CASO DE AIQUARA – BAHIA
- PARECER de NILDO LIMA SANTOS -
I – Estudos Preliminares e Posições Doutrinárias.
II – Legislação de Aiquara (Lei Orgânica e Regimentos Interno da
Câmara).
III – Ocorrências em Aiquara no Processo Legislativo e Irregularidades.
IV – Hipóteses de resultados de votações em Aiquara.
V – Possibilidade de Mandato de Segurança contra o Presidente da
Câmara.
VI – Sugestões.
I – ESTUDOS PRELIMINARES
E POSIÇÕES DOUTRINARIAS
- Filosoficamente o Estudo Brasileiro se assenta nos
princípios fundamentais da democracia representativa, na forma
estabelecida pelo Artigo 1º e § Único da Constituição Federal, a seguir
transcritos:
“Art. 1º A
República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático
de Direito e tem como fundamentos;
I – omissis
II -
....................................................................................
V – omissis
Parágrafo Único.
Todo o poder emana do povo, que o exerce pó meio de representantes eleitos ou
diretamente, no termos desta Constituição”.
- Democracia representativa é a forma de governo em
que o povo não toma ele mesmo as decisões que lhe dizem respeito, mais
elege seus próprios representantes, que devem por ele decidir.
- No pensamento político grego, a democracia como
forma de governo é definida como governo dos muitos, dos mais, da maioria.
Em suma, como governo do povo, contraposição ao governo de uns poucos. O
querer da maioria é sempre respeitado.
- A Constituição de 1988 manteve o modelo de democracia representativa que recebeu do passado, sempre enfatizando o poder da maioria no processo político e de feitura das normas jurídicas. A exemplo o Artigo 47 da C.F. atual, que assim dispõe:
“Art. 47.
Salvo disposições constitucionais em contrário, as deliberações de cada Casa e
de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presentes a maioria
absoluta de seus membros”.
5.
A atividade legislativa municipal submete-se aos
princípios da Constituição Federal, assim como, deve obediência à Lei Orgânica
Municipal, esta última adequada a Carta Magna, à qual cabe o importante papel
de definir as matérias de competência legislativa da Câmara. “As leis locais contrárias
à Lei Orgânica serão ilegítima e inválidas, desde que assim seja declarada pelo
Judiciário, por via indireta, não estando prevista na Constituição Federal a
possibilidade de ação direta de ilegitimidade da lei local em face da Lei
Orgânica do Município”. (3)
6.
Se a Constituição Federal estabelece como
princípio a democracia representativa e com esta torna a prevalência do desejo
da maioria representada sobre a minoria, também representada, é óbvio que o
Município deve obediência a esta regra jurídica nas suas decisões políticas e
feitura das suas Leis.
- Sobre o papel fundamental exercido pelos
Municípios, como vetores para interpretação das demais normas, escreveu o
insigne Celso Antonio Bandeira de Melo, in Elementos de Direito
Administrativo, p. 230: “Violar um princípio é muito mais grave que
transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas
a um específico mandamento obrigatório, mas a todo sistema de comandos. É
a mais grave forma de ilegalidade ou de inconstitucionalidade conforme o
escalão do princípio atingido, por que representa insurgência contra todo
o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremovível
a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra. Isto porque
ofende-lo, abatem-se as vigas que o sustêm e alui-se toda estrutura neles
reforçada”.
- Destarte, em situação que comportem mais de uma
inteligência – e elas são muito freqüentes em Direito – há de prevalecer a
interpretação que compatibiliza o dispositivo com o princípio constitucional.
Seria reduzir o princípio à mais desprezível das normas, se diante de um
conflito entre dois preceitos, se entre dois caminhos jurídicos, ambos em
tese trilháveis, o intérprete fosse escolher exatamente aquele que
postergasse o princípio.
- A Constituição Federal que é a Lei Maior, isto é, a
norma de todas as normas que definem o arcabouço jurídico do estado, para
que seja emendada (Art. 60, § 2°) requer a sua aprovação por no mínimo, a
votação de três quintos (3/5) dos membros do Congresso Nacional. Já a Lei
Orgânica, sua aprovação exige, no mínimo dois terços (2/3) dos membros da
Câmara (Art. 29 da C.F.).
- Chamamos a atenção para o fato de que, tanto para a
Constituição Federal, quanto para as Leis Orgânicas Municipais, a
exigência é de que estas sejam votadas, respectivamente, por três quintos
(3/5) do Congresso Nacional e por dois terços (2/3) dos membros da Câmara.
Destarte, têm-se a certeza de que os votos dividem-se em quatro espécies,
- não sendo incluídas as abstenções, pois abstenções não são votos -, que
são: votos a favor, votos contra, votos brancos e votos nulos. Estes dois
últimos só computados no tipo de votação secreta e por escrito. Portanto,
facilmente chegaremos a conclusão de que atendidos estes requisitos a
matéria será aprovada se obtiverem o quorum mínimo exigido ou votação
igual ou superior a ele, desde que a maioria dos votos computado-se apenas
os votos válidos (votos a favor, votos contra e votos em branco) sejam a
maioria a favor da matéria apresentada. Está aí respeitado o princípio da
democracia representativa onde a maioria sempre decide e, está respeitado
o Artigo 47 da Constituição Federal.
- Este mesmo entendimento encontramos no Parecer do
ilustre Assessor Legislativo das Câmaras do Oeste do Paraná, Edílio
Ferreira, o qual foi publicado no Boletim de Direito Municipal,
novembro/94, NDJ, São Paulo, pgs,
“(...)
A Lei
Orgânica deve estabelecer o mínimo de turnos de votação e o interstício entre
eles. O mais comum é a determinação de que os projetos tramitem em dois turnos,
interstício mínimo de vinte e quatro horas, considerando-se aprovados se
obtiverem, em ambos, oquorum exigido ou votação superior a ele”. Grifo
nosso.
- Na exegese da Constituição Federal e das múltiplas
Leis Orgânicas por este País, não raramente encontramos confusões nas
interpretações de tais diplomas legais. Expressões dos tipos: “...
aprovadas por dois terços (²/³) dos membros da Câmara Municipal, (...) “.
“... aprovada se obtiver dois terços (²/³) dos votos dos membros da Câmara
(...)”, não deverão ser confundidas com as expressões do tipo: “...
aprovada se obtiver dois terços (²/³) de votos dos membros da Câmara
Municipal favoráveis à proposta (...)” e “... aprovada se obtiver dois
(²/³) dos votos da Câmara favoráveis à proposta (...)”.
13. Estas interpretações erradas permitiram o surgimento de Leis
Orgânicas totalmente equivocadas com relação a esta matéria em discussão, onde
se confunde votação com aprovação e votação com resultado de votação.
14. Quando
determinado dispositivo de determinada norma traz a exemplo: “... aprovada por
dois terços (²/³) dos membros da Câmara Municipal (...)” esta apenas se
referindo ao quorum exigido para a sua apreciação. Ou quando traz a expressão:
“... aprovada se obtiver dois terços (²/³) dos votos dos membros da Câmara
(...), esta apenas se referindo ao número de votantes necessários para
apreciação da matéria, computando-se os votos a favor, os votos contra, os
votos em branco e os votos nulos. Ou quando traz as expressões: “... aprovada
em maioria absoluta”.; ou “... aprovada pela maioria”.; ou “... votada pela
maioria absoluta”, estão simplesmente se referindo ao quorum necessário para a
votação, sendo aprovada a proposta que obtiver a maioria dos votos favoráveis à
matéria apresentada, contra os votos não favoráveis e os brancos, nulos e as
abstenções. O princípio é de que, sempre, a maioria vence e, a maioria é a que
mostrou interesse na aprovação da matéria e não se omitiu. Seja a favor ou
contra.
15. Para
entendermos a questão é necessária nos abeberarmos dos ensinamentos dos
ilustres mestres do Direito Administrativo, dentre eles Mayr Godoy, que em sua
obra (A Câmara Municipal, manual do Vereador; 2ª Ed. São Paulo: Universitário
de Direito, p. 68), assim a origem da palavra quórum “remonta às assembleias da
antiga Roma, nas quais havia, como formalismo, a relação de pessoas presentes
para dar validade à reunião. O parlamentar britânico passou a usar, a partir do
século XVII, somente a palavra quorum, sempre para significar o número de
representantes necessários para a abertura e deliberações parlamentares, como
está generalizado em todo mundo”. Destarte, quorum é a presença mínima de
Vereadores para início da sessão (sua abertura) e para a deliberação válida e
eficaz. José Nilo de Castro, in Direito Municipal Positivo, 2ª Edição, revista
ampliada, ed. Del Rey. Belo Horizonte, 1991, pg. 101, assim também nos ensina:
“(...)
Não há regra rígida de número (quorum) de Vereadores para iniciar a
sessão. Varia de acordo com as Leis Orgânicas dos Municípios, por exemplo, um
terço (¹/³) para início da sessão.
Todavia, para deliberação impõe-se a observância de regra rígida, cuja
fonte se busca na sua Carta Federal, em seu artigo 47.
Assim, salvo disposição em contrário as deliberações da Câmara
Municipal, como as de suas Comissões, serão tomadas por maioria dos votos,
presentes a maioria absoluta dos Vereadores.
Possuindo a Câmara Municipal nove (9) Vereadores, para deliberar
validamente, devem estar presentes cinco Vereadores, a maioria absoluta, o
quorum de votação, dos quais três, constituindo a maioria simples decidem.
Explicita-se mais. A maioria absoluta é de cinco Vereadores, o quorum
de votação.
Lembra Mayr Godoy (op. Cit., p. 69 70) o seguinte: “Como o Presidente,
em caso de maioria simples, só vota se ocorrer empate, dos cincos presentes no
exemplo suscitado, votam 3 – a maioria poderá ser obtida com 2 votos ou até
mesmo com um só voto, se os outros dois se abstiverem de votar. O que a
Constituição exige é que a decisão seja tomada pela maioria de votos, dentre os
presentes. A abstenção não é contada como voto, apenas para integrar o quorum,
daí por um só voto a favor, nenhum contra e várias abstenções podem decidir
pela aprovação ou rejeição de determinada matéria”.
16. O
conceito da maioria – encontramos em obras de vários autores, a exemplo de:
16.1. José
Nilo de Castro, in Direito Municipal Positivo:
“(...)
Como já assinalado, têm-se vários tipos de maioria, a saber: a
absoluta, a relativa (simples ou ocasional) e a qualificada de dois terços.
A maioria absoluta é a que compreende mais da metade de todos os
Vereadores da Câmara, contando-se os presentes e os ausentes à sessão, para
alcança-la. Não significa metade mais um, se trata de totais ímpares. Assim, a
maioria absoluta, que se alcança de números é representantes pelo número
inteiro imediatamente superior à metade (15 Vereadores – metade 7,5, unidade
imediata superior a 8 Vereadores). A unidade é o Vereador, não a fração.
Maioria simples – é a que compreende mais da metade dos votantes
presentes à sessão, ou a que representa maior resultado da votação, dentre os
que participam dos sufrágios, quando há dispersão de votos por vários
candidatos (Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro. Op. Cit., pg.
478)
A maioria qualificada - é a que atinge ou ultrapassa o limite
aritmético ou a proporção (sempre superior à maioria absoluta) estabelece em
relação ao total dos membros da Câmara Municipal. Diz Hely Lopes Meirelles
(op., p. 478) “A mais comum é de dois Terços. Se o número dos vereadores for
divisível por três, a maioria qualificada de dois terços será resultado
aritmético dessa divisão; se não, o quorum de dois terços será obtido pelo
resultado aritmético da operação acrescido da fração necessária à formação do
número inteiro imediatamente superior aos dois terços. Ex.: 19
Vereadores - ²/³ = 13, visto que os dois terços aritméticos são 12,666 (13)."
16.2. José Rubens Costa, in Manual do Prefeito e do Vereador, ed. Del
Rey, Belo Horizonte, 2001, pgs. 38 e 39:
"(...)
A expressão “quorum” significa o número mínimo de pessoas presentes em
órgãos colegiados, para a validade da sessão e deliberações. Nas regras do
processo legislativo (= de formação das normas jurídicas), definido na
Constituição Federal, encontram-se preceitos sobre quorum no Congresso
Nacional, modelo imposto às Câmaras Municipais. Classifica-se da vontade da
maioria legislativa em maioria simples, absoluta e qualificada.
(...)
Salvo maior exigência, disposição diversa da Constituição Municipal
ou da Constituição Federal, as deliberações da Câmara serão tomadas por maioria
simples, desde que esteja presente, no mínimo, a maioria absoluta de seus
membros (art. 47, C .F).
Maioria absoluta significa o número inteiro superior à metade do número de
Vereadores presentes. Observar que a sessão pode ser iniciada com outro quorum,
previsto na Constituição do Município dos membros da Câmara, segue-se não lícito
deliberar (= votar) quaisquer matérias, prestando-se a sessão, até completar o
quorum para deliberar, às tarefas de expediente (= serviço administrativo,
burocrático). Na deliberação da Constituição Municipal e respectivas emendas é
exigido o quorum de dois terços dos membros da Câmara (= qualificado), em duas
votações em sessões distintas com intervalo mínimo de dez dias (art. 29, C .F.). O julgamento
administrativo do Prefeito, Secretário e Vereadores também dependem de quorum
Quantificado, dois terços (art. 86,
C .F.), e ainda o quorum de dois terços para deliberação
contrária às conclusões do parecer prévio do Tribunal de Contas sobre a
prestação de contas do governo municipal (art. 32, § 2º, C.F.). A rejeição
legislativa do veto exige maioria absoluta dos membros da Câmara, “em
escrutínio secreto” (art. 66, § 4º). As normas classificadas pela Lei
Orgânica como “leis complementares municipais” submetem-se ao quorum da maioria
absoluta (art. 69, C .F.)”.
Grifo nosso.
16.3.Instituto Brasileiro de Administração Pública Municipal, Rio de
Janeiro. Manual do Prefeito, 9ª ed. Ver e atual. 1992, págs. 81 e 82:
“Não Câmara Municipal
ocorre a exigência de quorum, o que vale dizer que existe um número mínimo de
Vereadores que deve estar presente para que o funcionamento ou a votação do
Legislativo seja válida.
(...)
Salvo disposição da Constituição do Brasil em contrário, as
deliberações da Câmara serão formadas por maioria de votos, presentes a maioria
de seus membros (art. 47).
Quorum, como vemos, tem o sentimento de presença mínima de Vereadores
necessária para o funcionamento ou a deliberação da Câmara.
Maioria simples – é representada pelo maior número de votos dos
Vereadores presentes. Por isso, diz-se também ser esta uma forma de maioria
ocasional ou relativa, porque é extraída do número de Vereadores presentes;
portanto, não é reunião, a maioria simples será de quatro. Se foram nove, a
maioria simples será cinco. Assim, a maioria simples varia de acordo com o
número de Vereadores presentes na reunião”. (Abrimos parênteses para comentar
esta posição do IBAM, em Manual do Prefeito, que não contraria posições de José Nilo de Castro, José
Rubens Costa e Hely Lopes Meirelles com relação ao resultado da eleição que não
está vinculado ao quorum definido com “maioria simples”, podendo, até mesmo, um
voto decidir sobre a aprovação da matéria).
"Maioria absoluta – corresponde ao número inteiro imediatamente
superior a metade do número de Vereadores que compõem a Câmara. Muitas vezes é
dada como sendo “a metade mais um”. Essa afirmação seria válida se o número de
Vereadores da Câmara fosse par. Sendo definição é a mais correta. A maioria
absoluta está, portanto, ligada a composição da Câmara, mais do que à presença
na reunião. Se uma Câmara possui 11 Vereadores, sua maioria absoluta será
invariavelmente seis, que apenas seis Vereadores tenham comparecido à reunião
ou todos os 11. É fixa.
Maioria de ²/³ - outra forma de maioria, também fixada com relação ao
número de Vereadores que compõem a Câmara; significa a opinião de quase a
totalidade dos Vereadores da Câmara, perto da unanimidade”. (Abrimos parênteses
mais uma vez para expor a conclusão criada pelo próprio IBAM, neste ponto, por falta da clareza necessária para o
entendimento da questão, vez que, a maioria qualificada de 2/3 (dois terços) refere-se ao
quorum para as deliberações sobre determinadas matérias e sobre a necessidade
das matérias a serem apreciadas, isto é, em ser submetida a votação, portanto,
não implica em resultado de votação de matéria, mas sim, na participação no
processo de votação cujo resultado será declarada vencedora a opinião que
obtiver a maioria dos votos dos votantes, seja por qualquer diferença. Então, o
IBAM foi infeliz ao acrescentar no texto a expressão: “...; significa a opinião
de quase a totalidade de Vereadores da Câmara, perto da unanimidade”.). Afirmação esta que não se encontra mais na 12ª Edição, de 2005, do referido Manual do Prefeito, pg. 113).
16.4. José Renato Uchoa, in ABC do Direito Municipal, ed. Farense, Rio de Janeiro, 1984, pgs. 19 e 20:
“(...)
Ressalvadas as hipóteses decorrentes da Constituição
do Brasil e da legislação pertinente à cassação de mandato de Prefeito e
Vereadores, as deliberações da Câmara serão tomadas por maioria de votos,
presentes a maioria de seus membros.
“(...)
Salvo nas hipóteses a que se referimos, as deliberações da Câmara serão
tomadas por maioria de votos (simples), presente a maioria dos seus membros
(absoluta). Numa Câmara com total de onze Vereadores, será preciso a presença
de um mínimo de seis Vereadores, para que ela possa deliberar. E, neste caso,
quatro Vereadores poderão decidir, por maioria de votos dos presentes”.
II – LEGISLAÇÃO DE AIQUARA (LEI ORGÃNICA E REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA)
II. 1. Lei Orgânica
17. No
Capítulo III da Lei Orgânica do Município de Aiquara, sobre o funcionamento da
Câmara, encontraremos a seguinte disposição que coaduna o princípio
constitucional e da forma de democracia representativa:
“Art. 40 omissis
(...)
§ 6º As deliberações da Câmara serão tomadas por maioria, de votos,
presentes a maioria absoluta de seus membros, salvo disposições em contrário
previstos nesta Lei”.
18. Neste
mesmo artigo 40 encontramos os §§ 7º e 8º que são totalmente contraditório com
o artigo 48 e seu Parágrafo Único e Incisos, todos da Lei Orgânica de Aiquara.
Vejamos então tais dispositivos:
“Art. 40. omissis
(...)
§ 7º Dependerão de votos favorável da maioria absoluta dos membros da
Câmara a aprovação a alterações das seguintes matérias:
a) Regimento Interno da Câmara;
b) Código tributário do Município;
c) Código de Obras ou Edificações;
d) Estatuto dos Servidores Públicos;
e) Criação de Cargos e aumento de vencimentos;
f) Recebimento de denúncia contra o Prefeito, Vice-Prefeito ou
Vereadores;
g) Apresentação de proposta de emenda à Constituição do Estado;
h) Fixação de vencimentos do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores;
§ 8º Dependerão do voto favorável de dois terços dos membros da Câmara:
a) à aprovação e alteração do plano Diretor Urbano e da política de
desenvolvimento urbano;
b) concessão de serviços e direitos;
c) alienação e aquisição de bens imóveis;
d) destituição de componentes da mesa;
e) decisão contrária ao parecer prévio do tribunal de Contas sobre as
contas do Prefeito e da Câmara;
f) emenda à Lei Orgânica.
Art. 48. As leis complementares somente serão aprovadas se obtiverem
maioria absoluta dos votos os membros da Câmara Municipal, observados os demais
termos de votação das Leis ordinárias.
Parágrafo Único. Serão leis complementares as dentro outras previstas
nesta Lei Orgânica:
I – Código Tributário do Município;
II – Código de Obras;
III – Código de Posturas;
IV – Lei institucional do regime jurídico dos servidores municipais;
V – Lei Orgânica instituidora da Guarda Municipal;
VI – lei de criação de cargos, funções e empregos públicos;
VII – lei que institui o Plano Diretor do Município."
19. A
análise a tais dispositivos nos leva a comentar o seguinte: - O § 7º do artigo
40 da LOM diz que algumas matérias nele listadas e também listadas no artigo 48
dependerão do voto favorável da maioria absoluta da Câmara. Já no artigo 48 os
considera leis complementares que somente serão aprovadas se obtiverem
maioria absoluta dos votos dos membros da Câmara Municipal. Este último
dispositivo (art. 48) nos faz repetir o seguinte: “todo projeto de lei recebe
votação e, as votações são compostas de votos válidos e votos não válidos. Os
válidos são computados os “a favor”, os “contra” e os “em brancos”. Já os votos
“não válidos”, são aqueles que foram “nulos”. Não computa-se as abstenções.
Portanto, o artigo 48 está apropriado à regra constitucional, apesar de ensejar
interpretação outra, o que nos demonstra que o § 7º do artigo 40 é totalmente
contraditória com o texto constitucional e com o artigo 48” .
20. Ainda,
na LOM de Aiquara, encontramos referências à exigência de maioria absoluta nos
incisos III, V, VI e VIII do artigo 99. Tratam tais dispositivos,
respectivamente, da autorização para realização de operações de crédito; para
abertura de crédito suplementar ou crédito especial; para a transposição e
remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação
para outra; e, para déficit de empresas, fundações ou fundos do Município. Se o
artigo 48 da LOM definiu que as leis complementares é que seriam aprovadas por
maioria absoluta, e, listou as matérias, então não há dúvidas de que as
matérias listadas nos incisos do artigo 99 tratam de matérias objetos de leis
ordinárias e que não merecem o quorum do tipo de “maioria absoluta”. Por estes
dispositivos exemplificamos as confusões que existem por aí afora e, temos a
quase certeza de que o legislador municipal ao inserir tais dispositivos –
copiados de modelos de outros municípios – quis se referir a quorum e não a
resultado de votação.
II.2. Regimento Interno da Câmara
21. O
Regimento Interno da Câmara Municipal de Aiquara, foi mais exato na
conceituação de quorum. A exemplo o § 3º alíneas “a”, “b”, e “c” do artigo 41
tal instrumento a seguir transcritos:
“(...)
Art. 41. O Plenário é órgão deliberativo da Câmara, e se constitui do
conjunto de Vereadores em exercício, em local, forma e quorum legal para
deliberar.
§ 1º omissis
...........................................................................
§ 3º Quorum é o número legal de Vereadores exigidos para realização da
sessão e votação das proposições que serão submetidas ao Plenário, da seguinte
forma:
a) maioria simples, que é o quorum ordinário para votação, formado pela
metade mais um dos Vereadores presentes;
b) maioria absoluta, que é o quorum especial, constituído por mais da
metade do número total dos Vereadores que forma a Câmara;
c) maioria qualificada, que é o quorum específico, constituído pela
votação de dois terços (²/³) dos membros da Câmara, considerando-se os
Vereadores presentes ou ausentes a sessão”.
22. O artigo
123 do Regimento Interno da Câmara contraria o disposto no § 6º do Artigo 40 da
LOM ao dispor que:
“Art. 123 As
sessões serão públicas, salvo deliberação em contrário tomada por, no mínimo,
123 ²/³ (dois terços) dos membros da Câmara quando ocorrência de motivo
relevante ou nos casos previstos neste regimento”.
23. O
dispositivo antes mencionado (artigo 123) contraria o § 6º do artigo 40 da LOM
em razão deste último dispor que as deliberações da Câmara são tomadas por
maioria absoluta e não por ²/³ (dois terços). Contraria também, tal
dispositivo, o artigo 42 deste mesmo regimento que diz:
“Art. 42.
Sempre que não houver deliberação expressa, as mesmas serão por maioria
absoluta dos membros da Câmara”.
24. Ainda, no
Regimento Interno da Câmara Municipal, na Seção das Sessões Ordinárias,
encontramos os seguintes entendimentos sobre quorum e sobre maioria absoluta,
nos §§ 2º e 4º do artigo 139,
a seguir transcritos:
“Art. 139.
omissis
.....................................................................
§ 2º Instalada a sessão, mas não constatada a presença da maioria absoluta
dos Vereadores, não poderá haver qualquer deliberação na fase do expediente,
passando-se imediatamente, a fase destinada ao uso da Tribuna.
.....................................................................
§ 4º Persistindo a falta da maioria absoluta dos Vereadores
na fase da Ordem do Dia e observado o prazo de quinze minutos o Presidente
declarará encerada a sessão, lavrando-se a ata do ocorrido, que independerá de
aprovação”.
25. O
artigo 158 do Regimento Interno, apesar de uma grande salada da Lei Orgânica e de tal Regimento – um verdadeiro
samba de crioulo doido -, clareia o entendimento do que vem a ser quorum e
resultado de votação. Tal dispositivo nos leva a afirmar que “maioria absoluta”
se refere tão somente ao quorum necessário para a votação e não se trata do
resultado da votação, apesar de haver uma forte relação entre ambos. Eis, a
íntegra a tal dispositivo:
“(...)
Art. 158. As sessões extraordinárias só começarão com a presença da
maioria absoluta dos integrantes da Câmara e, para votação será exigida o
quorum firxado para a matéria em discussão”. Grifo nosso.
26. Ora
têm-se várias espécies de matérias para que sejam apreciadas em sessões extraordinárias!
Então, mais vez está patente, no Regimento Interno da Câmara que as maiorias
estabelecidas neste e na Lei Orgânica não se referem a resultados de eleição,
ressalvado nos casos em que os dispositivos legais foram taxativos e não
contraditória e, que feriram o princípio da democracia representativa. Quem não
está presente à sessão não tem o interesse sobre a matéria em discussão ou não
deseja ou não quer representar ninguém. Quem escolhe o ausente em determinada
matéria em discussão, em teses, não que ser representado na discussão da
matéria e, a liberdade de escolha é um direito estabelecido como princípio
constitucional (Art. 5º, II, IV).
27. No
artigo 170 do Regimento Interno da Câmara está claro que o quorum qualificado
de ²/³ (dois terços) se refere apenas aos Vereadores necessários para a
apreciação e votação das propostas de emendas à Lei Orgânica. Isto é,
necessário as presenças físicas na sala da assembléia para deliberação e
votação, cuja aprovação poderá se dar com a maioria simples de votos dos
presentes, contanto que todos os presentes votem. Para melhor entendimento, transcrevemos
o texto de tal dispositivo na íntegra:
“Art. 170. A
proposta da emenda a Lei Orgânica será submetida a dois turnos de votação, com
interstício mínima de 10 (dez) dias e será aprovada pelo quorum de ²/³ (dois
terços) dos membros da Câmara”. Grifo nosso.
28. Se
a intenção do legislador foi obter a unanimidade de votos favoráveis a matéria
que emenda a Lei Orgânica, pelo número de membros votantes calculado pelo
número total de membros da Câmara, ele foi totalmente infeliz quando redigiu
tal dispositivo. Entretanto, foi feliz por, intencionalmente, ou não, preservar
intactos os princípios constitucionais e da democracia representativa.
29. No
Capítulo I do Título VI, do Regimento Interno da Câmara que trata das
discussões das matérias apresentadas em Plenário, encontramos no seu artigo
206, § 2º I um bom exemplo de exceção e de vinculação de resultado de votação
ao número de membros da Câmara calculados pela maioria absoluta. Devemos
observar que são casos extremos com a verdadeira intenção de respeitar sempre
as decisões da maioria, mesmo que a matéria aprovada seja tecnicamente
imperfeita. Na íntegra os dispositivos:
“Art. 206. omissis
...........................................................................
§ 2º O Presidente declarará prejudicada a discussão:
I – de qualquer projeto com o objetivo idêntico ao de outro que já
tenha sido aprovado antes, ou rejeitado na mesma sessão legislativa,
excetuando-se, nesta última hipótese, aprovação pela maioria dos membros do
legislativo;”
30. No
Capitulo IV, do Regimento Interno da Câmara, dedicado ao veto, encontramos
dispositivos taxativos onde a maioria absoluta está entendida e vinculada como
resultado mínimo de votação para rejeição de veto do Chefe do Executivo.
Devemos observar que a redação vinculou o resultado, rejeição ou aprovação, ao
número de membros da Câmara que deverá ser no mínimo, a sua maioria absoluta,
ou seja, um número de cinco (5) Vereadores. No caso, rejeitado pelo voto, quer
dizer votos favoráveis à rejeição. Assim está escrito tal dispositivo:
“Art. 241. omissis
...........................................................................
§ 5º O veto só poderá ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos
membros da Câmara, em sessão pública”.
31. Um
outro exemplo de vinculação de resultado de votação com o número de membros da
Câmara encontraremos no § 2º do artigo 268, do Regimento Interno da Câmara.
Trata-se de votação qualificada em razão da matéria a ser apreciada que não
poderá ser colocada facilmente em riscos a possíveis manipulações políticas,
inclusive, com o descredenciamento, em tese, do órgão auxiliar de Controle
Externo (Tribunal de Contas dos Municípios). Na íntegra tal dispositivo:
“Art. 268. omissis
...........................................................................
§ 2º A votação será nominal e somente por decisão de ²/³ (dois terços)
dos membros da Câmara deixará de prevalecer o parecer prévio do Tribunal de
Contas”.
32. Propositalmente,
deixamos para o final este tópico os comentários sobre dispositivos do Capítulo
III do Título VI do Regimento Interno da Câmara Municipal de Aiquara que trata
“das deliberações do plenário”. O artigo 225 abre o Capítulo afirmando que “as
deliberações do Plenário serão tomadas por maioria simples, sempre que não
exija a maioria absoluta ou maioria de ²/³ (dois terços), conforme as
determinações constitucionais, legais ou regimentais aplicáveis em cada caso”.
Diz ainda, o Parágrafo Único deste artigo que: “para efeito de quorum
computar-se-á a presença de Vereadores impedidos de votar”. Estes dispositivos,
no nosso entendimento pacificam mais ainda a questão do quorum, que, deverá,
obrigatoriamente estar dissociado do resultado da votação. O artigo 266,
completa o raciocínio sobre o princípio democrático e o respeito à vontade da
maioria representada. Diz tal dispositivo: “A deliberação se realiza através da
votação, que é o ato complementar da discussão através do que o Plenário
manifesta a sua vontade a respeito de determinada matéria”.
33. Também,
o artigo 230 e seu § 1º, inciso III, pacifica o entendimento sobre o que é
quorum e o resultado de votação, bem como, o que a legislação, Lei Orgânica e o
próprio regimento interno da Câmara, ao falarem em “maiorias”, estavam se
referindo mais a quorum do que a resultado de votação ou seja, ao número a
favor ou contra, necessários para a aprovar ou rejeitar determinada matéria.
Diz os dispositivos:
“Art. 230. O processo nominal de votação consiste na contagem dos votos
favoráveis e contrários, respondendo os Vereadores “sim” ou “não” à medida que
forem chamados pelo Secretário.
Parágrafo 1º - Proceder-se-á a votação nominal, obrigatoriamente, para:
I – omissis
...........................................................................
III – Votação de todas as matérias que exijam quórum de maioria absoluta
ou de ²/³ (dois terços) para sua aprovação;
..........................................................................."
III – OCORRÊNCIA
34. A
Câmara Municipal de Aiquara é formada por nove (9) membros, cuja maioria
absoluta é igual a cinco (5) Vereadores e, quórum qualificado igual a seis (6)
Vereadores. O § 6º do artigo 40 da Lei Orgânica do Município de Aiquara dispõe
que somente por maioria absoluta dos membros da Câmara, presentes, será
possível esta deliberar. Entretanto, por diversas vezes o Presidente da Câmara
tem suspendido as reuniões alegando falta de quorum para deliberar matérias que
exigem apenas a maioria simples ou a maioria absoluta, estando presentes quatro
(4) Vereadores da bancada do Executivo e mais ele o Presidente. Esquece-se o
Presidente que ele também é membro da Câmara e é computado para efeitos de
quórum. Este procedimento do Presidente da Câmara tem prejudicado
demasiadamente o Município de Aiquara que não consegue aprovar projetos
importantes para definição de sua base jurídica que o propicie a se defender
dos inúmeros saqueadores de ocasião na oportunidade da transferência do público
para o privado.
35. Outra
questão é a confusão que a Mesa da Câmara juntamente com a sua assessoria tem
feito com relação a aprovação rejeição de matérias por estarem confundindo
número de quorum necessário com o número mínimo de votos contra ou a favor das
matérias apreciadas. Desta forma, projetos aprovados na conformidade da Lei
Orgânica, do Regimento Interno da Câmara e dos princípios constitucionais,
estão sendo considerados rejeitados por decisão do Presidente da Câmara e da
mesa por estarem interpretando de forma errada estas normas legais, já que
geralmente o resultado das votações tem sido de 4 e 3, isto é, quatro (4) votos
da bancada do Prefeito contra três (3) votos da oposição, a qual é composta de
quatro (4) Vereadores opositores que se alternam sempre com a ausência de (1)
para que não dê empate e obrigue o Presidente da Câmara a desempatar, já que
este, também, faz parte da bancada do Prefeito. Esta forma de calcular é equivocada
que contraria princípios e o desejo da maioria representada, inclusive pelo
Presidente da Câmara e tem se assentado equivocadamente em dispositivos
contraditórios e inconstitucionais da Lei Orgânica Municipal com relação a
algumas matérias, inclusive se contrapondo com dispositivos do Regimento
Interno da Câmara, a exemplo o § 7º e parte do § 8º do artigo 40 de tal Lei
Orgânica. Entretanto, ao estudarmos a Lei Orgânica Municipal pela análise
sistemática das normas, isto é, pelo seu conjunto, observaremos que prevalecerá
o entendimento definido como princípio estabelecido pela Constituição Federal e
sustentado por alguns dispositivos da própria Lei Orgânica e pelo Regimento
Interno da Câmara.
36. A
Mesa da Câmara, no caso, está sendo flagrada em prática de irregularidades que
poderão ensejar ações junto ao Judiciário pelas partes prejudicadas, incluindo
a bancada do Prefeito e o próprio Chefe do executivo e, denúncias junto ao
Ministério Público para que a Mesa da Câmara através do seu Presidente corrija
as irregularidades aqui apontadas.
IV – HIPÓTESES DE RESULTADOS DE VOTAÇÕES EM AIQUARA
37. A
Câmara Municipal de Aiquara é composta e nove (9) membros. Deste total cinco
(5) fazem parte da bancada do Prefeito, incluindo o Presidente da Câmara e
quatro (4) são da oposição. Nas hipóteses de votações, dos projetos de interesses
da bancada do Prefeito, teremos os seguintes resultados:
37.1. Pela
maioria simples
a) Quorum total = 9 Vereadores
1 Presidente
só vota para desempatar
4 Vereadores
da bancada a favor
4 Vereadores
contra
Resultado = O Presidente vota para
desempatar e aí desce do muro.
b) Quorum de oito (8) Vereadores > que maioria absoluta
e do que ²/³.
1 Presidente
só vota para desempatar
4 Vereadores
da bancada a favor
3 Vereadores
contra
Resultado = 4 votos a favor vencem.
c)
Quorum de sete (7) Vereadores > que maioria absoluta
e do que ²/³.
1 Presidente
só vota para desempatar
4 Vereadores
da bancada a favor
2 Vereadores
contra
Resultado = 4 votos a vencem.
d)
Quorum de seis (6) Vereadores > que maioria absoluta
e = a ²/³.
1 Presidente
só para vota para desempatar
4 Vereadores
da bancada a favor
1 Vereador
contra.
Resultado = 4 votos a favor vencem.
e)
Quorum de cinco (5) Vereadores = maioria absoluta.
1 Presidente
só vota para desempatar
4 Vereadores
da bancada a favor
Vereadores da oposição não comparecem
Resultado = 4 votos a favor vencem
f) Quorum de quatro (4) Vereadores < que maioria absoluta.
O plenário não
delibera por falta de quorum.
37.2. Pela maioria absoluta
a) Quorum total = 9
Vereadores
1 Presidente só vota
para desempatar
4 Vereadores da bancada
a favor
Resultado = O Presidente vota para desempatar a aí desce do muro.
b) Quorum de oito (8)
Vereadores > que maioria absoluta e do que ²/³.
1 Presidente só vota
para desempatar
4 Vereadores da bancada
a favor
3 Vereadores contra
Resultado = 4 votos a favor vencem. A maioria absoluta foi
alcançada pelo quorum exigido.
c) Quorum de sete (7)
Vereadores > que a maioria absoluta e do que ²/³.
1 Presidente só vota
para desempatar
4 Vereadores
da bancada a favor
2 Vereadores contra
Resultado = 4 votos a favor vencem. A
maioria absoluta foi alcançada pelo quorum exigido.
d) Quorum de seis (6) Vereadores > que maioria absoluta e igual a
²/³ (maioria qualificada).
1 Presidente só vota para
desempatar
4 Vereadores da bancada a favor
1 Vereadores contra
Resultado = 4 votos a favor vencem. A maioria absoluta foi alcançada
pelo quorum exigido.
e) Quorum de cinco (5) Vereadores = maioria absoluta.
1 Presidente
só vota para desempatar
4 Vereadores
da bancada a favor
1 Vereadores
contra
Resultado = 4 voto a favor vencem. A
maioria absoluta foi alcançada pelo quorum exigido.
f) Quorum
de cinco (5) Vereadores = maioria absoluta.
1 Presidente
só vota para desempatar
3 Vereadores
votam a favor
1 Vota contra
Resultado = 3 a favor vencem. A maioria
absoluta foi alcançada pelo quorum exigido.
g)
Quorum de cinco (5) Vereadores = maioria absoluta.
1 Presidente
só vota para desempatar
2 Vereadores votaram a favor
2 Vereadores votam contra
Resultado = O Presidente vota para
desempatar. A maioria absoluta foi alcançada pelo quorum exigido.
h) Quorum de
cinco (5) Vereadores = maioria absoluta.
1 Presidente
só vota para desempatar
2 Vereador
vota contra
1 Vereador
abstém
Resultado = Se 3 votam o quorum de
votação pela lógica da maioria absoluta foi alcançada.
i) Quorum de cinco (5)
Vereadores = maioria absoluta.
1 Presidente só vota para desempatar
2 Vereadores votam a favor
2 Vereadores abstém
Resultado = O projeto não é apreciado
por falta de quórum de votação e é considerado rejeitado. No mínimo deveria ter
três (3) Vereadores votantes para atender ao princípio da maioria absoluta
mínima necessária calculada sobre a maioria absoluta do número de Vereadores,
isto é a proporção de ³/5 do número de 5 Vereadores para que a deliberação seja
válido pela maioria absoluta.
37.3. Pela maioria qualificada
a)
Quorum total = 9 Vereadores
1 Presidente é obrigado a votar
4 Vereadores bancada a favor
4 Vereadores contra
Resultado = O Presidente sairá de cima
do muro, votará a favor da bancada ou contra a bancada do Prefeito
b) Quorum de oito (8) Vereadores > que maioria absoluta e do que
²/³.
1 Presidente é
obrigado a votar
4 Vereadores
bancada a favor
3 Vereadores
contra
Resultado = Para que não ocorra o
empate o Presidente poderá se obster de votar, ou votará a favor ou contra. Se
votar contra provocará empate e é ele mesmo que decidirá por seu voto ser de
qualidade.
c)
Quorum de sete (7) Vereadores > que maioria absoluta
e do que ²/³.
1 Presidente
vota
4 Vereadores
bancada a favor
2 Vereadores
contra
Resultado = 4 votos a favor aprovam a
matéria. O quorum qualificado foi alcançado
d) Quorum de seis (6) Vereadores > que maioria absoluta e = a ²/³.
1 Presidente vota
4 Vereadores bancada a
favor
Resultado = 4 votos a favor vencem e aprovam a matéria. O quorum
foi alcançado pelo mínimo.
e)
Quorum de seis (6) Vereadores > que maioria absoluta
e = a ²/³.
1 Presidente
vota
4 Vereadores
1 Vereador se
abstém
Resultado = 4 votos a favor vencem e
aprovam a matéria. O quorum qualificado foi alcançado. O Presidente pode
abster. O número 4 é ²/³ de 6 que é o número necessário para apreciar a
matéria.
f)
. Quorum de seis (6) Vereadores > que maioria
absoluta e = a ²/³.
1 Presidente
vota
2 Vereadores
bancada a favor
2 Vereadores
se abstém
Resultado = A matéria é rejeitada por
não ter obtido o necessário número de votação necessário para aprovação da
matéria. O número necessário de votantes exigido é de 4, que é igual a ²/³ de
6, que é a maioria qualificada, considerando o número de 9 Vereadores. Isto é,
o número de votantes deverá ser de, no mínimo, ²/³ dos ²/³ dos membros da
Câmara. Esta é a lógica da proporcionalidade.
37. 4.
Votações Especiais para matérias que definam ou dêem sustentação ao sistema ao
federativo e forma de governo e que exigem a apuração de dois terços (²/³) dos
membros da Câmara, ou seja, o número de seis (6) Vereadores para uma Câmara de
nove (9) Vereadores.
a)
cassação de mandato de Prefeito ou de vereadores;
b)
rejeição do parecer prévio do tribunal de Contas dos
Municípios das contas do Chefe do Executivo;
c)
destituição dos cargos dos membros da Mesa da Câmara;
d)
aprovação do Regimento Interno da Câmara;
V – POSSIBILIDADE DE MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA O PRESIDENTE DA CÃMARA
38. “O Presidente da Mesa também o é da Câmara, e, como tal,
desempenha funções de legislação de administração e de representação. Exerce
funções tipicamente de legislação quando preside o Plenário, orienta e dirige o
processo legislativo; prefere voto de desempate nas deliberações; promulga lei;
decreto legislativo e resolução. (...) Exerce funções de representação quando
atua em nome da Câmara”. É o que nos ensina Hely Lopes Meirelles, in Direito Município
Brasileiro, Editora LTR, Rio de Janeiro, 1985, pgs, 519 e 520 e, ainda:
“Em moderno tratado de direito de procedimento parlamentar, Hohrhoff
resume as funções do Presidente da
Corporação Legislativa nas seguintes
incumbências:
- representar
a Câmara e dirigir os seus trabalhos; manter a ordem interna; interpretar e
fazer cumprir o Regimento; conceder, moderar e cassar a palavra nos debates;
propor as sugestões à discussão; proclamar o resultado da votação; convocar,
prorrogar e suspender as sessões; executar as deliberações do Plenário;
promulgar as leis que o não forem pelo Executivo.
(...)
A direção dos trabalhos do Plenário é outra função de alta
responsabilidade atribuída do Presidente da Mesa e nesse labor há de
empenhar-se com a máxima correção, imparcialidade e decoro, para impor-se
perante seus pares.
(...)
No Presidente se reúnem todas as prerrogativas e autoridade da Mesa,
razão pela qual não as poderá usar em proveito próprio ou de seu partido, senão
no da corporação a que preside. Daí por que, toda vez que tiver que defender-se
ou de defender alguma questão partidária, deverá deixar a Presidência, para
fazê-lo como simples Vereador, em pé de igualdade com seus pares. Por idêntica
razão, não deverá tomar parte nos debates, nem interferir nas deliberações a
não ser para moderar a linguagem dos oradores e apartentes, serenando os ânimos
e ajustando a discussão às normas regimentais e dos ditames da cortesia
parlamentar.
(...)
Da imparcialidade que deve manter o Presidente e da autoridade de que é
invertido para dirigir a Câmara de voto nas deliberações do Plenário, salvo nos
casos de empate ou para completar quorum.
(...)
A intenção do regimento Interno é normal atribuição do Presidente.
Interpretar é extrair regimental o seu verdadeiro sentido, explícito ou
implícito na disposição que se examine. Não nos parece cabível, entretanto, que
na omissão do Regimento possa o Presidente ditar à Câmara a norma omissa, a
pretexto de interpretação. Se o regimento é omisso, cave ao Plenário votar a
disposição necessária, sanando a omissão. A entender-se de outro modo,
estaremos conferindo ao Presidente função privativa do Plenário, qual seja de
elaborar o Regimento. Na atribuição de interpretar não se contém a de inovar ou
criar disposição regimental inexistente. Interpretar é somente aclarar o que
está obscuro, é precisar o que está impreciso, e não estabelecer norma que
inexista no texto a ser aplicado”.
39. Procedimento contrário às normas regimentais pelo Presidente da
Câmara sujeita-o a ações competentes junto ao judiciário pelas partes lesadas
por suas decisões, e, na condição de representante do Poder Legislativo
Municipal a mandado de segurança contra seus atos, é o que dispõe o artigo 5º,
LXIX da Constituição Federal.
VI – SUGESTÕES
40. Orientamos ao Chefe do Executivo a promover reunião com os
Vereadores de sua bancada, incluindo o Presidente da Câmara para que sejam orientados
pela assessoria jurídica da Prefeitura. Cópia deste parecer deverá ser
distribuído a cada Vereador da Bancada a fim de que definitivamente comecem a
entender o processo legislativo e os artifícios usados pelos que o manipula a
seus interesses em detrimento dos avanços necessários na definição de uma base
jurídica aceitável que possa propiciar o desenvolvimento do Município.
41. O Presidente da Câmara deverá ser convocado pelo Chefe do
Executivo para uma reunião entre ambos, com a assessoria jurídica da Prefeitura
para que, definitivamente se posicione sobre a questão e, para que tome ciência
da forma equivocada com que está conduzindo o processo legislativo, que,
infelizmente, não é exclusividade somente da Câmara Municipal de Aiquara, e que
somente através dele será possível solucionar o problema sob o risco de ser
acionado na esfera judicial para o resgate da Lei e para que definitivamente o
Município possa superar o grande fosso jurídico deixado pela omissão do Poder
legislativo em função das conveniências particulares e políticas que
entravam o processo de desenvolvimento
do Município.
42. Caso as reuniões não surtam os efeitos necessários, deverá o Chefe
do Executivo, através da Procuradoria Geral do Município entrar com as ações
competentes, inclusive com Mandato de Segurança contra as decisões da Mesa da
Câmara, representada pelo seu Presidente, a fim de que as normas jurídicas
sejam observadas com relação ao processo legislativo e proclamação dos
resultados das votações.
43. É o Parecer.
NILDO LIMA SANTOS
Consultor em Administração Pública
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