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Bacharel em Administração Pública pela Universidade Católica de Brasília e FACAPE/PE, consultor em administração pública e, em desenvolvimento organizacional, com 46 anos de experiência na área pública iniciada no Exército e, que continuo em toda extensão da vida civil. Responsável por relevantes trabalhos em importância e quantidade, na área de formação e relacionadas ao desenvolvimento da administração pública e das organizações civis; dentre os quais: implantação de entes públicos, reformas administrativas e institucionais, incluindo implantação de município recém-emancipado, planos de carreira, regime jurídico dos servidores, concursos públicos, códigos tributários municipais, defesas de contas públicas, audiências públicas, controle interno, normas de posturas e ambientais, etc. Com a atuação ativa na área da filantropia e das organizações sociais. Com passagens e atuação no Rio de Janeiro, Brasília, Bahia e Pernambuco, onde, inclusive, fixou residência.      

sexta-feira, 16 de setembro de 2016

Liberação de Recursos para Câmara – Parecer


PREFEITURA MUNICIPAL DE JUAZEIRO
ASSESSORIA DE PLANOS E DESENVOLVIMENTO

ASSUNTO: Liberação de Recursos para Câmara – Parecer

I - INTRODUÇÃO

1. Para a elaboração deste Parecer juntamos as nossas ideias, construídas através de um razoável conhecimento de Administração Pública, ao longo de exatos 31 anos de militância e estudos na área, as ideias abalizadas e incontestáveis de administrativistas de renome no meio dos grandes estudiosos e juristas que abrilhantam a cada dia a profissão de “Consultor em Administração Pública”.   

II - O TEMA

2. O tema, ora em abordagem, apesar de ser costumeiro, como problema, nas relações entre Câmaras Municipais de Vereadores (Poder Legislativo) e Prefeituras (Poder Executivo), muito pouco se tem produzido estudos sobre a matéria “in casu”: “Repasse de Verbas Orçadas para a Câmara Municipal a Pedido Desta, para Construção de seu Plenário.”

III - COMENTÁRIOS (Previsão Orçamentária)

3.  A rigor, a Construção de qualquer prédio caracteriza investimentos e, nesta categoria de despesa é figurada no orçamento público com o elemento do grupo de despesas de capital. E, em sendo assim, obrigatoriamente, é uma despesa que deve estar prevista no “Plano Plurianual de Investimentos”, o qual precede sempre, os orçamentos anuais e as Leis de Diretrizes Orçamentárias para o período de quatro anos que este abrange.

4.  Se a construção do prédio não está prevista no Plano Plurianual de Investimentos, mesmo que exista a previsão na Lei Orçamentária, este não poderá ser construído, pois, pela hierarquia das normas legais, o Plano Plurianual de Investimentos, na condição de Lei prevalece sobre as demais normas que definem o sistema orçamentário para o período em que esta abrange. Destarte, este é um dos pontos a ser considerado, pois, se a previsão para determinado investimento consta da Lei do Orçamento mas não consta da Lei do Plano Plurianual de Investimentos, estamos diante de uma previsão orçamentaria ilegal, e o que é ilegal não é para ser obedecido.

5. Por que o Plano Plurianual de Investimentos prevalece sobre a L D O e sobre a Lei Orçamentária? Respondemos informando que, para a administração pública existem duas funções importantíssimas e mais relevantes dentre as diversas funções de administração. São elas: a função planejamento e a função controle.

5.1.  O sistema de planejamento que atende ao necessário controle do erário público (tesouro público) é formado pelos três instrumentos essenciais: ‘’ Planos Plurianual de Investimentos, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentaria’’

5.2.  O planejamento é tido como essencial para atender aos princípios já consagrados na administração pública e fundamentais para a existência da figura do Estado. São eles: o princípio da continuidade dos serviços públicos, o princípio da responsabilidade, o princípio da legalidade, o princípio da descentralização, o princípio da discricionariedade o princípio hierárquico e, o principio disciplinar.

6.  A função controle e a função planejamento se inter-complementam, sempre uma na dependência da outra, pois não há de se controlar o que se desconhece como finalidade e objetivo e, os objetivos e finalidades de uma administração financeira e orçamentaria, para consecução dos objetivos da administração pública, estão nos seus instrumentos de planejamento que tem como peça maior o plano plurianual de investimentos.

IV - TRANSFERÊNCIAS DE VERBAS PARA A CÂMARA PARA DESPESAS DE INVESTIMENTOS NA CONSTRUÇÃO DE PRÉDIO

7. Mesmo que conste, a previsão para construção de prédio para a Câmara Municipal, no orçamento, no Plano Plurianual de Investimentos e na Lei de Diretrizes Orçamentárias, não é o bastante para se afirmar que fica o Chefe do Executivo obrigado a repassar verbas para a Câmara Municipal. Para um raciocínio mais completo sobre a questão é forçoso que entendamos algumas peculiaridades da Administração Pública Municipal.

7.1 Uma das peculiaridades é que a administração pública municipal ao fixar despesas, diferentemente, da União que emite papel moeda, majora seus tributos ao nível que quer, e emite títulos do tesouro, para cobrir o déficit orçamentário, a rigor, simplesmente as está estimando porquê depende de receitas para cobri-las, que não estão ao controle das autoridades municipais. Então, uma despesa fixada no orçamento municipal pode não passar de mera condição inatingível. É como se dissesse: “Se der para fazer se faz, pois foi previsto no orçamento; na Lei de Diretrizes Orçamentárias e no Plano Plurianual de investimentos. Se não der para fazer neste exercício, continuaremos incluindo no orçamento até que um dia seja prioridade.”

7.2 Os bens móveis e imóveis do Poder Legislativo e do Poder Executivo, são todos pertencentes ao Patrimônio do Município que o compõe em natureza e espécie após contabilizados em ambos os poderes e obrigatoriamente consolidados pois, a personalidade jurídica é do Município, carecendo desta forma, a Câmara Municipal, de personalidade jurídica.

7.3 A Transferência de verbas para a Câmara Municipal é feita mediante programação trimestral em função da receita. Essa programação obedece ao limite da dotação orçamentária estabelecida para despesa autorizada no orçamento, assim como é liberada verba para as unidades orçamentárias do poder Executivo. É o que nos ensina Heraldo da costa Reis in “Relações Financeiras Câmara – Prefeitura – IBAM- Rio de Janeiro, 4° - Edição, 1991”. Quem define a programação financeira é o Poder Executivo mediante a aprovação do quadro trimestral de quotas aprovada por Decreto.

8. Rebuscando nossos arquivos, encontramos algumas preciosidades incontestáveis em forma de Parecer, que para não corrermos o risco de distorcê-lo transcrevemos aqui, na integra, alguns textos: de ISAC NEWTON CARNEIRO, in CÂMARA MUNICIPAL – DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA – DUODECIMO – BDM – SETEMBRO/95, Pag. 458 a 464:

                               “.....................................................................................................
Verificamos que o sistema de controle entre os poderes funciona de modo sutil, exigindo o equilíbrio a ser formado com o bom-senso dos representantes políticos. Ninguém escolhido pelo povo, é menor. A representação política, seja ela feita pelo Chefe do Executivo, ou realizada pelos representantes do povo na Câmara, é sempre dotada de um grau considerável de legitimidade.

Por isso as regras de relacionamento se baseiam, primeiro, no quanto dispõem os princípios constitucionais e, segundo, seguindo as orientações destes, aquelas normas que regem a matéria financeira-orçamentaria. (Grifo Nosso).

Mas, como vimos, ainda nesse início, é fundamental que as regras para o relacionamento entre os poderes estejam, de certo modo, claramente definidas, para que possam os representantes políticos agir com certa condição de tranquilidade. No que tange, todavia, á questão financeira, as regras para o relacionamento são, efetivamente, claras, contudo nem sempre de fácil aplicação. É por isto que analisando estas regras gerais que servem para entender o relacionamento financeiro entre os poderes, iremos chegar a algumas conclusões:

III- AS REGRAS DE RELACIONAMENTO FINANCEIRO ENTRE CÂMARA E PREFEITURA
Algumas regras, fundadas em preceitos legais ou princípios constitucionais, regem a relação Câmara versos Prefeitura. Entre os preceitos legais, de nível constitucional, está, sem dúvida, como um dos mais importantes aquele havido no art. 168, já mencionado. Não só este comando, mas, principalmente ele, posto que estabelece uma orientação clara sobre o relacionamento, é importantíssima para compreendermos os aspectos do relacionamento entre poderes.

A norma legal contida neste artigo, como se percebe de sua singela e clara redação, estabelece algumas orientações conquanto a entrega dos recursos devidos à Câmara para realização de suas despesas. Vejamos, pois ipsis litteris, da norma constitucional:

“Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos do Poder Legislativo e Judiciário e do Ministério Público, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, na forma da Lei complementar a que se refere o art. 165, § 9°”.

A primeira expressão importante que retiramos do mencionado dispositivo é aquela que observa a origem dos recursos a serem transferidos, pelo Poder Executivo, aos outros Poderes. Estabelece, de modo claro, a norma constitucional que devem ser entregues à Câmara “os recursos correspondentes às dotações orçamentárias...”.

Então, devemos a partir dessa expressão tentar identificar o quantum e a finalidade destes recursos.

Porque, entretanto, pode perguntar o leitor mais atento, devemos tentar identificar, além da quantidade, a finalidade dos recursos a serem repassados?
A resposta desta questão está fincada em única lógica: a atividade pública está presa a sua finalidade, como o espírito ao corpo. Sem o corpo, existente o espírito, nós não o pressentimos. Desviada de sua finalidade a atividade pública perde o sentido, e deixa de ser ação em razão de uma coletividade para ser abuso do poder.

Logo, se é essa a preocupação que nos cerca, prioritariamente, vamos identificar a finalidade destes recursos para que, ao final, possamos solucionar a questão colocada.

IV – DA NATUREZA DOS RECURSOS ENTREGUES PELO PODER EXECUTIVO AO PODER LEGISLATIVO

Naturalmente, os recursos repassados à Câmara de Vereadores têm uma correlação direta com o objetivo do Poder Legislativo. Isso é obvio e decorre, logicamente, da especialização de funções pretendida pela divisão de poderes. Se o filósofo do Estado que imaginou a fórmula atualmente utilizada, pretendeu cercar de controle o poder, é natural que os dividiu em razão de atividades específicas, fixando-lhes, ao mesmo tempo, competências e limites, de um poder no outro.

Assim, a atividade que é específica da administração impede a realização, de modo prioritário, da mesma atividade por outro Poder. A competência que outorgada ao Executivo limita a ação do legislativo. Se isso não correspondesse, nós teríamos o caos. O Legislativo poderia se arvorar em aplicar a lei, ao mesmo tempo que o poder Executivo decidiria sobre a elaboração das leis necessárias à sua atividade.

A limitação imposta pela divisão dos poderes, através da fixação de sua competência, permite que seja possível, de antemão, identificarmos quais são as ações e, consequentemente, as despesas inerentes a cada poder e o Poder Executivo não precisa prever em seu orçamento recursos para melhoramento do processo legislativo; tampouco, a Câmara precisa de recursos para melhoria e desenvolvimento do ensino básico.

É certo, por outro lado, que existem algumas atividades praticadas pelos poderes que, inevitavelmente, são semelhantes, tanto no aspecto material como no formal, com as atividades essenciais de um outro Poder. É assim, por exemplo, que a Câmara, praticando atos puramente administrativos, gerência os seus próprios recursos, destinados, é claro, à trabalhadores, recolhe as respectivas obrigações sociais, quando é caso, garante as despesas com manutenção etc.

Mas há, neste, e em outros casos, restrições severíssimas a essa atividade. O Executivo também, por exemplo, edita decretos que tem formato de lei, em decorrência de sua generalidade. Mas essa ação do Executivo está intimamente ligada, primeiro, com uma autorização prévia da lei, feita pelo Poder Legislativo e que autoriza a elaboração dos decretos do Executivo tem limites estreitos quanto a sua aplicação, não alcançando nunca o poder de definir modelos, no plano geral que lei realizada pelo Legislativo tem.

A partir de agora já podemos saber, então, quais os recursos que são devidos ao Poder Legislativo. São eles, pois aqueles previstos no orçamento que se adequam as atividades desse Poder, logo, não podemos imaginar que o orçamento elenque, por exemplo, recursos para o Legislativo destinados a atendimento médico da população. Essa é uma atividade típica do Poder Executivo, não cabendo, consequentemente, ao Legislativo a sua realização.

V – DA QUANTIDADE DE RECURSOS ENTREGUES, PELO EXECUTIVO, AO PODER LEGISLATIVO.

Identificada a natureza dos recursos devem ser previstos no orçamento para, posteriormente, serem repassados a Câmara, cabe a nós agora examinar qual a quantidade de recursos que devem ser repassados.

Essa quantia, por exemplo deve ser aquela equivalente ao conhecido duodécimo?
O duodécimo, que é, nada mais, nada menos, que a décima segunda parte de um todo, era a parcela exigida por um número sem fim de câmaras pelo Brasil a dentro. Exigir-se um percentual equivalente ao duodécimo significava, então, atender a previsão orçamentária, realizando-a dentro de cada mês do exercício financeiro, pela simples operação matemática de dividir os valores previstos pelo número de meses do ano.

Contudo, apesar da longa prática desse sistema, é certo que o duodécimo deixou de existir, como técnica para repasse de recursos, desde a edição da Lei n°4.320/64. Essa lei, esteio do sistema de finanças públicas nacional, estabelece, em seu art.47, a exigência da programação da despesa, através da aprovação do denominado Quadro de Cotas Trimestrais.

Esse quadro, que deve ser apresentado antes da execução da despesa, permite que se busque o equilíbrio entre as receitas e o fluxo das despesas, otimizando assim a execução do orçamento.

O Quadro de Cotas Trimestrais não é um mero demonstrativo, utilizado como um complicador a mais na atividade financeiro-administrativa das entidades públicas. Ao contrário, ele permite que se cumpra um dispositivo fundamental na ação financeira do governo, que está estabelecido no alínea b do art. 48, n°4.320/64, qual seja: manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria.

É com base neste raciocínio que sabemos ser impossível, por exemplo, que a Prefeitura, entregando a Câmara os recursos previstos no seu orçamento, mas maiores que suas despesas naquele momento, fique sem recursos para atender despesas fundamentais, como vencimentos de servidores, custeio de serviços e etc.
É por isso que é impossível a exigibilidade de duodécimo, ou a vinculação do repasse de recursos a proporção da receita, uma vez que os recursos são entregues, por um Poder para o outro, para satisfazer despesas tangentes e já previstas no orçamento, e não valores para serem gerenciados, ao prazer, pelo outro Poder.
Deste modo, quando as despesas da Câmara forem processadas e pagas pelo Executivo, se torna imperioso que ele – o Poder Executivo – formule e aprove o Quadro de Cotas Trimestrais – QCT, referente as despesas da Câmara, para exercitar a execução do orçamento. Contudo, é obrigação da Câmara propor o seu Quadro de Cotas Trimestrais, quando for de sua competência a gerência e administração de seus próprios recursos.
Os valores, então, que devem ser entregues, pela Administração ao Legislativo, devem compreender aqueles referentes as despesas legalmente previstas, no limite máximo, é claro, das dotações orçamentarias. Não existe outra regra mais objetiva do que esta para definir a quantidade de recursos a serem exigidos pelo Parlamento e entregues pelo Executivo.
Natural será que, em alguns momentos, ocorra uma sobra de recursos no caixa da Câmara, em razão do próprio fluxo de pagamentos. Afinal, os recursos devem ser repassados de uma única vez, até o dia 20 de cada mês, e as despesas podem exigir quitação no interstício desse período, autoriza que, por exemplo, a Câmara se torne operadora no mercado financeiro de recursos. Não é possível pensar que a Câmara se torne agente financeiro de quantidade vultosa de recursos: não é atividade típica da Câmara essa de gerênciar recursos públicos, por isso ela só pode agir assim em situações especiais.
Assim, os recursos entregues, mensalmente, pelo Executivo a Câmara, devem ter, de antemão, uma destinação programada e certa; não tem sentido que estes recursos sejam simplesmente transferidos porque estão previstos em um orçamento mal feito, que inseriu despesas que não serão, por impossibilidade legal, realizadas.
VI – OUTROS ASPECTOS DA ENTREGA DE RECURSOS A CÂMARA
É indiscutível a predominância que possui o executivo sobre o Legislativo, no Município, em razão principalmente da gerência de recursos, que é feita pelo primeiro Poder. Entretanto, o Legislativo, também tem suas “armas”, momento em que se travam guerras surdas, ou não, entre estes dois “pedaços” da entidade municipal. Imprescindível então é conhecermos as ações que podem ser tomadas de parte a parte, para que cada um, conhecendo as “armas” que tem, saiba não como usá-las, mas principalmente como se defender do ataque do possível opositor.
A regra sobre o relacionamento entre os poderes é de harmonia. E o fundamento da harmonia é a proporção de forças. Pode no máximo existir respeito. Essa lição é bastante antiga e foi descrita com muito cuidado por Platão, já na antiga Grécia.
Por um lado temos, de forma muito clara, como visto anteriormente, que os recursos atribuídos a Câmara devem, impositivamente, ser repassados até dia 20 de cada mês, não cabendo discussão quanto a este momento. Não pode, sob o risco da infração político-administrativa, o Chefe do Executivo deixar de cumprir essa determinação constitucional. Agindo contrário a esta regra, estará o Prefeito afligindo outro Poder grave de modo grave, quebrado um preceito democrático fundamental, ficando sob risco de ver, até ser retirado seu mandato, nos casos mais graves (subsidiariamente, Dec-lei n°201/67, art 4°, inc. I).

9. O Plano Plurianual de Investimentos para o período (Lei n° 1.522/97), no seu artigo 2° 1°, incisos I e II, dispõe que as diretrizes e metas da função legislativa são as seguintes:

9.1. Adequação e melhoria das instalações do edifício da Câmara Municipal, quanto a funcionalidade e a melhoria das condições de trabalho das Camisões dos Vereadores e dos servidores; 

9.2. Manutenção dos serviços administrativos da Câmara Municipal.

10. Os artigos 5° e 6° da Lei n° 1522/97 previu apenas R$150.000.00 (cento e cinquenta mil reais) para investimentos na função de governo “01 – Legislativa”, para os anos de 1998, 1999, 2000 e 2001.

11. A Lei de diretrizes orçamentárias para o exercício de 1999 não priorizou investimentos para a construção ou reforma das instalações físicas da Câmara Municipal pois, não consta do Anexo a Lei n° 1539/98 que dispôs sobre tais diretrizes. Desta forma, o orçamento para 1999 contraria tanto o Plano Plurianual de Investimentos quanto a Lei de Diretrizes Orçamentárias, então, a previsão de R$ 450.000.00 (quatrocentos e cinquenta mil reais) é ilegal e não tem qualquer efeito.

12. Assim mesmo, caso fosse considerado o limite de investimentos definido no Plano Plurianual de Investimentos para tais despesas com a função legislativa, o valor máximo que deveria ser programado para o desembolso no exercício de 1999 seria de R$ 25.000.00 (vinte e cinco mil reais), desde que, fosse prioritariamente, atendidas as metas prioritárias estabelecidas no anexo único a Lei de Diretrizes Orçamentarias para o exercício de 1999 na Lei de n° 1.539/98, de 03 de Julho de 1998 que, define como prioritários a ampliação e construção de plenário da Câmara Municipal, a construção de Centro Administrativo, construção de Centro de Treinamento de Docentes do Ensino Fundamental, etc.

13. Face a farta argumentação, poderemos então dar parecer sobre a situação em estudo.

V - CONCLUSÃO

14. Parecer.

14.1. Sou de parecer que a Lei do Orçamento contém dispositivos contrários ao Plano Plurianual de Investimentos (Lei n° 1.522/97) e contrários a Lei de Diretrizes Orçamentarias (Lei n° 1.539/98), portanto, a previsão orçamentaria para construção do Plenário da Câmara Municipal no orçamento de 1999 é ilegal, e, o que é ilegal não é para ser cumprido.

14.2. Sou de parecer ainda, de que o Executivo Municipal não goza do amparo legal para a transferência de recursos para a Construção do Plenário da Câmara Municipal pois, não está na prioridade da Lei de Diretrizes Orçamentarias para o exercício de 1999, só devendo fazê-la, após cumpridas todas as metas elencadas no Anexo Único da Lei n° 1.539/98, e, dentro do limite fixado no Plano Plurianual de Investimentos que, para o exercício de 1999 é de apenas R$ 250.000.00.

14.3. Parecer final é de que, em qualquer hipótese de transferência de recursos para a Câmara Municipal, para Investimentos, desde que tenham sido cumpridas as prioridades do Anexo Único a Lei n° 1.539/98 e desde que tenha sido cumprido limite do plano Plurianual de Investimentos (R$ 25.000.00), seja editado Decreto como Quadro de Cotas Trimestrais onde figure a realidade de caixa e desembolso financeiro.

15. É o Parecer.

Juazeiro, Ba, em 24 de fevereiro de 1999

NILDO LIMA SANTOS
Assessor de Planos e Desenvolvimento
Consultor em Administração Pública
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