I – DO TEMA:
1.
Trata o tema de estudos com parecer sobre a edição de lei orçamentária que
dispõe sobre o limite percentual de suplementações orçamentárias diferente do
limite que foi estabelecido pela LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias).
II – DO QUESTIONAMENTO:
2.
Questiona-se, portanto: - qual a Lei de fato deverá ser seguida pelo gestor,
considerando existir aí a contradição de dispositivos de tais instrumentos
jurídicos?...
III – DO BREVE ESTUDO SOBRE A MATÉRIA:
3. Do Sistema Orçamentário:
3.1. É conveniente que entendamos o seguinte:
Os processos de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei
Orçamentária Anual (LOA) são subordinados ao sistema orçamentário do Estado
Brasileiro e, que foram definidos pelo artigo 165 e dispositivos da
Constituição da República Federativa do Brasil.
3.2. O Sistema Orçamentário Brasileiro
define a sua constituição através das seguintes normas dispostas
hierarquicamente quanto à subordinação de princípios pela seguinte ordem
decrescente:
a) o plano plurianual de investimentos;
b) as diretrizes orçamentárias;
c) os orçamentos anuais.
3.3. A Lei de Diretrizes Orçamentárias,
norma esta, orientadora para a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA),
automaticamente, pela sua posição dentro da hierarquia sistêmica e, pela
disposição constitucional incita no inciso I do § 3º e §4º do artigo 166 da
Constituição Federal, subordina a segunda à primeira, isto é, a LOA à LDO.
3.4. Na íntegra, transcrevemos o dispositivo
constitucional citado no subitem anterior:
“Art. 166 (...)
§ 2º As emendas ao projeto de
lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser
aprovadas caso:
I – sejam incompatíveis com o plano
plurianual e com a alei de diretrizes orçamentárias;
...........................................................................................
§4º As emendas ao projeto de lei de
diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o
plano plurianual.
§5º (...)”
3.5. Devemos distinguir duas expressões
semelhantes, que no entanto significam coisas diferentes. Estamos falando da
“Lei Orçamentária” e do “Sistema Orçamentário”.
3.4.1. Lei Orçamentária – é o ato emanado
do Poder Legislativo, sancionado pelo Executivo, que autoriza as despesas e
receitas previstas na peça orçamentária, de acordo com as normas
constitucionais;
3.4.2. Sistema Orçamentário – é o conjunto
de métodos e práticas governamentais que possibilita ao Governo a realização de
seus objetivos políticos, econômicos e sociais, especificados anteriormente.
Abrangendo, portanto, todas as fases orçamentárias, que são: planejamento,
elaboração, exame, votação, execução, fiscalização e, finalmente, avaliação.
3.6. A Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) tem por finalidade estabelecer regras normativas para a lei orçamentária
anual. Essas regras visam ao encaminhamento das diversas propostas do
Executivo. Para tanto, define parâmetros utilizados na elaboração da peça
orçamentária anual e dispõe sobre as metas administrativas.
3.7. Se a Constituição Federal, no seu §2º
do Artigo 165 dispôs que a LDO orienta a elaboração da LOA (Lei Orçamentária
Anual) e estabelece os parâmetros para esta, então são validos os parâmetros,
sem sombras de dúvidas, que estabelecem os limites para as suplementações e,
portanto, a LOA deve ser elaborada com os parâmetros estabelecidos por esta,
sob o risco de inconstitucionalidade por incompatibilidade do sistema, apesar
da natureza ordinária das duas normas.
4. Da Inconstitucionalidade das Leis:
4.1.
O vício de inconstitucionalidade é detectado quando o ato normativo não se
adequa aos limites constitucionais. Marcelo Neves, em Teoria da Inconstitucionalidade
das Leis, Saraiva, p.71, assim nos ensina: “Assim
sendo, há de reconhecer-se que a inconstitucionalidade é um problema de relação
infra-sistemática de normas pertencentes a um determinado ordenamento jurídico
estatal.”
4.2.
Certo é que a identificação de uma lei inconstitucional produz várias
conseqüências para o ordenamento jurídico. O primeiro é o de se fazer com que a
norma jurídica seja considerada ineficaz. Para tanto há de se provocar os
Tribunais para que fique definida a aplicação da lei em situações concretas ou
seja declarada a sua inconstitucionalidade em tese. A outra conseqüência
é a de se considerar a lei como inexistente, por ter havido, quando da sua
elaboração, desobediência às formalidades baixadas para a sua criação.
5. Da Inconstitucionalidade de Dispositivo
de Lei Orçamentária:
5.1.
É inconstitucional dispositivo da Lei Orçamentária que contrarie o princípio da
estrutura hierárquica das normas jurídicas. Portanto é inconstitucional
dispositivo de Lei Orçamentária Anual que limita suplementação orçamentária
diferente do que foi orientado e disposto como parâmetro pela Lei de Diretrizes
Orçamentárias, seja a diferença para mais ou para menos.
5.2.
Nos ensina Norberto Bobbio, em sua obra: Teoria do Ordenamento Jurídico, trad.
De Cláudio de Cicco e Maria Celeste C.J. Santos, Polis, Editora Universidade de
Brasília, 1989, p. 49, “a norma fundamental é o termo unificador das normas que
compõem um ordenamento jurídico. Sem uma norma fundamental, as normas de que
falamos até agora constituiriam um amontoado, não um ordenamento. Em outras
palavras, por mais numerosos que sejam as fontes de direito num ordenamento
complexo, tal ordenamento constitui uma unidade pelo fato de que, direta ou
indiretamente, com voltas mais ou menos tortuosas, todas as fontes do direito
podem ser remontadas a uma única norma. Devido à presença, no ordenamento
jurídico, de normas superiores e inferiores, ele tem uma estrutura hierárquica.
As normas de um ordenamento são dispostas em ordem hierárquica.”
5.3.
A unidade do ordenamento jurídico se desenvolve como um sistema dinâmico que
exige coerência para que possa ser útil aos seus objetivos. Algumas regras
dirigidas aos produtores de normas estão presentes nesse sistema. As regras
defluem dos princípios estabelecidos pelo Direito Constitucional Moderno que
ressalta a supremacia da Constituição. Dentre as regras se destacam as de que:
nenhuma norma deve ser criada que seja incompatível com o sistema; as normas de
diferentes níveis devem obedecer à hierarquia estabelecida pelo ordenamento
jurídico; e, se, por acaso, há oposição entre a norma ordinária e a
fundamental, deve o juiz eliminá-la a fim de manter coerente o ordenamento.
IV – DO PARECER:
6. O Parecer é
de que Lei Orçamentária Anual que fere dispositivos da Lei de Diretrizes
Orçamentárias é ineficaz no dispositivo que contrarie esta norma maior (LDO)
como orientadora e de eficácia incontestável no ordenamento jurídico que
estabelece o sistema orçamentário brasileiro.
7.
Destarte, é inconstitucional o dispositivo da LOA que estabelece percentual de
suplementação orçamentária diferente de percentual deste limite já estabelecido
pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, seja para mais ou para menos.
8. É o
Parecer.
Salvador,
Bahia, em 10 de novembro de 2006.
NILDO LIMA SANTOS
Consultor em
Administração Pública
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