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Bacharel em Administração Pública pela Universidade Católica de Brasília e FACAPE/PE, consultor em administração pública e, em desenvolvimento organizacional, com 46 anos de experiência na área pública iniciada no Exército e, que continuo em toda extensão da vida civil. Responsável por relevantes trabalhos em importância e quantidade, na área de formação e relacionadas ao desenvolvimento da administração pública e das organizações civis; dentre os quais: implantação de entes públicos, reformas administrativas e institucionais, incluindo implantação de município recém-emancipado, planos de carreira, regime jurídico dos servidores, concursos públicos, códigos tributários municipais, defesas de contas públicas, audiências públicas, controle interno, normas de posturas e ambientais, etc. Com a atuação ativa na área da filantropia e das organizações sociais. Com passagens e atuação no Rio de Janeiro, Brasília, Bahia e Pernambuco, onde, inclusive, fixou residência.      

segunda-feira, 30 de janeiro de 2017

Fundo Contábil Especial: Municipal, Estadual ou Federal, poderá ser órgão ou unidade orçamentária












Nildo Lima Santos. Consultor em Administração Pública.

FUNDO MUNICIPAL REGULAMENTADO. Pode ser caracterizado como órgão e unidade orçamentária. Contrariamente ao que afirma o Parecer Normativo nº 004/96 do TCM Bahia



I – INTRODUÇÃO:

1. Instrumento editado pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia, in análise, especificamente o Parecer Normativo nº 004/96 do TCM Bahia, datado de 14 de maio de 1996, conforme de início se extrai de sua Ementa, transcrita ipsis litteris:

“O Fundo Especial. Forma de gestão de recursos públicos. Não deve ser compreendido como entidade jurídica, órgão ou unidade orçamentária, e sim como um conjunto de recursos de várias naturezas, inclusive financeiras, destinados à consecução de objetivos pré-determinados.”

II – COMENTÁRIOS PRELIMINARES:

2. Está estabelecido na Carta Maior (C.F.) como um dos princípios básicos da autonomia do Município - equiparado este a ente-federado -, o de sua auto-organização através de leis próprias específicas (Art. 30, I e V).

3. A Lei Federal 4.320, de 17 de março de 1964, art. 14 e Parágrafo Único, assim estabelecem o entendimento do que são Unidades Orçamentárias e, Unidades Administrativas:

“Art. 14. Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias.

Parágrafo Único. Em casos excepcionais, serão consignadas dotações a unidades administrativas subordinadas ao mesmo órgão.”

4. J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis, em comentários sobre os dispositivos da Lei 4.320, acima citados e transcritos (Art. 14 e seu § Único), assim afirmam:

“Em última análise, unidade orçamentária é o órgão ou agrupamento de serviços com autoridade para movimentar dotações.
O que a Lei 4.320 pretendeu foi separar os conceitos de unidade orçamentária e unidade administrativa, de modo a permitir um sistema descentralizado da execução do orçamento. Assim sendo, este dispositivo da Lei 4.320 terá de ser conjugado com as disposições sobre repasse do Decreto-lei 200/67. À medida que o Governo Federal e, com ele, os Governos Estaduais e Municipais crescem em responsabilidade, sente-se a necessidade de delegar, cada vez mais, autonomia para execução.
O orçamento nesse processo, é peça essencial, porque, ao delegar atribuições, a autoridade delegante, concomitantemente, faz o aporte de dotações, de tal modo que a autoridade delegada possa desincumbir-se de suas responsabilidades, realizando ela próprio o empenho e o pagamento. Num país de dimensões continentais como no Brasil, somente uma descentralização ampla, através de sistemas de planejamento e de finanças, poderá permitir execução rápida e eficaz.
É claro que uma descentralização desse porte pressupõe controle objetivo, não de pessoa, mas de programas e dotações, bem como das unidades responsáveis pelas respectivas execuções.
É importante que os Municípios, desde que tenham condições, baixem por decreto o rol de suas unidades orçamentárias, a fim de disciplinar a elaboração e a execução do orçamento.
O critério básico para constituir este rol é que cada unidade orçamentária corresponda a:
*responsabilidade pelo planejamento e execução de certos projetos e atividades;
*competência p/autorizar despesa e/ou empenho;
Desse modo, a unidade orçamentária se tornará o centro de:
*planejamento;
*elaboração orçamentária;
*execução orçamentária;
*controle interno;
*custos.
.........................................”

5. Poderemos assim conceituar, filosoficamente, um Fundo Municipal Especial:

“Um fundo municipal é uma derivação do sistema contábil e de controle central e de desconcentrações das ações voltadas para determinado objetivo, através da congregação de fatores gerenciais e financeiros de forma a propiciar maior eficácia de tais ações.”

6. Como conceito mais amplo de fundo está ligado ao patrimônio de uma entidade qualquer. A restrição mencionada distingue patrimônio como um conjunto de valores vinculados à própria entidade para a concretização do seu objetivo, daí porque, se considera patrimônio, no seu aspecto quantitativo, como um fundo geral de valores. Isto não impede, entretanto, a identificação da restrição específica sobre um valor, um ativo ou um serviço.

7. Heraldo da Costa Reis e J. Teixeira Jr., in “A LEI 4.320 COMENTADA, 25ª Edição, IBAM, RJ, pags. 128 e 129, em comentário ao Art. 71 da citada Lei, assim afirmam:

“São características dos fundos especiais, de acordo com o estabelecido no presente artigo:
*receitas especificadas - .....................................
*vinculação à realização de determinados objetivos ou serviços – ao ser instituído, o fundo especial deverá vincular-se à realização de programas de interesse da Administração, cujo controle é feito através dos orçamentos e contabilidade próprio.

A lei que instituir o fundo especial deverá dispor sobre as despesas que serão financiadas pelas receitas;
*normas peculiares de aplicação -....................................
*vinculação a determinado órgão da Administração.
.........................................”

8. Ainda, os mestres, Heraldo da Costa Reis e J. Teixeira Machado Jr., em comentários ao artigo 72 da Lei Federal nº 4.320:

“..............................................
Aliás, é importante ressaltar que os fundos especiais deverão ter os seus próprios orçamentos em que demonstrem as respectivas origens e aplicações dos recursos, que integrarão o orçamento geral da entidade, como ficou patenteado pelo disposto no § 2º do art. 2º desta lei, o que nem sempre é obedecido.”

9. E comentam sobre o artigo 71 de tal Lei:

“.....será extra-orçamentária a movimentação de recursos financeiros da Caixa Central para a do Fundo Especial dentro da mesma entidade jurídica, utilizando-se para isto a conta Movimento de Fundos Internos.”

10. Em Gestão Governamental e a Contabilidade por Fundos – Textos de Administração Municipal, IBAM, 1ª Edição 1991, pgs. 34 e 35, Heraldo da Costa Reis nos ensina:

“.....................
Esclareça-se que cada fundo assume a postura de entidade contábil independente, pois conforme já afirmado é o núcleo central do interesse da administração para fins de controle e de avaliação de desempenho.
Um fundo é definido como uma entidade fiscal contábil independente com demonstrações próprias, registros contábeis de caixa e outros recursos juntamente com todas as obrigações. Reservas e patrimônio, os quais são agregados para propósitos definidos em atividades específicas, de acordo com regulamentos, restrições e limitações especiais.
A implantação do sistema de Contabilidade por Fundos exigirá inicialmente um inventário dos bens, direitos e obrigações, segregados pelos fundos contábeis organizados para o controle de desempenho setorial, além é claro da prévia delimitação das áreas de responsabilidade com as quais aqueles itens se relacionam.”

11. O Ministério da Ação Social – Secretaria Nacional de Habitação, em manual “FUNDO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO!, Brasília, 1991, página 19, orienta, através do FLUXOGRAMA DA OPERAÇÃO DO(S) PROGRAMA(S) HABITACIONAL(IS) COM RECURSOS DO FUNDO, que com a criação de um FUNDO MUNICIPAL há a necessidade do Registro de Nova Unidade Orçamentária.

III – DA CARACTERIZAÇÃO DO FUNDO COMO UNIDADE ORÇAMENTÁRIA:

12. Os Fundos Especiais Municipais, Federais ou Estaduais, se caracterizam como Unidades Orçamentárias, dentro do pressuposto legal das Finanças Públicas, conforme artigo 14, § Único. Contrariamente ao que afirma o Parecer Normativo nº 004/96 do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia.

13. O fato de um Fundo Especial ser constituído de um agrupamento de serviços com dotações próprias por si só já o caracteriza como Unidade Orçamentária.

IV – DA CARACTERIZAÇÃO DO FUNDO ESPECIAL COMO ÓRGÃO:

14. Conceitua “órgão”, Aurélio Buarque de Holanda, in Pequeno Dicionário da Língua Portuguesa, 11ª Edição:

“Órgão – Cada uma das partes de um organismo ou corpo vivo, que exerce uma função especial.”

15. Um órgão, pela visão organizacional, é conceituado como um organismo que congrega um conjunto de atribuições voltadas para determinados objetivos.

16. Um órgão dentro da estrutura organizacional assume o nível de maior ou menor relevância de poder, a depender do grau de complexidade e de relevância das suas atividades definidas por atos formais.

17. Uma gestão de Fundo Especial, por si só, já o admite como órgão com atribuições e denominações específicas.

18. O Ministério da Ação Social – Secretaria Nacional de Habitação, em manual de orientação para implantação de “Fundo Municipal de Habitação” assim orienta os Municípios:

“4.1. (............);
4.2. LOCALIZAÇÃO..
INSTITUCIONAL – O fundo poderá vincular-se a qualquer órgão, seja da administração descentralizada do Executivo municipal. O critério de escolha deverá considerar a pertinência das competências e atribuições desse órgão para com as finalidades do fundo. Não impede que a opção recaia sobre a criação de um novo órgão para esses fins. (Acrescento: O próprio FUNDO ESPECIAL) (grifo e comentário nosso). – Alerta-se, todavia, sobre a necessidade de verificar-se a sua conveniência, tendo em conta o peso do custeio operacional em relação ao volume de instrumentos previstos para o fundo. (...........)
 4.3. AUTONOMIA FINANCEIRA E ADMINISTRATIVA – O Fundo não tem personalidade jurídica, o que não exclui a possibilidade de outorgar-lhe a autonomia financeira e por decorrência administrativa (que poderá se dar através da criação de um Conselho Deliberativo), com orçamento de contabilidade próprio. Neste caso, cabe observar que a descentralização das decisões, por delegação destas aos gestores do Fundo, deverá implicar na descentralização das decisões, por delegação destas aos gestores do Fundo, deverá implicar na descentralização dos recursos financeiros e outros, obedecendo a uma programação periódica, aprovada previamente por decreto do Executivo Municipal.
A descentralização do processo decisório poderá, por conveniência da administração municipal, ser acompanhada do controle orçamentário e financeiro sobre as despesas e receitas do fundo.
(.......).
Necessário se torna esclarecer que, nos municípios menores, o controle deve ser centralizado como forma de reduzir e agilizar a execução dos gastos, enquanto naqueles maiores, devido a maior complexidade de suas atividades, o controle poderá ser descentralizado.”

V – CONCLUSÕES:

19. Por todas estas argumentações e, considerando a autonomia que tem o Município, que lhe foi outorgado através da Constituição Federal, para sua auto-organização, um Fundo Especial poderá ser caracterizado como órgão, desde que, para tal, haja a necessidade para a gestão das atividades a serem custeadas pelo mesmo. Tal caracterização como órgão está com a previsão do cargo de Administrador do Fundo Especial que, de fato é o seu gestor dentro das prerrogativas legais e Regimentais e, ainda, pelo próprio Regulamento do Fundo.

20. Incontestavelmente, um Fundo Especial, com contabilidade própria e, conjunto de atividades e projetos para a sua execução, poderá ser, também, a depender do volume de ações e da necessidade de descentralização e delegação para o comando e execução de tais ações, reconhecido como Unidade Orçamentária, principalmente, quando este é reconhecido como órgão. Inclusive, esta é a maior tendência, dentro dos pressupostos da Lei 4.320/64.

21. Sob o ponto de vista legal, o Parecer Normativo nº 004/96, do Egrégio Tribunal de Contas dos Municípios é um instrumento meramente de estudos e de orientação sob alguns aspectos, aqui não abordados, e que de fato estão corretos, à exceção do que aqui atacamos através de breves estudos e justificativas. Portanto, não tem tal Parecer Normativo, o caráter impositivo ou imperativo. Pois, que, seria contrariar dispositivos constitucionais sobre a autonomia municipal e, ainda, contrariar princípios lógicos e científicos das teorias do desenvolvimento organizacional.

22. Concluímos por fim, que um Fundo Especial, seja Municipal, Estadual ou Federal, poderá ser um órgão e unidade orçamentária, desde que, haja a necessidade de assim ser implantado ou ser transformado, a depender do grau de autonomia que o Município pretenda dar, por Lei e por seus atos regulamentares que o completa (Decretos, Resoluções, Regimentos e Portarias).

Juazeiro, Bahia, em 30 de janeiro de 2017.

NILDO LIMA SANTOS


        
     
    

  
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