Nildo Lima Santos. Consultor em Administração
Pública e em Desenvolvimento Institucional
A
Constituição Federal de 1988 garante a ascensão funcional dos ocupantes de cargos
de carreira, por promoção, conforme exegese dos seus dispositivos pelo método
sistemático. O que não poderá ser negado, quando da interpretação do inciso II
do art. 37 da referida Carta Magna e que foi modificado pelo art. 3º da Emenda
Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998.
A
boa exegese se confirma quando da necessária observação da lógica sistêmica dos
dispositivos constitucionais que definem entendimentos claros sobre os cargos
de carreira como forma de ascensão profissional, estabelecendo regras a serem
seguidas. Há de ser compreendido, portanto, que tais regras se tornaram mais
rígidas a partir da data de 4 de junho de 1998, quando foi editada a Emenda
Constitucional nº 19, portanto, as normas legais anteriores a esta data, ainda,
estão em plena eficácia com relação a reparações de casos pretéritos e que
sejam anteriores à data desta referida Emenda Constitucional.
É
oportuno entendermos, portanto, como se dá a formação do raciocínio sobre o
método sistemático de interpretação da Constituição Federal para o caso, em
análise: O caput do art. 37 da C.F. ao estabelecer o “princípio da eficiência”, como um dos princípios da administração
pública, assim o fez com o objetivo em tornar eficiente a administração pública
em seus serviços ofertados e prestados à sociedade. Serviços que,
necessariamente, são executados em maior extensão pelos servidores públicos e,
portanto, tais servidores deverão ser motivados a esta condição. É o que se
compreende, com clareza, quando da interpretação deste dispositivo constitucional
com outros dispositivos, também, constitucionais, dentre os quais: a) o caput
do art. 39 que determinam à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios, a instituição de “planos de carreira” para os servidores da administração
pública, direta, suas autarquias e fundações públicas; b) o caput do § 1º do
art. 39, que define e complementa por seus incisos (I, II, III), que o “plano
de carreira” deverá fixar padrões de vencimento e componentes do sistema
remuneratório, observando, ainda: a) a natureza, o grau de responsabilidade e a
complexidade dos cargos componentes de cada carreira; b) os requisitos para a
investidura; c) as peculiaridades dos cargos.
Destarte,
rigorosamente, há de ser admitido que o “plano
de carreira” deverá observar a formação de cada carreira por um sistema
remuneratório onde cada cargo hierarquizado tem o seu valor próprio em salário,
sendo portanto, o cargo de menor hierarquia, a base para o crescimento na
carreira, em função da natureza dos cargos que a integram, do grau de
responsabilidade e de complexidade de cada um desses cargos. Portanto, em
momento algum deverá a interpretação do inciso II do art. 37, da CF ser a de
exclusão da oportunidade do agente público ocupante de cargo de carreira da
ascensão – crescimento - de cargo menor para outro de maior hierarquia quanto à
remuneração e complexidade de atribuições, seja pela via do concurso interno,
ou por promoção em sistema estabelecido pela avaliação de desempenho, quando se
tratar de uma mesma carreira, vez que, a melhor e mais justa hermenêutica é a “extensiva” e jamais a “restritiva”. Fosse assim, não se
reconheceria a expressão “na forma
prevista em lei” constante do inciso II do art. 37 da CF.
Deverá
ser considerado, a priori, que o crescimento em carreira é uma essência para o
alcance ao cumprimento do “princípio da
eficiência” estabelecido no caput do art. 37 da CF. Essência esta que é
fortalecida pela própria CF para a administração pública, tanto com a imposição
do caput do art. 39, e seu § 1º, I, II e
III, quanto com a imposição do § 2º,
deste último dispositivo citado (art. 39), os quais literalmente dizem, pelo
raciocínio de seus dispositivos em relação direta de dependência, uns dos
outros, que a promoção na carreira é o objetivo necessariamente a ser alcançado,
na lógica sistêmica, para que seja
possível a eficiência na administração pública como um dos seus princípios.
Destarte, a boa hermenêutica deve ser dada com maior precisão e na justa medida
para os serviços públicos e seus agentes, precisamente pelo método sistemático,
ou seja, como queiram: pela regra sistemológica – pela lógica sistêmica.
A
seguir, ipsis litteris, dispositivos da CF citados e analisados para a boa
interpretação do direito:
“Art. 37. A administração pública
direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, aos seguinte: (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II – a investidura em cargo ou emprego
público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas
e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na
forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão
declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
[...].
Art. 39. A União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência,
regime jurídico e planos de carreira para os servidores da administração
pública direta, das autarquias e das fundações públicas.
§ 1º A fixação dos padrões de
vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará: (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I – a natureza, o grau de responsabilidade e a
complexidade dos cargos componentes de cada carreira; (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II – os requisitos para a investidura; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
III – as peculiaridades dos cargos; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal
manterão escolas de governo para a formação
e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos
cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para
isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados. (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 19, de 1998)”
A rigor, o §
2º do art. 39 da Constituição Federal, fecha o raciocínio com relação à exegese
sobre a exigência para o concurso público e sobre a desnecessidade de tal
procedimento, quando diz que: “a
formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a
participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira...”.
Ora, ‘ad argumentandum’, se a
formação e o aperfeiçoamento do servidor público é um dos requisitos para a
promoção em carreira, rigorosamente, com clareza se reconhece, que poderão ser
estabelecidos outros requisitos na Lei de criação do sistema de carreira e do
Plano de Cargos e Salários. Segue transcrito ipsis litteris, com destaque
nosso, o § 2º do art. 39 da CF:
“Art. 39. [...].
.......................................
§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal
manterão escolas de governo para a formação
e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos
cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para
isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados. (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 19, de 1998)”
Daí se
compreende que: a redação do inciso II
do art. 37 da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998, não é restritiva; mas, apenas estabelece
parâmetros básicos iniciais para cargo ou emprego na administração pública.
Portanto, não tendo tal dispositivo, isoladamente, a força, data máxima vênia,
de se impor em interpretações equivocadas que sejam possíveis a negação tanto da
carreira quanto dos requisitos estabelecidos para a progressão nesta, seja
mediante promoção e/ou enquadramento, conforme o que for ou foi estabelecido
por Lei específica na revisão do quadro funcional da administração pública.
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