...);”  

A interpretação da Carta Maior, dada à sua extensão e detalhamentos, há de ser interpretada pelo seu conjunto e, não por disposições isoladas, vez que, encontra-se e reconhece-se nela, os elementos essenciais que fundamentam e definem o mega sistema do Estado brasileiro, sob o risco de continuar condenado ao atraso e subdesenvolvimento por falta das providências que para um Estado Desenvolvido já são corriqueiras e banais há décadas. Este é o meu entendimento.