Nildo Lima Santos. Consultor em Administração Pública.
FUNDO MUNICIPAL REGULAMENTADO. Pode ser caracterizado como órgão e unidade orçamentária. Contrariamente ao que afirma o Parecer Normativo nº 004/96 do TCM Bahia
I – INTRODUÇÃO:
1. Instrumento editado
pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia, in análise,
especificamente o Parecer Normativo nº 004/96 do TCM Bahia, datado de 14 de
maio de 1996, conforme de início se extrai de sua Ementa, transcrita ipsis litteris:
“O Fundo
Especial. Forma de gestão de recursos públicos. Não deve ser compreendido como
entidade jurídica, órgão ou unidade orçamentária, e sim como um conjunto de
recursos de várias naturezas, inclusive financeiras, destinados à consecução de
objetivos pré-determinados.”
II
– COMENTÁRIOS PRELIMINARES:
2. Está estabelecido
na Carta Maior (C.F.) como um dos princípios básicos da autonomia do Município
- equiparado este a ente-federado -, o de sua auto-organização através de leis
próprias específicas (Art. 30, I e V).
3. A Lei
Federal 4.320, de 17 de março de 1964, art. 14 e Parágrafo Único, assim estabelecem
o entendimento do que são Unidades Orçamentárias e, Unidades Administrativas:
“Art. 14. Constitui unidade orçamentária
o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão
consignadas dotações próprias.
Parágrafo Único. Em casos excepcionais,
serão consignadas dotações a unidades administrativas subordinadas ao mesmo
órgão.”
4. J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis, em
comentários sobre os dispositivos da Lei 4.320, acima citados e transcritos
(Art. 14 e seu § Único), assim afirmam:
“Em última análise, unidade orçamentária
é o órgão ou agrupamento de serviços com autoridade para movimentar dotações.
O que a Lei 4.320 pretendeu foi separar
os conceitos de unidade orçamentária e unidade administrativa, de modo a
permitir um sistema descentralizado da execução do orçamento. Assim sendo, este
dispositivo da Lei 4.320 terá de ser conjugado com as disposições sobre repasse
do Decreto-lei 200/67. À medida que o Governo Federal e, com ele, os Governos
Estaduais e Municipais crescem em responsabilidade, sente-se a necessidade de
delegar, cada vez mais, autonomia para execução.
O orçamento nesse processo, é peça
essencial, porque, ao delegar atribuições, a autoridade delegante,
concomitantemente, faz o aporte de dotações, de tal modo que a autoridade
delegada possa desincumbir-se de suas responsabilidades, realizando ela próprio
o empenho e o pagamento. Num país de dimensões continentais como no Brasil,
somente uma descentralização ampla, através de sistemas de planejamento e de
finanças, poderá permitir execução rápida e eficaz.
É claro que uma descentralização desse
porte pressupõe controle objetivo, não de pessoa, mas de programas e dotações,
bem como das unidades responsáveis pelas respectivas execuções.
É importante que os Municípios, desde
que tenham condições, baixem por decreto o rol de suas unidades orçamentárias,
a fim de disciplinar a elaboração e a execução do orçamento.
O critério básico para constituir este
rol é que cada unidade orçamentária corresponda a:
*responsabilidade pelo planejamento e
execução de certos projetos e atividades;
*competência p/autorizar despesa e/ou
empenho;
Desse modo, a unidade orçamentária se tornará
o centro de:
*planejamento;
*elaboração orçamentária;
*execução orçamentária;
*controle interno;
*custos.
.........................................”
5. Poderemos assim conceituar, filosoficamente, um
Fundo Municipal Especial:
“Um fundo municipal é uma derivação do sistema
contábil e de controle central e de desconcentrações das ações voltadas para
determinado objetivo, através da congregação de fatores gerenciais e
financeiros de forma a propiciar maior eficácia de tais ações.”
6. Como conceito mais amplo de fundo está ligado ao
patrimônio de uma entidade qualquer. A restrição mencionada distingue
patrimônio como um conjunto de valores vinculados à própria entidade para a
concretização do seu objetivo, daí porque, se considera patrimônio, no seu aspecto
quantitativo, como um fundo geral de valores. Isto não impede, entretanto, a
identificação da restrição específica sobre um valor, um ativo ou um serviço.
7. Heraldo da Costa Reis e J. Teixeira Jr., in “A LEI
4.320 COMENTADA, 25ª Edição, IBAM, RJ, pags. 128 e 129, em comentário ao Art.
71 da citada Lei, assim afirmam:
“São características dos fundos
especiais, de acordo com o estabelecido no presente artigo:
*receitas especificadas -
.....................................
*vinculação à realização de determinados
objetivos ou serviços – ao ser instituído, o fundo especial deverá vincular-se
à realização de programas de interesse da Administração, cujo controle é feito
através dos orçamentos e contabilidade próprio.
A lei que instituir o fundo especial
deverá dispor sobre as despesas que serão financiadas pelas receitas;
*normas peculiares de aplicação
-....................................
*vinculação a determinado órgão da
Administração.
.........................................”
8. Ainda, os mestres, Heraldo da Costa Reis e J.
Teixeira Machado Jr., em comentários ao artigo 72 da Lei Federal nº 4.320:
“..............................................
Aliás, é importante ressaltar que os
fundos especiais deverão ter os seus próprios orçamentos em que demonstrem as
respectivas origens e aplicações dos recursos, que integrarão o orçamento geral
da entidade, como ficou patenteado pelo disposto no § 2º do art. 2º desta lei,
o que nem sempre é obedecido.”
9.
E comentam sobre o artigo 71 de tal Lei:
“.....será extra-orçamentária a
movimentação de recursos financeiros da Caixa Central para a do Fundo Especial
dentro da mesma entidade jurídica, utilizando-se para isto a conta Movimento de
Fundos Internos.”
10. Em Gestão Governamental e a Contabilidade por
Fundos – Textos de Administração Municipal, IBAM, 1ª Edição 1991, pgs. 34 e 35,
Heraldo da Costa Reis nos ensina:
“.....................
Esclareça-se que cada fundo assume a
postura de entidade contábil independente, pois conforme já afirmado é o núcleo
central do interesse da administração para fins de controle e de avaliação de
desempenho.
Um fundo é definido como uma entidade
fiscal contábil independente com demonstrações próprias, registros contábeis de
caixa e outros recursos juntamente com todas as obrigações. Reservas e
patrimônio, os quais são agregados para propósitos definidos em atividades
específicas, de acordo com regulamentos, restrições e limitações especiais.
A implantação do sistema de
Contabilidade por Fundos exigirá inicialmente um inventário dos bens, direitos
e obrigações, segregados pelos fundos contábeis organizados para o controle de
desempenho setorial, além é claro da prévia delimitação das áreas de
responsabilidade com as quais aqueles itens se relacionam.”
11. O Ministério da Ação Social – Secretaria Nacional
de Habitação, em manual “FUNDO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO!, Brasília, 1991, página
19, orienta, através do FLUXOGRAMA DA OPERAÇÃO DO(S) PROGRAMA(S)
HABITACIONAL(IS) COM RECURSOS DO FUNDO, que com a criação de um FUNDO MUNICIPAL
há a necessidade do Registro de Nova Unidade Orçamentária.
III – DA CARACTERIZAÇÃO DO FUNDO COMO
UNIDADE ORÇAMENTÁRIA:
12. Os Fundos Especiais Municipais, Federais ou
Estaduais, se caracterizam como Unidades Orçamentárias, dentro do pressuposto
legal das Finanças Públicas, conforme artigo 14, § Único. Contrariamente ao que
afirma o Parecer Normativo nº 004/96 do Tribunal de Contas dos Municípios do
Estado da Bahia.
13. O fato de um Fundo Especial ser constituído de um
agrupamento de serviços com dotações próprias por si só já o caracteriza como
Unidade Orçamentária.
IV – DA CARACTERIZAÇÃO DO FUNDO ESPECIAL
COMO ÓRGÃO:
14. Conceitua “órgão”, Aurélio Buarque de Holanda, in
Pequeno Dicionário da Língua Portuguesa, 11ª Edição:
“Órgão – Cada uma das partes de um organismo ou corpo
vivo, que exerce uma função especial.”
15. Um órgão, pela visão organizacional, é conceituado
como um organismo que congrega um conjunto de atribuições voltadas para
determinados objetivos.
16. Um órgão dentro da estrutura organizacional assume
o nível de maior ou menor relevância de poder, a depender do grau de
complexidade e de relevância das suas atividades definidas por atos formais.
17. Uma gestão de Fundo Especial, por si só, já o
admite como órgão com atribuições e denominações específicas.
18. O Ministério da Ação Social – Secretaria Nacional
de Habitação, em manual de orientação para implantação de “Fundo Municipal de
Habitação” assim orienta os Municípios:
“4.1. (............);
4.2. LOCALIZAÇÃO..
INSTITUCIONAL – O fundo poderá
vincular-se a qualquer órgão, seja da administração descentralizada do
Executivo municipal. O critério de escolha deverá considerar a pertinência das
competências e atribuições desse órgão para com as finalidades do fundo. Não
impede que a opção recaia sobre a criação de um novo órgão para esses fins. (Acrescento:
O próprio FUNDO ESPECIAL) (grifo e comentário nosso). – Alerta-se, todavia,
sobre a necessidade de verificar-se a sua conveniência, tendo em conta o peso
do custeio operacional em relação ao volume de instrumentos previstos para o
fundo. (...........)
4.3. AUTONOMIA FINANCEIRA E ADMINISTRATIVA – O
Fundo não tem personalidade jurídica, o que não exclui a possibilidade de
outorgar-lhe a autonomia financeira e por decorrência administrativa (que
poderá se dar através da criação de um Conselho Deliberativo), com orçamento de
contabilidade próprio. Neste caso, cabe observar que a descentralização das
decisões, por delegação destas aos gestores do Fundo, deverá implicar na
descentralização das decisões, por delegação destas aos gestores do Fundo,
deverá implicar na descentralização dos recursos financeiros e outros,
obedecendo a uma programação periódica, aprovada previamente por decreto do
Executivo Municipal.
A descentralização do processo decisório
poderá, por conveniência da administração municipal, ser acompanhada do
controle orçamentário e financeiro sobre as despesas e receitas do fundo.
(.......).
Necessário se torna esclarecer que, nos
municípios menores, o controle deve ser centralizado como forma de reduzir e
agilizar a execução dos gastos, enquanto naqueles maiores, devido a maior
complexidade de suas atividades, o controle poderá ser descentralizado.”
V – CONCLUSÕES:
19. Por todas estas argumentações e, considerando a autonomia
que tem o Município, que lhe foi outorgado através da Constituição Federal,
para sua auto-organização, um Fundo Especial poderá ser caracterizado como
órgão, desde que, para tal, haja a necessidade para a gestão das atividades a
serem custeadas pelo mesmo. Tal caracterização como órgão está com a previsão
do cargo de Administrador do Fundo Especial que, de fato é o seu gestor dentro
das prerrogativas legais e Regimentais e, ainda, pelo próprio Regulamento do
Fundo.
20. Incontestavelmente, um Fundo Especial, com
contabilidade própria e, conjunto de atividades e projetos para a sua execução,
poderá ser, também, a depender do volume de ações e da necessidade de
descentralização e delegação para o comando e execução de tais ações,
reconhecido como Unidade Orçamentária, principalmente, quando este é
reconhecido como órgão. Inclusive, esta é a maior tendência, dentro dos
pressupostos da Lei 4.320/64.
21. Sob o ponto de vista legal, o Parecer Normativo nº
004/96, do Egrégio Tribunal de Contas dos Municípios é um instrumento meramente
de estudos e de orientação sob alguns aspectos, aqui não abordados, e que de
fato estão corretos, à exceção do que aqui atacamos através de breves estudos e
justificativas. Portanto, não tem tal Parecer Normativo, o caráter impositivo
ou imperativo. Pois, que, seria contrariar dispositivos constitucionais sobre a
autonomia municipal e, ainda, contrariar princípios lógicos e científicos das
teorias do desenvolvimento organizacional.
22. Concluímos por fim, que um Fundo Especial, seja
Municipal, Estadual ou Federal, poderá ser um órgão e unidade orçamentária,
desde que, haja a necessidade de assim ser implantado ou ser transformado, a
depender do grau de autonomia que o Município pretenda dar, por Lei e por seus atos
regulamentares que o completa (Decretos, Resoluções, Regimentos e Portarias).
Juazeiro,
Bahia, em 30 de janeiro de 2017.
NILDO
LIMA SANTOS
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