terça-feira, 27 de junho de 2017

CONCURSO PÚBLICO E OS CARGOS DE CARREIRA. ENTENDIMENTO NECESSÁRIO PARA GARANTIA DE DIREITOS










Nildo Lima Santos. Consultor em Administração Pública e em Desenvolvimento Institucional




A Constituição Federal de 1988 garante a ascensão funcional dos ocupantes de cargos de carreira, por promoção, conforme exegese dos seus dispositivos pelo método sistemático. O que não poderá ser negado, quando da interpretação do inciso II do art. 37 da referida Carta Magna e que foi modificado pelo art. 3º da Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998.

A boa exegese se confirma quando da necessária observação da lógica sistêmica dos dispositivos constitucionais que definem entendimentos claros sobre os cargos de carreira como forma de ascensão profissional, estabelecendo regras a serem seguidas. Há de ser compreendido, portanto, que tais regras se tornaram mais rígidas a partir da data de 4 de junho de 1998, quando foi editada a Emenda Constitucional nº 19, portanto, as normas legais anteriores a esta data, ainda, estão em plena eficácia com relação a reparações de casos pretéritos e que sejam anteriores à data desta referida Emenda Constitucional.

É oportuno entendermos, portanto, como se dá a formação do raciocínio sobre o método sistemático de interpretação da Constituição Federal para o caso, em análise: O caput do art. 37 da C.F. ao estabelecer o “princípio da eficiência”, como um dos princípios da administração pública, assim o fez com o objetivo em tornar eficiente a administração pública em seus serviços ofertados e prestados à sociedade. Serviços que, necessariamente, são executados em maior extensão pelos servidores públicos e, portanto, tais servidores deverão ser motivados a esta condição. É o que se compreende, com clareza, quando da interpretação deste dispositivo constitucional com outros dispositivos, também, constitucionais, dentre os quais: a) o caput do art. 39 que determinam à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a instituição de “planos de carreira” para os servidores da administração pública, direta, suas autarquias e fundações públicas; b) o caput do § 1º do art. 39, que define e complementa por seus incisos (I, II, III), que o “plano de carreira” deverá fixar padrões de vencimento e componentes do sistema remuneratório, observando, ainda: a) a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira; b) os requisitos para a investidura; c) as peculiaridades dos cargos.        

Destarte, rigorosamente, há de ser admitido que o “plano de carreira” deverá observar a formação de cada carreira por um sistema remuneratório onde cada cargo hierarquizado tem o seu valor próprio em salário, sendo portanto, o cargo de menor hierarquia, a base para o crescimento na carreira, em função da natureza dos cargos que a integram, do grau de responsabilidade e de complexidade de cada um desses cargos. Portanto, em momento algum deverá a interpretação do inciso II do art. 37, da CF ser a de exclusão da oportunidade do agente público ocupante de cargo de carreira da ascensão – crescimento - de cargo menor para outro de maior hierarquia quanto à remuneração e complexidade de atribuições, seja pela via do concurso interno, ou por promoção em sistema estabelecido pela avaliação de desempenho, quando se tratar de uma mesma carreira, vez que, a melhor e mais justa hermenêutica é a “extensiva” e jamais a “restritiva”. Fosse assim, não se reconheceria a expressão “na forma prevista em lei” constante do inciso II do art. 37 da CF.  

Deverá ser considerado, a priori, que o crescimento em carreira é uma essência para o alcance ao cumprimento do “princípio da eficiência” estabelecido no caput do art. 37 da CF. Essência esta que é fortalecida pela própria CF para a administração pública, tanto com a imposição do caput do art. 39, e seu § 1º, I, II e III, quanto com a imposição do § 2º, deste último dispositivo citado (art. 39), os quais literalmente dizem, pelo raciocínio de seus dispositivos em relação direta de dependência, uns dos outros, que a promoção na carreira é o objetivo necessariamente a ser alcançado, na lógica sistêmica, para que seja possível a eficiência na administração pública como um dos seus princípios. Destarte, a boa hermenêutica deve ser dada com maior precisão e na justa medida para os serviços públicos e seus agentes, precisamente pelo método sistemático, ou seja, como queiram: pela regra sistemológica – pela lógica sistêmica.     

A seguir, ipsis litteris, dispositivos da CF citados e analisados para a boa interpretação do direito:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, aos seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

[...].

Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.

§ 1º A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I – a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II – os requisitos para a investidura; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

III – as peculiaridades dos cargos; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

A rigor, o § 2º do art. 39 da Constituição Federal, fecha o raciocínio com relação à exegese sobre a exigência para o concurso público e sobre a desnecessidade de tal procedimento, quando diz que: “a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira...”. Ora, ‘ad argumentandum’, se a formação e o aperfeiçoamento do servidor público é um dos requisitos para a promoção em carreira, rigorosamente, com clareza se reconhece, que poderão ser estabelecidos outros requisitos na Lei de criação do sistema de carreira e do Plano de Cargos e Salários. Segue transcrito ipsis litteris, com destaque nosso, o § 2º do art. 39 da CF:   

“Art. 39. [...].
.......................................

§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Daí se compreende que: a redação do inciso II do art. 37 da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998, não é restritiva; mas, apenas estabelece parâmetros básicos iniciais para cargo ou emprego na administração pública. Portanto, não tendo tal dispositivo, isoladamente, a força, data máxima vênia, de se impor em interpretações equivocadas que sejam possíveis a negação tanto da carreira quanto dos requisitos estabelecidos para a progressão nesta, seja mediante promoção e/ou enquadramento, conforme o que for ou foi estabelecido por Lei específica na revisão do quadro funcional da administração pública.     


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