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Bacharel em Administração Pública pela Universidade Católica de Brasília e FACAPE/PE, consultor em administração pública e, em desenvolvimento organizacional, com 46 anos de experiência na área pública iniciada no Exército e, que continuo em toda extensão da vida civil. Responsável por relevantes trabalhos em importância e quantidade, na área de formação e relacionadas ao desenvolvimento da administração pública e das organizações civis; dentre os quais: implantação de entes públicos, reformas administrativas e institucionais, incluindo implantação de município recém-emancipado, planos de carreira, regime jurídico dos servidores, concursos públicos, códigos tributários municipais, defesas de contas públicas, audiências públicas, controle interno, normas de posturas e ambientais, etc. Com a atuação ativa na área da filantropia e das organizações sociais. Com passagens e atuação no Rio de Janeiro, Brasília, Bahia e Pernambuco, onde, inclusive, fixou residência.      

segunda-feira, 5 de setembro de 2016

SUBSÍDIOS DOS VEREADORES DE SOBRADINHO. Análise das Normas Fixadoras. PARECER





I – INTRODUÇÃO AO ASSUNTO: Da Constituição

1.    A Emenda Constitucional n.º 25, de 14 de fevereiro de 2000, estabeleceu nova redação do inciso VI do artigo 29 da Constituição Federal, com vigência a partir de 1º de janeiro de 2001. Redação esta que altera a redação dada pelas sucessivas Emendas Constitucionais n.º 01/92, de 31 de março de 1992 e 19/98, de 04 de junho de 1998.

2.    A emenda Constitucional n.º 01/92 apresenta o dispositivo “in casu” (inciso VI do art. 29) com a seguinte redação:

                                                                     “Art. 29 ..........................................................

VI – a remuneração dos Vereadores compreenderá a, no máximo 75% (setenta e cinco por cento) daquela estabelecida, em espécie, para os Deputados Estaduais, ressalvado o que dispõe o art. 31, XI”.


3.    A Emenda Constitucional n.º 19/98, de 04 de junho de 1998, novamente alterou a redação do inciso VI do artigo 29 para:

                                                                     “Art. 29 ..........................................................

VI – subsídio dos Vereadores fixado por lei de iniciativa da Câmara Municipal, na razão de, no máximo,  75% (setenta e cinco por cento) daquele estabelecido, em espécie, para os Deputados Estaduais, observado o que dispõem os arts. 39, § 4.º,  57,§ 7º, 150, II, 153, III e 153, § 2.º, I”.

4.    A Emenda Constitucional n.º 25/00 que alterou tal dispositivo (inciso VI do art. 29), deu a este a seguinte redação:

                                                                     “Art. 29 ..........................................................

VI – o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subsequente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos:

a)               em Municípios de até 10.000 (dez mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores compreenderá a 20% (vinte por cento) do subsídio dos Deputados Estaduais;

b)               em Municípios de 10.001 (dez mil e um ) a 50.000 (cinqüenta mil) habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a 30% (trinta por cento) do subsídio dos Deputados Estaduais;

c)                omissis;

d)               omissis;

e)                omissis;

f)                 omissis”.

5.    Art. 3.º da Emenda Constitucional n.º 25/00 diz que tal instrumento entra em vigor a 01 de janeiro de 2001. Isto é, a Emenda Constitucional iniciou a sua vigência nessa data.

6.    Na redação original da Constituição Federal de 1988 era conferida apenas à Câmara por ato legislativo (resolução ou decreto = ambas com o mesmo valor de lei), a fixação ou revisão da remuneração dos Vereadores. Assim estabelecia o texto do inciso V do art. 29:

                                                                     “29 ..................................................................

V – remuneração do Prefeito, do Vice Prefeito e dos Vereadores fixada pela Câmara Municipal em cada legislatura, para a subsequente, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 150, II, 153, III, e 153, § 2.º, I”.

7. Com Emenda Constitucional n.º 01/92, de 31 de março de 1992 o inciso V foi desdobrado e a parte referente a fixação dos subsídios dos Vereadores passou a ser o inciso VI com a seguinte redação:

“VI – a remuneração dos Vereadores compreenderá a, no máximo, 75% (setenta e cinco por cento) daquela estabelecida, em espécie, para os Deputados Estaduais, ressalvado o que dispõe o art. 37, XI;”.

8. A Emenda Constitucional n.º 01/92 acresceu ainda ao artigo 290, inciso VII que estabeleceu o limite de 5% (cinco por cento) da receita para gastos com a remuneração dos Vereadores. Eis, na íntegra o texto de tal dispositivo:

                                                                     “Art. 29 ..........................................................

VII – o total da despesa com a remuneração dos Vereadores não poderá ultrapassar o montante de 5% (cinco porcento) da receita do município;”

9. A Emenda Constitucional n.º 19/98, de 04 de junho de 1998, manteve o limite da Emenda Constitucional n.º 01/92, (setenta e cinco por cento do subsídio dos Deputados), entretanto, passou a exigir lei de iniciativa da Câmara Municipal para a fixação dos subsídios. Assim como a Emenda Constitucional n.º 01/92 não estabeleceu o princípio da anterioridade da legislatura para a fixação dos subsídios, também, a Emenda Constitucional n. 19/98 não estabeleceu este princípio.


II – DA LEGISLAÇÃO SOBRE A MATÉRIA -  EDITADA PELA CÂMARA

10. Em 28 de setembro de 2000, bem antes das eleições que definiram os eleitos para o quadriênio de 2001 a 2004, a Câmara Municipal editou o Decreto Legislativo n.º 04/2000 definindo os subsídios do Presidente da Câmara e dos Vereadores. Tal instrumento, de acordo com o seu preâmbulo, se ampara no “artigo 29 da Constituição Federal, com a redação dada pelas emendas 18/98 e 25/2000”. Eis na íntegra o teor do Decreto:

“Art. 1.º Os subsídios do Presidente da Câmara de Vereadores a partir de janeiro de 2001 será estabelecido por este decreto, os quais obedecerão os disposto na emenda Constitucional 25/2000, devendo os mesmos ser fixados em 30% (trinta por cento) dos subsídios dos Deputados Estaduais, desde que não ultrapasse 5% (cinco por cento) da receita municipal.

Art. 2.º Ficam assim fixados os subsídios:

I – para Presidente da Câmara R$ 2.700,00 (dois e setecentos reais);

II – para Vereador R$ 1.800,00 (um mil e oitocentos reais).

Art. 3.º Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicação com vigor a 1º de janeiro de 2000”.
11. Em 29 de março de 2001, após Notificação do Tribunal de Contas dos Municípios sobre a necessidade de se fixar os subsídios por Lei, de iniciativa da Câmara e com a sanção do Chefe do Executivo, foi editada a Lei n.º 261/2001, com a redação seguinte:

“Art. 1.º O subsídio mensal dos Vereadores para vigorar na legislatura que iniciou em 1º de janeiro de 2001, será fixado em R$ 1.800,00 (hum e oitocentos reais), correspondente nesta data a 30% (trinta por cento) do subsídio do Deputado Estadual.

Art. 2.º O subsídio do Presidente da Câmara Municipal será de R$ 2.500,00 (dois mil e quinhentos reais).

Art. 3.º Nas convocações para realizações extraordinárias vindas do Executivo, a remuneração será de R$ 450,00 (quatrocentos e cinqüenta reais), cumprindo atribuições regulamentadas e estatuídas nas Emendas Constitucionais 19/98 e 25/00.

Art. 4.º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação retroativa a partir de janeiro de 2001.

Art. 5.º Revoga-se o Decreto Legislativo 04/2000 e todas as disposições em contrário”.


III – DA ANÁLISE DOS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS

12. A emenda Constitucional n.º 25, de 14 de fevereiro de 2000, somente entrou em vigor em 01 de janeiro de 2001, e, em assim sendo, o limite de 30% (trinta por cento) dos subsídios dos Deputados Estaduais estabelecido para fixação do limite dos subsídios dos Vereadores somente será exigido a partir da legislatura de 2005 a 2008, vez que, o inciso VI do art. 29 com a redação dada pela Emenda Constitucional n.º 25/00 estabeleceu o princípio da legislatura anterior e, cuja vigência, isto é, vigência da Emenda Constitucional só se deu em 01 de janeiro de 2001. E, se a exigência da EC n.º 25/00 só ocorreu em janeiro de 2001, então os Vereadores que formaram a legislatura abrangida pelo período de 1997 a 2000 não tinham competência para legislar sobre matéria que somente  caberia à próxima legislatura. Estes deveriam sim, legislar tomando por base a Emenda Constitucional n.º 19/98 cujos seus efeitos ainda se estenderão até o exercício de 2004. De modo que, o limite dos subsídios dos Vereadores ainda se assenta na base do percentual de 75% (setenta e cinco por cento) da remuneração dos Deputados Estaduais, contanto que, no geral, estes não ultrapassem a 5% (cinco por cento) da receita.

13. José Rubens Costa, in “Manual do Prefeito e do Vereador, Editora Del Rey, 2001 – Belo Horizonte - MG, atualizado pelas ECs n.º 1/92, n.º 19/98, n.º 20/98, e n.º 25/98 e pela LRF, pg. 124”, assim entende sobre a matéria:

                                                                     “35. Vigência da EC n.º 25/00
                                                                    
O art. 3.º da EC n.º 25/00 assentou, de modo textual, “esta Emenda Constitucional entra em 1.º de janeiro de 2001”.

Logo, não entrou em vigor durante a legislatura municipal encerrada no ano de 2001. Assim, ao tempo da fixação dos subsídios, último ano da legislatura, 2000, outra conclusão não cabe senão a de que prevaleciam os parâmetros anteriores, fossem os da EC. N. 19/98 ou os da EC n.º 1/92, teto mais benéfico, 75% da remuneração dos Deputados Estaduais independentemente do número de habitantes do município. Evidente, por outro lado, ser nulo o estabelecimento dos subsídios  da EC N.º 25/00, porque levadas a erro das Câmaras Legislativas e em erro por ato do Congresso Nacional! -, com o que submeteram-se a norma não eficaz, não vigente. A assertiva jamais seria contrariada acaso a EC n.º 25/00 tivesse aumentado o teto ou barreira dos subsídios municipais, por exemplo, limite máximo de 90% a remuneração dos Deputados Estaduais. Nesta hipótese, as Câmaras que a tivessem precocemente, aplicado e os Vereadores que tivessem recebido pelo limite maior seriam, sem dúvida alguma, sancionados. No entanto, como aconteceu o contrário, redução do limite de 75% dos subsídios dos Deputados Estaduais, haverá resistência, ainda por razões óbvias e psicológica, à aceitação da tese. Considerada nula a observância precoce da EC n.º 25/00, certo que o subsídio deverá ser verificado pelo valor correspondente ao da legislatura passada. Nesse sentido, por exemplo, previsão da Constituição de Minas Gerais, art. 183, par. Único: acaso a Câmara deixar de fixar o subsídio, “ficarão mantidos, na legislatura subsequente, os critérios de remuneração vigente em dezembro do último exercício da legislatura anterior, admitida apenas a atualização de valores”. Aponta-se o texto constitucional mineiro apenas como exemplo de solução adequada, embora se saiba da inconstitucionalidade em regulando matéria que foge pelos dedos de sua competência. A Constituição Federal não deixa espaço às Constituições Estaduais para a regência da matéria subsídios dos agentes políticos municipais, da alçada exclusiva das normas do município, dentro, é claro, dos trilhos federais. Exemplos, ainda, da mantença da fixação anterior estão no Congresso Nacional e na Câmara Federal mineira, pois há muito deixaram de fixar os subsídios, que, não obstante, vêm sendo pagos por normas anteriores. Ainda com o nome de remuneração, a pecúnia do Presidente e Vice-Presidente, e Ministros da República, fixada há seis anos, Decreto Legislativo n.º 6, de 1995. A do Governador, Vice-Governador e Secretários de Estado de Minas, em 1999, Lei n.º 13.200, de 03.02.99. A dos Deputados Estaduais Mineiros, em 1994, Resolução n.º 5.154, de 30.12.94”.

14. Sobre a vigência da EC n.º 19/98, já se pronunciou o Supremo Tribunal Federal, ao referir-se ao teto dos subsídios e remuneração (inc. XI do art. 37) e ao subsídio único (§ 4.º do art. 39):

“Não são auto-aplicáveis as normas do art. 37, XI e 39, § 4.º, da Constituição, na redação que lhes deram os arts. 3.º e 5.º, respectivamente, da Emenda Constitucional n.º 19, porque a fixação do subsídio mensal, em espécie, de Ministro do Supremo Tribunal Federal – que servirá de teto -, nos termos do art. 48, XV, da Constituição, na redação do art. 7.º da referida Emenda Constitucional n.º 19, depende de lei formal, de iniciativa dos Presidentes da República, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal. Em decorrência disso, o Tribunal não teve por auto-aplicável o art. 29 da Emenda Constitucional 19/98, por depender, a aplicabilidade dessa norma, da prévia fixação, por lei, nos termos acima indicados, do subsídio do Ministro do Supremo Tribunal Federal. Por qualificar-se, a definição do subsídio mensal, como matéria expressamente sujeita à reserva constitucional de lei em sentido formal, não consiste competência ao Supremo Tribunal Federal, para, mediante ato declaratório próprio, dispor sobre esta específica matéria.
(...)

Deliberou-se, também que, até que se edite a lei definidora do subsídio mensal a ser pago a Ministro do Supremo Tribunal Federal, prevalecerão os tetos estabelecidos para os três Poderes da República, no art. 37, XI, da Constituição, na redação anterior à que lhe foi dada pela EC 19/98, vale dizer: No Poder Executivo da União, o teto corresponderá a remuneração paga a Ministro do Estado; no Poder Legislativo da União, o teto corresponderá à remuneração paga aos Membros do Congresso Nacional; e no Poder Judiciário, o teto corresponderá à, remuneração paga, atualmente, a Ministro do Supremo Tribunal Federal”.


IV – DA SITUAÇÃO JURÍDICA ATUAL DOS SALÁRIOS DOS VEREADORES DE SOBRADINHO

15. A Câmara Municipal de Sobradinho Editou Decreto Legislativo, de n.º 04/2000, em 28 de setembro de 2000. Este Decreto referenciou as Emendas Constitucionais de n.º 18/98 e 25/2000. Referências estas totalmente equivocadas, já que a EC n.º 18/98 não trata em momento algum de subsídios de Vereadores e, a EC n.º 25/2000 que ainda não estava em vigor. Tal instrumento teve como agravante ainda, o erro de forma, já que o instrumento definido pela EC n.º 19/98 – que, é realmente, a base legal que dispõe sobre os subsídios dos Vereadores -, definiu que o ato próprio para a fixação dos subsídios dos Vereadores é Lei de iniciativa da Câmara Municipal.

16.  Face a estas razões o Decreto Legislativo n.º 04/2000, de 28 de setembro de 2000 é um ato nulo e sem eficácia jurídica, desta forma, prevalecem os subsídios da “Legislatura Anterior ao período de 2000 a 2004”, até a data de publicação da Lei Municipal n.º 261/2000, de 29 de março de 2001.

17.  A Câmara Municipal, na tentativa de corrigir o Decreto Legislativo n.º 04/2000, cometeu mais um erro ao editar a Lei n.º 261/2001, de 29 de março de 2001. Erro que consiste na sua retroatividade, desta forma, ferindo questões de direito, já que Lei não pode retroagir para prejudicar. Este é um princípio universal de direito. Um outro erro deste instrumento foi a referência feita à Emenda Constitucional n.º 25/00, já que esta somente será aplicada para a próxima legislatura. Portanto, esta norma é parcialmente nula, e passível de ser reformada, já que prevalece  a Emenda Constitucional n.º 19/98, que permite a Câmara Municipal fixar os subsídios dos Vereadores no curso da legislatura.

18.  A Lei n.º 261/2001, ao ser reformada deverá observar o limite da remuneração dos Vereadores que ainda permanece em 75% da remuneração dos Deputados Estaduais, contanto que não ultrapasse os 5% da receita do Município.


V – DA NOTIFICAÇÃO DO TCM SOBRE SUBSÍDIO A MAIOR

19. Caso o TCM esteja cobrando devolução aos cofres públicos municipais de diferenças e subsídios a maior por força de normas aprovadas em legislatura anteriores, há de ser contestado com a força dos argumentos próprios, a exemplo os de José Rubens Costa (2):

“A multidão de normas e as variadas interpretações não levam a outra conclusão senão a de que os agentes políticos que não participaram do estabelecimento do subsídio não podem ser penalizados por eventual inconstitucionalidade, isto é,  por recebimentos a maior, seja do subsídio ou não, seja de parcelas outras, admitidas, verba de representação, parte móvel do subsídio, indenização por sessão legislativa ou por reunião extraordinária..
(...)

E mesmo os parlamentares que votaram o subsídio dos agentes do Executivo ou do Legislativo, ou o Projeto, após a EC n.º 19/98, eis que participa da formação da lei; não podem ser condenados se não houver perda de participação dolosa ou culposa, eis o princípio constitucional da responsabilidade civil subjetiva dos servidores e agentes públicos – art. 37, § 6.º, CF, conjugado com os arts. 159 e 1.059, do Código Civil.

Como ensina Hely Lopes Meirelles, a responsabilização do agente político deve “resultar de conduta culposa ou dolosa no desempenho do cargo, desde que cause danos patrimoniais ao Município ou a terceiros”. “Ao Prefeito, como aos demais agentes políticos, se impõe o dever de tomar decisões governamentais de alta complexidade e importância, de interpretar as leis e de converter os seus mandamentos em atos administrativos dos mais variados. Nessa  missão política-administrativa é admissível que o governante erre, que se equivoque na interpretação e aplicação da lei, que se confunda na aplicação da conveniência e oportunidade das medidas executivas sujeitas à sua decisão e determinação. Desde que o Chefe do Executivo esse em boa fé, sem abuso de poder, sem intuito de perseguição ou favoritismo, não fica sujeito a responsabilização civil, ainda que seus atos lesem a administração ou causem danos patrimoniais a terceiros. E assim é porque os agentes políticos, no desempenho de suas atribuições de governo, defrontam-se a todo momento com situações novas e circunstâncias imprevistas que exigem pronta solução, à semelhança do que ocorre na justiça. Por isso mesmo, admite-se para as suas autoridades uma margem razoável de falibilidade nos seus julgamentos”.

De lembrar que os agentes políticos, como Prefeito e Vereadores, não são técnicos, não exercem funções técnicas, mesmo profissionais de nível superior, o que corrobora o entendimento de que não podem ser penalizados por incorreção na fixação do subsídio, o que oculta no caso da vigência ou não da EC n.º 19/98; Assim afirma o Superior Tribunal de Justiça, Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro: “O Prefeito Municipal, sabe-se, não encerra, no arco de suas atribuições, promover a contabilidade do Município, efetuar pagamento, saldar os débitos. (...) Ora, do que normalmente acontece (id quod plerumque accidit), o Prefeito não pratica esse ato burocrático porque foge de suas atribuições legais”.
(...)
Assim, o Superior Tribunal de Justiça, Ministro Nilton Pereira, negando pedido de condenação de agente político:

“A vista do que dispõe o artigo 37, § 6.º, da Constituição, que tocante a responsabilidade objetiva tem a administração pública, independentemente dessa administração como, responsável pelo ressarcimento dos danos, enquanto que para os benefícios não. Terá que ser demonstrada a participação culposa para que eles possam regressivamente ser levados a essa obrigação”. O mesmo entendimento está manifestado nas Ac. N.º 42.198-2, n.º 42.196-6,  n.º 42.197-4, Desembargador Lúcio Urbano: somente se responsabiliza o agente político se houver conduta dolosa ou culposa. Assim, o Desembargador Orlando Carvalho, Ac. N.º 133.815-1: “ora, para a condenação do agente público à devolução de quantias desenvolvidas pelo pagamento das despesas realizadas até mesmo sem prévio procedimento licitatório ou outras formalidades legais, mister se faz demonstrar a ocorrência de efetivo prejuízo, ter agido com má fé, dolo ou culpa, não bastante mera presunção”.

Enquanto permaneça sem ser questionada a norma que fixou o subsídio, evidente que não se pode pretender a devolução de valor a maior, como pontifica o 2.º Grupo de Câmaras Cíveis do Tribunal de Justiça de Minas Gerias, MS n.º 130.154-8, Desembargador Reynaldo Xinenes:

            “Reexaminando a questão posta nos autos, estou convencido de que, declarada a inconstitucionalidade da lei, realmente, os seus efeitos atingem os atos praticados durante a vigência da norma, impondo-se erga omnes, com efeitos ex nunc. Entretanto, tratando-se de vantagens auferidas pelo servidor público durante o período de vigência da norma, não se cogita de devolução, sobretudo porque o egrégio Supremo Tribunal Federal em decisões cautelares concedendo liminar com efeitos ex nunc, do que se extrai a conveniência de valorizar a interpretação que, embora não convalide todos os atos praticados durante a vigência da lei declarada inconstitucional, põe a salvo aqueles originários de contraprestação devida ao servidor e que foram recebidas no interstício de sua vigência”.


V – CONCLUSÃO

20. Os Edis têm direito ao recebimento dos subsídios calculados na forma do Decreto Legislativo n.º 04/2000, de 28 de setembro de 2000, entretanto, o limite máximo para recebimento destes, pelos Vereadores, não é de 30%, mas, tão somente de 75% que é o que define a Emenda Constitucional n.º 19/98, contanto, que no final do exercício não tenha ultrapassado a 5% das receitas. Este direito se estende até o mês de março de 2001, quando foi editada a Lei 261/2001.

21. A partir de abril de 2001, os subsídios passaram a ser calculados na forma do disposto na Lei n.º 261/2001.

22. Com relação a possíveis recebimentos de subsídios a maior, em função de obediência a normas pretéritas, não há de ser questionado, vez que, a Câmara estava no estrito cumprimento da Lei. O Tribunal de Contas não é competente para decidir a questão, mas, tão somente o Poder Judiciário, mediante ação competente e que tenha sido transitada em julgado. E, nesta questão, o judiciário e seus Tribunais têm se posicionado contra a devolução de qualquer espécie, em função de legislação equivocada.

23. A Lei Municipal n.º 261/2001 deverá ser revogada com a edição de nova Lei redefinindo os cálculos dos subsídios dos Vereadores, acomodando-os aos ditames da Emenda Constitucional n.º 19/98.

24. É o Parecer.

Sobradinho(Ba.), em 23 de dezembro de 2001


Nildo Lima Santos

Consultor em Administração Pública.
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