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Bacharel em Administração Pública pela Universidade Católica de Brasília e FACAPE/PE, consultor em administração pública e, em desenvolvimento organizacional, com 46 anos de experiência na área pública iniciada no Exército e, que continuo em toda extensão da vida civil. Responsável por relevantes trabalhos em importância e quantidade, na área de formação e relacionadas ao desenvolvimento da administração pública e das organizações civis; dentre os quais: implantação de entes públicos, reformas administrativas e institucionais, incluindo implantação de município recém-emancipado, planos de carreira, regime jurídico dos servidores, concursos públicos, códigos tributários municipais, defesas de contas públicas, audiências públicas, controle interno, normas de posturas e ambientais, etc. Com a atuação ativa na área da filantropia e das organizações sociais. Com passagens e atuação no Rio de Janeiro, Brasília, Bahia e Pernambuco, onde, inclusive, fixou residência.      

quarta-feira, 21 de dezembro de 2016

Rejeição total de projeto de Lei Orçamentária. Compatibilidade com a LDO e o PPA. Omissão no dever de apreciar. Remédio administrativo na solução do problema. Parecer.

PROBLEMA APRESENTADO – PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA -  COMPATIBILIDADE COM O PLANO PLURIANUAL DE INVESTIMENTOS E COM A LDO – QUORUM ESTABELECIDO EM DOIS TERÇOS PARA SUA APROVAÇÃO NAS COMISSÕES E NO PLENÁRIO DA CÂMARA DE REMANSO – REJEIÇÃO DO PROJETO PELA CÂMARA POR NÃO ATENDER AO QUORUM MÍNIMO POR ELA ESTABELECIDO – IMPOSSIBILIDADE DE SOLUÇÃO PELAS VIAS POLÍTICAS – SÉRIAS CONSEQÜÊNCIAS AOS MUNICÍPES CARACTERIZADORAS  DE CALAMIDADE PÚBLICA – RESPONSABILIDADE DO PREFEITO – NECESSIDADE URGENTE E IMEDIATA DE DECISÕES – AMPARO JURÍDICO CONSTITUCIONAL DAS DECISÕES – SOLUÇÃO PARA O PROBLEMA.

NILDO LIMA SANTOS
Consultor em Administração Pública




I – APRESENTAÇÃO DO PROBLEMA:

A) RELATÓRIO:

1. O chefe do Executivo do Município de Remanso – Bahia, através da Procuradoria Geral daquele Município consulta-nos sobre solução a ser dada para problemas decorrentes de rejeição do projeto de Lei Orçamentária para o exercício de 2002 pela Câmara Municipal.

2. Apresentou-nos, a área jurídica do Município de Remanso, as seguintes peças, para análise e que expõem os fatos:
2.1. Lei Orgânica do Município de Remanso;
2.2. Lei nº 085/2001, de 03 de outubro de 2002, que dispõe sobre o plano plurianual de investimentos para o quadriênio de 2002 a 2005;
2.3. Lei nº 079/2001, de 27 de janeiro de 2001, que dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2002;
2.4. Projeto de Lei Orçamentária Anual de nº 086/2001, de 27 de setembro de 2001.
2.5. Parecer nº 24/2001 da Comissão de Redação de Leis e Justiça, da Câmara Municipal de Remanso, ao Projeto de Lei nº 086/2001, datado de 04 de dezembro de 2001;
2.6. Parecer nº 25/2001 da Comissão de Orçamento e Finanças, da Câmara Municipal de Remanso, ao Projeto de Lei nº 086/2001, datado de 04 de dezembro de 2001;
2.7. Projeto de Emenda 01/2001, ao Projeto de lei do Orçamento nº 086/2001, de 04 de dezembro de 2001, apresentado pela Comissão de redação de leis e justiça.
2.8. Ata do dia 04 de dezembro de 2001, da Sessão Ordinária da Câmara Municipal referente a votação dos Pareceres nºs.  24 e 25 de 2001, respectivamente, da Comissão de Redação de Leis e Justiça   e da Comissão de Orçamento e, referentes ao Projeto de lei nº 86/2001 e, de votação deste Projeto referente a proposta orçamentária para o exercício de 2002;
2.9. Ata do dia 05 de dezembro de 2001, da Sessão Ordinária da Câmara Municipal.

3. As peças apresentadas e listadas no item “2” deste documento demonstram a ocorrência do evento “votação do Projeto de lei nº 86/2001 que trata do orçamento do Município de Remanso para o exercício de 2002”.

4. Para entendimento da ocorrência, convém listarmos, cronologicamente, os elementos componentes do Processo Legislativo, que vigorou no processo de apreciação do Projeto de Lei “in casu”. Eis então cada elemento:

4.1. Lei Orgânica do Município de Remanso Promulgada em 05 de abril de 1990, assim dispõe sobre a aprovação da Proposta da Lei Orçamentária Anual:

“Art. 33 A Câmara Municipal reunir-se-á, ordinariamente em sessão legislativa anual, de 15 de fevereiro a 30 de junho e de 1º de agosto a 15 de dezembro, devendo realizar pelo menos duas reuniões semanais.
(....)

§ 1º Dependerá do voto da maioria absoluta dos membros da Câmara, a aprovação e as alterações das seguintes matérias:
a)        Código Tributário do Município;
(....)
e) Resoluções;
j) Leis Ordinárias;
l) Leis Complementares;
m) Decretos Legislativos.

§ 8º Dependerão do voto favorável de dois terços dos membros da Câmara:
a)   Regimento Interno da Câmara;
b)   Emenda à Lei Orgânica;
(....)
d)   Concessão de serviços e direitos;
e)    Alienação e aquisição de bens imóveis;
f)     Destituições de Componentes da Mesa da Câmara;
g)   Decisão contrária ao parecer prévio do Tribunal de Contas sobre as Contas do Prefeito da Mesa da Câmara;
h)   Concessão de Título ou Honrarias;
i)     Proposta de Lei Orçamentária.
(....)

Art. 87. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
(....)

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes Legislativo e Executivo, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público Municipal;
II – O orçamento de investimento das empresas em que o município direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto;

III- omissis.
§ 6º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II deste artigo, compatibilizado com o plano segundo plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades entre distritos, bairros e regiões critérios populacional.
(....)

Art. 88. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e a proposta do orçamento anual serão apreciados pela Câmara Municipal na forma do regimento interno respeitados os dispositivos deste artigo.
(....)

§ 3º As emendas à proposta do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
II – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

Art. 89. São vedados:

(....)
V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa, por maioria absoluta, e sem a indicação dos recursos correspondentes; (Grifo nosso).
(....)
VIII – a utilização, sem autorização legislativa específica, por maioria absoluta, de recursos do orçamento anual para suprimir necessidades ou cobrir déficit de empresa, fundações ou fundos do Município; (Grifo nosso).
(....)

§ 3º A abertura de créditos extraordinários somente será admitido para atender as despesas imprevisíveis e urgentes, decorrentes de calamidade pública, pelo
Prefeito.” (Nota: A Lei foi transcrita na íntegra, inclusive com os erros de grafia e de concordância.)

4.2. Lei nº 085/2001, de 03 de outubro de 2001, que dispõe sobre o plano plurianual de investimentos para o quadriênio de 2002 a 2005. Eis os pontos importantes deste instrumento a ser observado pelo Município:

“Art. 2º As leis orçamentárias anuais apropriarão, para o exercício de 2002 a 2005, as metas da administração pública municipal, compatibilizadas segundo parâmetros estabelecidos nas respectivas leis de diretrizes orçamentárias, dentro dos recursos do município.
(....)

Art. 4º Durante a vigência do plano plurianual para o quadriênio 2002/2005 os projetos/atividades dos orçamentos anuais deverão guardar coerência com as diretrizes e objetos constantes do anexo único desta lei, ressalvadas as alterações decorrentes da revisão prevista no art. 3º.”

4.3. Para o exercício de 2002, a Lei nº 085/2001 (PPA), fixou as seguintes metas e valores no seu Anexo Único (Art. 4º):

“3.1 – Despesa de Capital por Órgãos:

01 - Câmara Municipal ........................... R$ 10.000,00
02 - Gabinete do Prefeito ........................ R$ 20.000,00
03 - Sec. Adm. e Finanças ...................... R$ 1.643.000,00
04 - Sec. de Educação Cult. e Turismo ...R$ 724.220,00
05 - Sec. de Ação Social .......................... R$ 80.000,00
06 - Sec. de Saúde .................................... R$ 320.000,00
07 - SAAE ...............................................  R$ 552.780,00
TOTAL ....................................................  R$ 3.350.000,00


3.2. Despesa de Capital por Projetos:


2002 – Administração das Ações do Legislativo                                      R$   10.000,00
2005 – Manutenção do Gabinete do Prefeito                                          R$   15.000,00
2009 – Manutenção da Procuradoria Jurídica                                       R$      5.000,00
1001 – Implantação do CPD – Produr                                                      R$   85.000,00
1002 – Pavimentação de Ruas e Avenidas                                                R$ 300.000,00
1003 – Desp. Programa Micro e Macro Drenagem                                R$ 100.000,00
1004 – Construção e Ampliação de Cemitérios Públicos                    R$    30.000,00
1005 – Construção e Ampliação de Parques, Jardins e Praças           R$ 100.000,00
1006 – Saneamento básico                                                                          R$150.000,00
1007 – Abertura e Ampliação de estradas Vicinais                                 R$   90.000,00
1008 – Construção de Poços, Aguadas, Barragens e Cisternas           R$   80.000,00
1009 – Construção do Matadouro Municipal                                          R$   70.000,00
1010 – Construção de Casa de Farinha                                                   R$   35.000,00
1011 – Construção de Centro de Abastecimento                                    R$   60.000,00
1012 – Construção de Posto Telefônico e Policial Comunitário        R$   30.000,00
1013 – Eletrificação da zona Rural                                                          R$ 100.000,00
1014 –  Programa de Melhoria Hospitacional                                       R$    80.000,00
1015 – Ampliação da Rede de Iluminação Pública                               R$   95.000,00
1016 – Ampliação Abastecimento Água no Município                         R$ 100.000,00
2011 – Manutenção da Secretaria SEAF                                                  R$   10.000,00
2012 – Manutenção da Divisão de Apoio Administrativo                    R$    10.000,00
2013 – Manutenção da Divisão de Recursos Humanos                        R$    10.000,00
2017 – Manutenção do Departamento Financeiro                               R$    15.000,00
2018 – Manutenção da Divisão de Tributos e Rendas                          R$    10.000,00
2019 – Manutenção da Contadoria                                                           R$   18.000,00
2023 – Manutenção da Divisão de Transportes Urbanos                    R$    10.000,00
2026 – Manutenção de Divisão de Material e Patrimônio                  R$    10.000,00
2028 – Manutenção de Deptº de Serviços Urbanos                               R$   15.000,00
2029 - Manutenção de Deptº de Obras Públicas                                    R$    15.000,00
2030 - Manutenção dos Serviços de Limpeza Pública                           R$   10.000,00
2033 – Manutenção de Praças, Jardins e Parques                                 R$     5.000,00
1017 – Const. e Ampliação de Creches Municipais                               R$   80.000,00
1018 – Equipamentos da Rede de Ensino Fundamental                       R$   65.000,00
1020 – Construção de Quadra Poliesportiva                                          R$ 152.110,00
1021 – Construção de Escolas/Salas do Ensino Fundamental            R$ 262.110,00
2034 – Manutenção e Equipamento de Escolas Municipais                R$   30.000,00
2036 – Manutenção do Transporte Escolar Ensino Fundamental      R$   60.000,00
2038 – Manutenção da Secretaria SECTUR                                            R$   10.000,00
2040 – Manutenção do Colégio Municipal Ruy Barbosa                     R$   10.000,00
2041 – Manutenção da Biblioteca Pública Municipal                          R$     5.000,00
2042 – Manutenção da Divisão de Apoio ao Turismo                           R$   10.000,00
2043 – Manutenção das Atividades Esport e Lazer                                R$    15.000,00
2045 – Manutenção de Quadra Poliesportiva                                        R$   10.000,00
2047 – Ação Prog. Dinheiro Direto na Escola – PDDE                       R$   10.000,00
1023 – Manutenção do Programa Prohidro Rural                                R$   10.000,00
2049 – Manutenção da Secretaria SEAS                                                 R$   10.000,00
2051 – Manutenção – Fomento Agricultura.                                          R$    10.000,00
2052 – Manutenção de Desenv. e Controle da Pesca                            R$   10.000,00
2053 – Manutenção da Divisão de Desenv. Pecuário                           R$    10.000,00
2055 -  Manutenção do Fundo Municipal de Assistência Social        R$    30.000,00
1024 – Const. Ampl.  Reequip. De Posto de Saúde                                R$ 130.000,00
1025 – Ampliação Equipamento Centro Médico                                   R$  130.000,00
2056 – Manutenção da Secretaria de Saúde                                          R$     10.000,00
2057 – Manut. da Saúde – Controle Doenças Transmissíveis            R$     10.000,00
2058 -  Manut. da Saúde na Vigilância Sanitária                                 R$    15.000,00
2059 – Manutenção do Centro Médico e Postos de Saúde                  R$    10.000,00
2061 – Manut. Dept° de Saúde Municipal                                              R$      15.000,00
4000 – Desenv. Dos Progr. Ações a Cargo do SAAE                             R$     79.920,00
4001 -  Desenv. Do Sist. De Abastecimento de Água                             R$   113.220,00
4002 – Desenv.  Sistema de Esgoto                                                           R$     26.640,00
5000 – Ampl. Reforma de Edifício para Administração                      R$     66.600,00
5001 – Ampl. Reforma e Reaparelhamento do Sis. de Água               R$     79.920,00
5002 – Ampl. Reforma Reaparelhamento do Sistema de Esgoto        R$  186.480,00
Total ...................................................R$ 3.350.000,00

 

4.4. Lei nº 079/2001, de 27 de julho de 2001, que dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2002. Eis os pontos importantes deste instrumento legal:
“Art. 19. As propostas de modificação do projeto de lei orçamentária anual e de créditos adicionais serão apresentadas:

I – na forma das disposições constitucionais, no estabelecido na lei Orgânica do Município e na Lei nº 4.320/64;

II – acompanhadas de exposição de motivos que as justifique.
(....)
21. Na apreciação pelo Poder Legislativo do Projeto de Lei Orçamentária Anual, as emendas somente podem ser aprovadas caso:

I – sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias;
(....)

Art. 23. Sancionada e promulgada a Lei Orçamentária, serão aprovados e publicados, para efeito de execução orçamentária, os Quadros de Detalhamento da Despesa – QDDs relativos aos programas de Trabalho integrantes da lei Orçamentária Anual.

§ 1º Os Quadros de Detalhamento da Despesa – QDDs deverão discriminar, por elementos, os grupos de despesa aprovados para cada categoria de programação.

§ 2º Os QDDs serão aprovados, no âmbito do Poder Executivo, pelo Prefeito Municipal, e, no Poder Legislativo, pelo Presidente da Câmara de Vereadores.

§ 3º Os QDDs podem ser alterados, no decurso do exercício financeiro, para atender às necessidades de execução orçamentária, respeitados, sempre, os valores dos respectivos grupos de despesa, estabelecidos na Lei Orçamentária ou em créditos suplementares regularmente abertos.
(....)

 Art. 36. Caso a lei orçamentária anual não seja aprovada e relacionada até 31/ 12/2001, fica o Poder Executivo autorizado a executar a razão de 1/12 (um doze avos) da proposta orçamentária das seguintes despesas:

I – pessoal e encargos;
II – serviços da dívida;
III – despesas decorrentes da manutenção básica dos serviços municípios e ações prioritárias a serem prestadas à sociedade;
IV – investimentos em continuação de obras de saúde, educação, saneamento básico e serviços essenciais;
 V – contrapartida de convênios especiais”

4.5. As metas fixadas pela LDO (Lei nº 079/2001) foram as seguintes:

“ Funções/Metas
01 – Legislativa
·         Manutenção da Câmara;

04 – Administração
·         Ampliação e Modernização dos Prédios da Prefeitura;
·         Informatização dos Serviços Municipais;

08 – Assistência Social
·         Construção de Centros Comunitários;
·         Apoio aos Programas de Assistência ao Idoso.
·         Implementação de Programas de Assistência à Criança e ao Adolescente;

10. Saúde
·         Construção, Ampliação e Reforma de Unidades Hospitalares e Ambulatoriais.
·         Implantação de Programas de Vigilância Sanitária e Epidemológica;
·         Implantação e Modernização das Unidades       Móveis de Saúde.
·         Implementação de programas de alimentação e       Nutrição;
·         Implantação de Programa Saúde para Todos

11 – Trabalho
·         Implantação de Programas de Fomento ao            Trabalhador;

12 – Educação
·         Construção de Creches;
·         Informatização da Rede Municipal de Ensino;
·           Implantação de Programas de Educação de Jovens e Adultos;
·         Construção e Ampliação de Unidades Escolares;
·         Capacitação de Professores da Rede Municipal de Ensino;

18. Gestão Ambiental
·         Promoção de Programas de Preservação, Controle e Conservação Ambiental;
·         Implantação de Programa de Recursos de Áreas Degradas;

20 – Agricultura
·         Aquisição de Máquinas e Equipamentos Agrícolas;
·         Implantação de Projetos de Irrigação Destinados ao Pequeno Agricultor;
·         Implantação de Projetos de Fomento e Desenvolvimento da Agricultura;

22 – Indústria
·         Implantação de Projetos de Apoio a pequena Indústria;

23 – Comércio e Serviços
·         Programas de Apoio aos Pequenos Comerciantes.
·         Implantação de Ações e programas de Fomento ao Turismo;

27 – Desporto e Lazer
·         Construção de Quadras Poliesportivas e Campos de Futebol;
·         Ampliação do Estádio Municipal;

58 – Urbanismo
·         Planejamento Urbano.
·         Asfaltamento de ruas e Avenidas”.

4.6. No Anexo Único da Lei nº 079/2001, Lei de Diretrizes Orçamentárias, ficou definido o montante dos valores totais para o custeio das metas priorizadas e aprovadas para o exercício de 2002, a seguir:

“II – Metas fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas as receitas e despesas e montante da dívida pública:

a) Receitas Correntes     R$ 23.000.000,00
b) Receitas de Capital    R$   3.350.000,00
c) Despesas Correntes    R$ 23.000.000,00
d) Despesa de Capital     R$   3.350.000,00

4.7. Projeto de Lei nº 086/2001, de 27 de setembro de 2001, que dispõe sobre a proposta orçamentária do Município de Remanso para o exercício de 2002.

4.8. Apresenta o Projeto de Lei nº 086/2001, a seguinte estrutura de valores:

“Art. 2º A receita será realizada mediante a arrecadação segundo as especificações, compreendendo o seguinte desdobramento:



I – RECEITA DO TESOURO MUNICIPAL
R$
1.1.Receitas Correntes                                
1.1.1. Receitas Tributárias                               
1.1.2. Receitas Patrimoniais                               
1.1.3. Receitas Industriais 
1.1.4. Receitas de Serviços                              
1.1.5. Receitas Correntes                             
1.1.6. Outras R. Correntes                                

23.000.000,00

175.000,00

40.000,00
10.000,00

2.140.483,00

20.260.517,00

 374.000,00
1.2. RECEITAS DE CAPITAL                    

3.350.000,00
1.2.1. Operações de Crédito                             
1.2.2. Alienação de Bens
1.2.3. Transferência de Capital                     

900.000,00
550.000,00

1.900.000,00
Total                                                             
26.350.000,00


Art. 3º A Despesa será realizada segundo as Categorias Econômicas discriminadas nos anexos oficiais integrantes desta lei, obedecendo os seguintes desdobramentos:

I – Despesa Por Unidade Orçamentária


1.01 - Câmara M. de Vereadores                              
2.01 - Gabinete do Prefeito                                               3.01 - Secretaria de Adm. E Finanças                             4.01 - Sec. De Cultura e Turismo                                        5.01 - Sec. de Ação Soc. e Agricultura                              6.01 - Secretaria Municipal de Saúde                              7.01 - SAAE – Serviço Autônomo de Água e Esgoto   TOTAL ...........................................................               (....)”
723.000,00
954.297,00
6.690.000,00
7.482.220,00
1.187.000,00
7.173.000,00
2.140.483,00
26.350.000,00


4.9. Os anexos ao Projeto de Lei nº 086/2001 (LOA), apresentam as seguintes estruturas genéricas de custos:

“01 – CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES
01.031.001.2001- Ação do Plen. da Câmara                                                      325.000,00
01.031.001.2002 - Administração das Ações do Legislativo                           316.000,00
01.032.002.2003- Fiscalização Financeira e Orçamentária Externa             52.000,00
01.123.033.2004- Encargos com a Dívida da Câmara                                      30.000,00
TOTAL ......................................................................................................                  723.000,00

02 – Gabinete do Prefeito
04.122.021.2005 – Manutenção do Gabinete do Prefeito                              430.000,00
04.122.021.2006 – Divisão de Apoio Administrativo                                        54.000,00
04.122.032.2007 – Manutenção da Assessoria de Imprensa                            37.000,00
08.244.486.2008 – Assistência a Entidades e Pessoas                                    220.000,00
TOTAL ....................................................................................................                   741.000,00

02. Gabinete do Prefeito
02. Procuradoria Geral do Município  
02.061.013.2010 Manutenção da Ação Judiciária                                             15.000,00
02.062.014.2009 Manutenção da Procuradoria Jurídica                              198.297,00
TOTAL ................................................................................................                       213.297,00

03. Secretaria de Administração e Finanças
  
04.122.020.2011 Manutenção da SEAF                                                           1.209.000,00
04.122.020.2028 Manutenção do Deptº de Serviços Urbanos                       246.000,00  
04.122.021.2012 Manutenção da Div. De Apoio Administrativo                  165.000,00
04.122.021.2013 Manutenção da Div. de Recursos Humanos                       100.000,00
04.122.021.2014 Manutenção dos Serviços Gerais                                           40.000,00
04.122.021.2015 Capacit. e Reciclagem dos Serv. Municipais                        40.000,00
04.122.021.2026 Manut. da Div. de Mat. e Patrimônio                                  146.000,00 04.122.021.2029 Manut.do deptº de Obras Públicas                                      455.000,00
04.122.024.1001 Implantação do CPD – Produr                                              85.000,00
04.122.024.2025 Manutenção da Divisão de Informática                               88.000,00   
04.122.032.2016 Manutenção do Controle Interno                                           70.000,00 
04.123.030.2017 Manutenção do Deptº Financeiro                                        288.000,00
04.123.030.2018 Manutenção da Divisão de Tributos e Rendas                   112.000,00
04.123.032.2019 Manutenção da Contad.                                                         226.000,00
04.123.033.2020 Encargos com a Dívida do Município                                 135.000,00
09.271.492.2022 Encargos com Inativos e Pensionistas                                 100.000,00
11.331.492.2021 Prog. Formação do Pat. Serv. P. Municipal                        150.000,00
15.451.323.1003 Desen. Prog. e Micro e Macro Drenagem                            100.000,00
15.451.328.1005 Const. Ampl. de Parques Jardins e Praças                          120.000,00
15.451.575.1002 Pavimentação de Ruas e Avenidas                                        300.000,00
15.452.323.2031 Manut. do Deptº de Concessão e Controle                            50.000,00
15.452.325.2030 Manut. do Serviço de Limp. Pública                                    705.000,00
15.452.326.1004 Const. e Ampliação de Comit. Públicas                                 45.000,00
15.452.328.2033 Manut. de Praças Jardins e Parques                                    100.000,00
16.482.316.1014 Prog. De Melhoria Habitacional                                         135.000,00
17.512.447.1016 Ampl. de Abast. De Água no Município                              205.000,00
17.512.448.1006 Saneamento Básico                                                                 210.000,00
20.601.457.1008 Const. Poços, Aguadas, Barragens e Cisternas                 135.000,00
20.604.087.1009 Construção de Matadouro Municipal                                   70.000,00
20.605.096.1010 Construção de Casas de Farinha                                           35.000,00
20.605.096.1011 Construção de Centro de Abastecimento                              60.000,00
20.605.534.2032 Manutenção de Estradas Vicinais                                          90.000,00
24.722.134.1012 Const. de Postos Telef. e Polic. Comunitário                       30.000,00
25.752.267.1013 Eletrificação da Zona Rural                                                  145.000,00
25.752.267.1015 Ampliação da Rede Ilum. Pública                                        130.000,00
26.782.534.1007 Abertura e Ampl. de Estr. Vicinais                                          90.000,00
26.782.571.2023 Manut. da Div.de Transportes Urbanos                               150.000,00
26.782.573.2024 Manut. da Div. de Adm. de Transportes Urbanos                50.000,00


04 -  Secretaria de Educação e Cultura
12.122.020.2038 Manut. da SECTUR                                                                    610.000,00
12.361.188.1018 Equip. da Rede de Ensino Fundamental                                  65.000,00
12.361.188.1021 Const. de Esc. e Salas de Ensino Fundamental                    262.110,00 
12.361.188.1022 Atividades de Apoio a Educação                                               95.000,00
12.361.188.2034 Manut. e Equipamento de Escolas Municipais                    350.000,00
12.361.188.2046 Manutenção do Ensino Fundamental                                2.550.000,00
12.361.188.2047 Ação Programada Din. Direto Escola – PDDE                     60.000,00
12.361.217.2048 Capac. E Qualif. Docente Ensino fundamental                     70.000,00
12.361.235.2039 Assistência ao estudante Carente                                            230.000,00
12.361.239.2036 Manut. do Transp. Esc. Do Ensino Fundamental                720.000,00
12.361.427.2035 Manut. do Prog. Merenda Escolar                                          290.000,00
12.362.188.2040 Manut. Colégio Munic. Ruy Barbosa                                     665.000,00
12.365.185.1017 Const. e Ampl. de Creches Municipais                                     80.000,00
12.365.190.2037 Manut. do ensino Infantil de 0 a 6 anos                                455.000,00
12.812.224.1020 Const. de Quadras Poliesportivas                                          152.110,00
12.812.224.2043 Manut. das Ativ. de Esporte e Lazer                                       208.000,00
12.812.224.2045 Manut. de Quadras Poliesportivas                                          50.000,00
13.392.247.2041 Manut. da Biblioteca Municipal                                            180.000,00
13.392.247.2044 Apoio e Desenv. Ações Cult. Municipal                                170.000,00
23.695.363.2042 Manut. da DIV. de Apoio ou Turismo                                    215.000,00

05 – Secretaria de Ação Social e Agricultura
08.122.020.2049 Manutenção da SEAS                                                                  296.00,00
08.123.486.2055 Manutenção do fundo Munic. de Ação Social                      193.000,00
08.244.483.2054 Manut. dos Serv. De Ação Continuada                                     65.000,00
08.244.486.2050 Manut. do Deptº de serviços Gerais                                        258.000,00
20.601.112.2051 Manutenção Fomento a Agricultura                                       110.000,00
20.602.088.2053 Manut. Div. Desenv. Pecuário                                                   100.000,00
20.602.089.2052 Manut. Des.  Contr. da Pesca                                                    110.000,00
20.607.457.1023 Manut. Progr. Prohidro Rural                                                     55.000,00

06 -  Secretaria Municipal de Saúde
10.301.428.1024 Constr. Ampl. e Reeq. De Postos de Saúde                           130.000,00
10.301.428.1025 ampliação Equip. Centro Médico                                          130.000,00
10.301.428.2056 Manutenção da Secretaria de Saúde                                     920.000,00
10.301.428.2061 Manut. do Deptº de Saúde Municipal                                    290.000,00
10.301.428.2064 Manutenção do Programa PAB-FIXO                                   610.000,00
10.301.428.2065 Manutenção do Programa PACS                                            460.000,00
10.301.428.2066 Manutenção do Programa “Car.Nutricional”                     470.000,00
10.301.428.2067 Manutenção do Programa Farmácia Básica                       450.000,00
10.301.428.2068 Manutenção do Programa Gestão Plena                             300.000,00
10.301.432.2060 Manut. Prog. da Saúda da Família                                        125.000,00
10.302.428.2059 Manut. Centro Médico e Posto de Saúde                              558.000,00
10.304.430.2058 Manut. da Saúde na Vigil. Sanitária                                  1.565.000,00
10.304.430.2063 Manut. do Programa de Vigilância Sanitária                     390.000,00
10.305.429.2057 Manut. Saúde e Contr. Doenças Transmissíveis                  315.000,00
10.305.429.2062 Manut. Progr. Epid. Controle Doenças                                460.000,00

07 – Serviço Autônomo de Água e Esgoto
04.122.021.4000  Desenv. Progr. Ações a Cargo do SAAE                               903.867,00
04.122.021.5000  Ampl. Ref. de Edif. P/ Administração                                     66.600,00
17.512.449.4002  Desenv. do Sistema  de Esgoto                                              230.923,00
17.512.449.5002  Ampl. Ref. e Reap. do Sistema de Esgoto                            186.480,00
17.512.447.4001  Desenv. do Sistema de Abastecimento D’ Água                  72.693,00
17.512.447.5001 Ampl. Ref. e Reap. do Sistema de Água                                 79.920,00”

4.10. Parecer nº 24/2001 da Comissão da Redação de Leis e Justiça, datada de 04 de dezembro de 2001, com o seguinte teor:

“Ao apreciar o Projeto de Lei nº 86/2001 que aprova o Orçamento deste Município para o exercício de 2002, verifica-se que sob o aspecto jurídico o Projeto de Lei está correto, recomendando esta Comissão acurado estudo do mesmo pela Comissão de Orçamento e Finanças face à elevada estimativa de dotação orçamentária e à previsão de crédito suplementar com percentuais incompatíveis com a realidade da Receita/Despesa Pública Municipal. 

Pela APROVAÇÃO, por 02 (dois) votos a favor e 01 (um) voto contrário do Vereador Walter Almeida da Silva, é o nosso parecer s.m.j”

4.11. Parecer nº 25/2001 da Comissão de Orçamento e Finanças, datado de 04 de dezembro de 2001, com o seguinte teor:

“Analisando o projeto de Lei nº 86/2001 que aprova o orçamento para o exercício de 2002, esta comissão verifica-se que há uma elevada estimativa tanto da receita quando da despesa prevista para a execução orçamentária dos órgãos do Poder Executivo. Portanto nosso parecer por  02 (dois) votos a favor e 01 (um) voto Contrário do Vereador Wanderlin Gonçalves da Silva, é no sentido de ser apresentado emenda com uma redução em 50% (cinquenta por cento) de todos os itens orçamentários constante no artigo 2º (Previsão de Receita) e 3º (Previsão de Despesa) o que importará uma previsão de receita e despesa estimada em R$ 13.175.000,00 ressalvando-se os montantes estimados para a unidade 1.01 – Câmara de Vereadores R$ 723.000,00 e 7.01 – SAAE – Serviço Autônomo de Água e Esgoto – R$ 20.140.483,00 e suprimir todo o artigo 4º desta mesma lei.”

4.12. Proposta de Emenda ao Projeto de Lei nº 086/2001 referente a proposta orçamentária para o exercício de 2002. Emenda de nº 01/2001, apresentada em 04 de dezembro de 2001 pela Comissão de Orçamento e Finanças, da Câmara Municipal, da qual extraímos os seguintes pontos relevantes:

“Atendendo a recomendação da Comissão de Redação e Leis, ao realizar análise sobre a previsão orçamentária do Projeto de Lei nº 086/2001, que aprova o Orçamento do Município de Remanso para o exercício financeiro de 2002, sobre a receita municipal, justifica que há uma elevada estimativa tanto da Receita quanto da Despesa prevista para a execução orçamentária dos órgãos do Poder Executivo.
(....)
Assim, levando-se em consideração a realidade total das Receitas Gerais do Município e a variação de índice de preço, do crescimento econômico e ao relevante fato do incremento médio de 36% de um exercício para o outro, recomendamos:

a) Alterar o Projeto de Lei nº 086/2001 observando a redução de 50% de todos os itens orçamentários previsão orçamentária do Projeto de Lei nº 086/2001, que aprova o Orçamento do Município de Remanso para o exercício financeiro de 2002, sobre a receita municipal, justiça que há uma elevada estimativa tanto da receita quanto da Despesa prevista para a execução orçamentária dos órgãos do Poder Executivo.
(....)
Assim, levando-se em consideração a realidade total das Recitas Gerais do Município e a variação de índice de preço, do crescimento econômico e ao relevante fato do incremento médio de 36% de um exercício para o outro, recomendamos:

a) Alterar o Projeto de Lei nº 086/2001 observando a redução de 50% de todos os itens orçamentários constantes dos art. 2º (Previsão de Receita) e 3º (Previsão de Despesas), o que importará uma previsão de receita e despesa estimada em R$ 13.175.000,00, ressaltando-se os montantes estimados para a unidade 1.01 – Câmara de Vereadores – R$ 723.000,00 e 7.01 – SAAE – serviço Autônomo de Água e Esgoto R$ 2.140.483,00.”

4.13. Ata da Sessão Ordinária da Câmara Municipal de Remanso, Estado da Bahia, de 04 de dezembro de 2001 que trata da votação da proposta orçamentária para o exercício de 2002, projeto de Lei nº 86/2001, apresenta os seguintes registros de relevância na análise da questão:

“ (....) EXPEDIENTE: Apresentado pela Comissão de Redação de Leis e Justiça Parecer nº 24/2001, ao Projeto de Lei nº 86/2001, que “aprova o Orçamento do Município de Remanso, Estado da Bahia, para o ano de 2002 e dá outras providencias”, esta comissão resolve emitir Parecer favorável por 2 (dois), votos a favor dos seus membros e 01 (um) voto contrário do vereador Walter Almeida da Silva, sendo o mesmo submetido em votação pelo presidente e aprovado por 06 (seis) votos a favor e 07 (sete) votos contrários, por tratar-se de matéria de 2/3 (dois terços) para reprovação, como também o Parecer nº 25/2001, da Comissão de Orçamento e Finanças, ao Projeto de Lei nº 86/2001 que “aprova o Orçamento do Município de Remanso, Estado da Bahia para o ano de 2002 e dá outras providências”, esta comissão resolve emitir Parecer favorável por 02 (dois) votos a favor de seus membros e 01 (um) voto contrário do vereador Wanderlin Gonçalves da Silva, sendo o mesmo submetido em votação pelo presidente e aprovado por 06 (seis) votos a favor e 07 (sete) votos contrários por trata-se de matéria de 2/3 para reprovação. Apresentado pelos vereadores Adilson Boson Almeida e Manoel Ferreira de Oliveira, Emenda 01/2001, que “aprova o Orçamento do Município de Remanso Estado da Bahia, para o ano de 2002 e da outras providencias”, que: a) alterar o projeto de Lei nº 86/2001, observando a redução em 50% de todos os itens orçamentários constantes do art. 2º (Previsão de Receitas) e (Previsão de Despesa), (...)
b) suprimir todo o art. 4º do Projeto de Lei nº 086/2001. Sendo a mesma as Comissões de Redação de Leis e Justiça e Orçamento e Finanças para darem o devido Parecer, as quais optam pela dispensa dos referidos pareceres. Em seguida o presidente fixou a referida Emenda e o Orçamento, na Ordem do dia da mesma sessão para primeira discussão e votação. ORDEM DO DIA: O Presidente submeteu em primeira discussão e votação o Projeto de Lei nº 86/2001, que “aprova o Orçamento do Município de Remanso Estado da Bahia, para o ano de 2002 e da outras providencias, ficando assim reprovado por 07 (sete) votos a favor e 06 (seis) votos contrários por tratar-se de matéria de 2/3 para aprovação. Nada mais havendo a tratar (...).”

4.14. Ata Ordinária da Câmara Municipal de Remanso, do dia 05 de dezembro de 2001. Esta Ata apenas aprova a ata do dia 04 de dezembro de 2001 que tratou da votação do orçamento para 2002. Diz parte do seu texto: (...) “o presidente declarou aberta a sessão, lida a ata da sessão anterior submetida em votação, sendo a mesma aprovada por unanimidade de votos dos senhores vereadores presentes.”  

B) ANÁLISE DO PROBLEMA:

5. A Lei Orgânica do Município de Remanso ao estabelecer no seu art. 33, § 8º, “i” o quórum qualificado de dois terços (2/3) infringe princípios constitucionais e de direito.

6. A Constituição Federal estabelece no seu artigo 69 que as “leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta.” Lei Complementar é hierarquicamente superior à lei ordinária e, lei do orçamento anual é uma lei ordinária, assim como são o Plano Plurianual de Investimentos e a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

7. Diz ainda a Constituição Federal, no seu artigo 47 “Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros.” Vê-se por este dispositivo que o quórum estabelecido pela maioria absoluta dos membros do legislativo já é muito forte e representativo. Aliás, representa o próprio princípio da democracia nos países desenvolvidos e em particular no sistema político basilar. Se se elege Presidente da República, Governadores e Prefeitos com apenas a diferença de 01 (um) voto dos votos válidos, quanto mais processos de aprovação de normas. Está implícito na “maioria absoluta” o princípio democrático.

8. O quórum qualificado nas normas basilares sempre foi definido para decisões da mais alta relevância que são as matérias de reservas de direitos, da sociedade ou de representações do Estado, sempre relacionadas a princípios maiores que norteiam a filosofia de soberania de um povo, incluindo a estrutura primeira e causa maior da existência do próprio Estado. São exemplos de matérias que carecem de quórum qualificado: a) Aprovação da Constituição Federal, Estadual e da Lei Orgânica; b) aprovação de emendas à Constituição Federal e à Lei Orgânica; c) Impeachment do Prefeito; d) rejeição do Parecer do TCM; e) destituição do Presidente da Câmara e de membros da Mesa; f) Cassação de Vereador; g) Aprovação do Regimento Interno da Câmara, etc.

9. O dispositivo, ora atacado, da Lei Orgânica Municipal (art. 33, § 8º, i), infringiu o princípio da simetria das normas, vez que, o Orçamento Anual, assim como o Plano Plurianual de Investimentos e a Lei de Diretrizes Orçamentárias fazem parte do sistema de orçamento municipal com fortes interdependências entre si. Entretanto, o orçamento anual é a que mais depende das outras normas que compõem o sistema e, portanto, ligeiramente, dentro da hierarquia das normas jurídicas é a mais fraca.                                  

10. Se a LOM definir no seu art. 33; § 7º, “j” que o Plano Plurianual de Investimentos e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, por serem leis ordinárias, dependerão tão somente da maioria absoluta dos Membros, também, pelo princípio da simetria, o projeto de lei do orçamento anual dependerá, tão somente de sua aprovação pela maioria absoluta da Câmara.

11. Pela ótica da análise jurídica das normas, o Projeto de Lei de Orçamento Anual do Município de Remanso para o exercício de 2002, de nº 086/2001 ao obter o quórum de 07 (sete) votos contra 06 (seis) de uma Câmara composta de 13 (treze) membros, de fato obteve a sua aprovação, tanto pelo aspecto do princípio democrático, quanto pelo aspecto jurídico constitucional.

12. Uma outra questão está relacionada aos Pareceres das Comissões de Redação de Leis e Justiça e de Orçamento e Finanças da Câmara que em momento algum se posicionaram pela ilegalidade da proposta da Lei Orçamentária para o ano de 2002, ou da sua inconsistência.

13. Outro fato que causa estranheza é o de que os pareceres das Comissões, para serem aprovados utilizam o mesmo critério de dois terços (2/3) dos seus membros. Só que neste caso os dois terços coincidem com a maioria absoluta, já que as Comissões são compostas de apenas três (3) membros.  

14. Estranho também é o fato de que os pareceres das Comissões ao serem submetidos à apreciação do Plenário da Câmara só deixam de prevalecer, isto é, só podem ser derrubados por quórum qualificado de dois terços (2/3) dos membros da Câmara. Este fato claramente demonstra que a posição de apenas dois (2) Vereadores prevalece sobre a decisão de oito (8) Vereadores, já que este número está abaixo do quórum dos dois terços (2/3) que no caso é de nove (9) Vereadores. O que é uma afronta ao princípio democrático e a lógica do sistema legislativo brasileiro.

15. Os pareceres das Comissões reforçam a aprovação do projeto de Lei Orçamentária para o exercício de 2002, apesar da ressalva quanto a orientação para a redução dos valores do projeto e que foi objeto de proposta de emenda rejeitada por ter obtido voto favorável de apenas seis (6) Vereadores e sete (7) votos contrários. Aí sim, coincidentemente foi observado o quórum correto da maioria simples.

16. Uma outra questão de suma relevância é a relacionada à observância da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do Plano Plurianual de Investimentos, respectivamente, Lei nº 085/2001 e Lei nº 079/2001. Estes instrumentos legais já definiram os valores totais para o orçamento de 2002 e que foram fielmente incluídos na proposta de orçamento para o exercício de 2002, exatamente nos mesmos valores, o que caracteriza a ilegalidade da Emenda. Se a Câmara, previamente, aprovou os valores totais para a proposta orçamentária, na análise e aprovação desta proposta não poderá questioná-lo, já que a Lei orçamentária terá que ser compatível com o PPA e com a LDO (Art. 166, § 3º, I da Constituição Federal).

17. Pela análise no processo de aprovação do orçamento para o exercício de 2002 se apercebe claramente que houveram artifícios para que o Município ficasse sem orçamento. O que é pior, artifício da minoria. Não se sabe qual a intenção, a que queriam chegar. Mas, sabe-se claramente que a sociedade será prejudicada em maior ou menor intensidade, a depender das providências a serem tomadas por quem tem o poder–dever de decidir sobre as questões maiores do Município. E, quem tem este poder–dever na forma da Constituição Federal e das normas infra-constitucionais é o Prefeito Municipal (art. 84, II da Constituição Federal, por extensão, art. 12, II do Código de Processo Civil e art. 55 e 68 II da Lei Orgânica Municipal).

18. Sobre a rejeição trazemos a lume ensinamentos de José Nilo de Castro, in Direito Municipal Positivo, 2ª Edição, Del Rey, 1992, Belo Horizonte – pgs. 106 e 107:

     “Todavia, quanto ao projeto do orçamento anual, é possível a sua rejeição, estabelecendo o artigo 166, § 8º, CF, que os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes, poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
     Pontifica JOSÉ AFONSO DA SILVA (op., p. 623): “Essa possibilidade restitui ao Poder Legislativo uma de suas prerrogativas mais importantes, que seja a de apreciar, discutir, votar, aprovar ou rejeitar qualquer tipo de projeto de lei. Não se nega, antes reconhecemos e afirmamos, que é sumamente inconveniente a rejeição da proposta orçamentária. É preciso lamentar o que acontece com frequência, no âmbito municipal, em que Vereadores, por puro capricho ou espírito de vendita, rejeitam propostas de orçamento do Prefeito. A rejeição assim não é exercício de prerrogativa, é irresponsabilidade de quem não tem espírito público e jamais será estadista. A rejeição só deve ser praticada em situação extrema de proposta distorcida, incongruente e impossível de ser consertada por via de emenda, dadas as limitações para estas.”

19. ainda sobre a rejeição do orçamento nos ensina JOSÉ NILO DE CASTRO, na obra aqui citada, pg. 107:

Preceitua o § 2º, artigo 35 do ADCT, da CR que até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o artigo 165, § 9º, I e II da Constituição, serão obedecidas as seguintes normas: I – (...); II – (...); III – o projeto de lei orçamentária da União (do Município, a observância compulsória no processo legislativo) será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro até o encerramento da sessão legislativa.
     Com base nesses dispositivos transitórios pertinentes aos orçamentos públicos, tem-se discutido, e até decidido – o que, enquanto não for promulgada a lei complementar a que se refere o § 9º, I e II, do artigo 165 da CF, não se pode rejeitar o orçamento anual, tendo-se por não aplicável o disposto no § 8º do artigo 166. É que argumentam os que pensam contrariamente ao espírito da Constituição -, não se devolve para sanção senão projeto aprovado pelo Legislativo. Daí, não pode haver rejeição. É infirmada a conclusão. Admite-se a aprovação, como a rejeição do orçamento.”

C) IMPOSSIBILIDADE DE SOLUÇÃO DO PROBLEMA PELA VIA POLÍTICA:

20. A Câmara Municipal rejeitou o orçamento e a seguir entrou em recesso, ainda no ano de 2001, somente retornando a suas plenas atividades legislativas a 15 de fevereiro de 2002.

21. a convocação extraordinária da Câmara para aprovação de Lei solicitando créditos especiais, se torna impraticável, já que Vereadores se encontram em gozo de férias, o que é certo o não atingimento do quórum qualificado de dois terços (2/3) exigido pela Lei Orgânica Municipal.

22. Uma outra questão que caracteriza a gravidade do problema é o fato de que, mesmo estando presentes todos os Vereadores membros da Câmara Municipal, não se tem a certeza da aprovação de projeto de lei de origem do Executivo solicitando autorização para a abertura de créditos especiais.

D) SITUAÇÕES FAVORÁVEIS À SOLUÇÃO DO PROBLEMA:

23. De fato a maioria absoluta da Câmara Municipal referendou o projeto de lei do orçamento.

24. Um outro fato é a possibilidade que tem o Chefe do Executivo de usar um doze avos da proposta orçamentária rejeitada pela Câmara, na forma do artigo 36, I, II, III, IV e V da lei nº 079/2001 (Lei de Diretrizes Orçamentárias).

25. Ainda, a prerrogativa que tem o Chefe do Executivo para aprovar os QDDs por Decreto (§ § 2º e 3º do art. 23 da Lei nº 079/2001).

26. A proposta orçamentária é compatível com o Plano plurianual de Investimentos e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, instrumentos estes que aprovaram projetos, atividades e prioridades da administração municipal, inclusive com a fixação de valores para despesas de Capital e para o orçamento total.

E) FALTA DE ORÇAMENTO – CONSEQUÊNCIAS À SOCIEDADE LOCAL:

27. Sob todos os aspectos que se analise o sistema financeiro nacional, verificaremos que grande parte da riqueza e do dinheiro, pertence ou está em poder das Administrações Federais, Estaduais ou Municipais, de forma direta ou indireta. Essa grande massa de recursos confere, logicamente, a esses entes grande poder, principalmente o poder-dever de zelar pela sociedade na busca do seu equilíbrio e manutenção nos mais diferentes aspectos e funções relacionadas à segurança pública, saúde, assistência social, serviços básicos de iluminação pública, fornecimento de água, educação, fomento à agricultura, fomento a indústria, fomento ao comércio, fomento a pecuária, fomento ao turismo, etc.

28. Para que o Município possa cumprir suas funções é necessário que implante regras formais para a realização de despesas, como também para o recebimento de recursos. E, tais regras implica na existência de instrumento legal onde seja possível a fixação das despesas e estimativa das receitas para o exercício. A ausência de tal instrumento implica em dizer que “mesmo que se tenha dinheiro nos cofres públicos, fica o gestor (Prefeito, Presidente da Câmara e dirigentes de entidades descentralizadas) proibido de efetuar qualquer despesa.” Isto quer dizer ainda que o gestor fica impedido de qualquer ação. A mínima possível, mesmo que seja a compra de combustível para o deslocamento de ambulâncias, pagamento de serviços, etc. Sem a definição e aprovação de instrumento de programação orçamentária, o Prefeito sequer poderá comprar um “alfinete”, quanto mais atender às necessidades contínuas e da urgência que ocorrem na dinâmica da administração de uma cidade.

29. A impossibilidade do gestor em prover a execução de serviços públicos básicos necessários à sociedade tipifica situação de calamidade pública, em razão da certeza de que a falta de ação do poder público implicará na deterioração de equipamentos comunitários, aumento da criminalidade, deficiência no atendimento médico-hospitalar, suspensão do abastecimento de água e da iluminação pública, interrupção de programas educacionais, sociais e educacionais, etc. Implica na certeza de que aumentará o índice de mortalidade no Município, incluindo a infantil, aumento do índice de violência e prejuízos imensos a pessoas e equipamentos dos munícipes e ao erário público.

II – PRINCÍPIOS JURÍDICOS CONSTITUCIONAIS

30. O art. 45 da lei Complementar nº 101 de 04/05/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) reforça a tese do “princípio da continuidade administrativa.” O abandono de projetos e programas em andamento causa imenso prejuízo ao erário público e ao contribuinte, portanto, este dispositivo diz que a inclusão de novos projetos só poderá ocorrer com a garantia dos projetos em andamento e da conservação do patrimônio público. Princípio este que tem sua maior defesa no Direito Administrativo. O “princípio da Continuidade” implica que qualquer solução de continuidade que a administração cause ou permita que se cause à regularidade dessas atividades é ilegal, salvo se a própria lei a autorizar.

31. O Prefeito Municipal, gestor público, goza da legitimidade de representar a mais alta direção superior da administração municipal. Prerrogativa esta que lhe é dada pelo art. 68 da LOM e art. 84, II, da C.F., por extensão. No Direito Administrativo essa prerrogativa se classifica como “princípio da legitimidade.” Esse princípio se assenta sob duas bases, ou ordens de valores: à vontade democraticamente definida e à vontade juridicamente positivada.

32. A vontade da sociedade juridicamente positivada é caracterizada de um outro princípio. O “da legalidade” igualmente consagrado no Direito Público. Destarte se enquadra o gestor e suas ações, não contrárias às leis, dentro da legalidade.

33. A obrigação do gestor que lhe foi autorizada pela sociedade através do processo eleitoral, dentro do princípio do Estado Democrático de Direito em vigor no Brasil, o reveste da maior responsabilidade para agir. Está caracterizado aí mais um princípio de Direito, o da “Responsabilidade”. No Direito Administrativo a responsabilidade implica “no poder de agir” mas, também, “no dever de agir”. Sobre a questão, Hely Lopes Meirelles sintetiza: “se no Direito Privado o poder de agir é uma faculdade, no Direito Público o poder de agir é uma imposição, um dever para o agente que o detém. É um poder-dever.”

34. A realidade dos fatos desencadeados pelo processo legislativo na votação do Projeto de Lei Orçamentária para o exercício de 2002. A realidade da impossibilidade de solução política imediata para o problema “rejeição do orçamento”. A realidade das evidências das normas jurídicas geradas pelo Município sobre a questão, do que diz respeito a coerência da proposta orçamentária e, no que diz respeito à inconstitucionalidade de quórum qualificado para aprovação de matéria orçamentaria que, consideravelmente, condicionam e motivam o gestor, no seu “poder-dever” de agir pressionado por esta realidade.

35. No Direito Administrativo o “princípio da realidade”, segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto, in Curso de Direito Administrativo, 9ª Edição Forense, Rio de Janeiro, 1990, pg. 71: “O Direito Público, em especial, não pode perder-se em formulações impossíveis, ainda porque fugiria à sua finalidade. Sob o padrão da realidade, os comandos da Administração, sejam abstratos ou concretos, devem ter sempre condições objetivas de serem efetivamente cumpridas em favor da sociedade a que se destinam. O sistema legal-administrativo não pode ser um repositório de determinações utópicas, irrealizáveis e inatingíveis, mas um instrumento sério de modelagem da realidade dentro do possível. A irrealidade leva ao descumprimento habitual e, à desmoralização de todo o sistema (...)”.

36. A realidade impõe o gestor a providências urgentes para evitar danos irreparáveis à sociedade e ao erário público em decorrência da impossibilidade de efetivamente agir no curso normal do processo de administração municipal. Isto é, a realidade o motiva às providências, o que caracteriza mais um princípio do Direito Administrativo consagrado nas doutrinas brasileiras, o “da Motivação”.

37. “O Estado, ao decidir concretamente, deve basear-se na Lei e nos fatos. Os motivos são, assim os pressupostos básicos, jurídicos e factuais que fundamentam a concreção casuística de um comando vinculados, tanto quando o Estado deve decidir ex-offício como quando o faça por provocação (...)”, é o que nos ensina Diogo de Figueiredo Moreira Neto.

38. A finalidade do município na condição de ente-estatal, nessa qualidade consiste no atendimento das múltiplas exigências do interesse público, acima de qualquer outro interesse, e, o maior responsável é o seu dirigente maior, dentro do sistema político republicano brasileiro. No caso de Remanso o seu Prefeito Municipal. Está caracterizado aí o “princípio da finalidade” consagrado na doutrina pátria do Direito Administrativo.

39. “É que é pela finalidade que se estabelece, entre outros limites, o que venha a ser a moralidade da atuação pública, aferida em relação a seus fins a seus meios, mais sempre constada a ideia de legitimidade da ação do Estado no atendimento do interesse público. A utilização de meios ilegítimos ou a traição de finalidade, que está ínsita na regra de competência, é que caracterizam a imoralidade e acarretam a mutação do ato administrativo e, ainda ai, com Cretella, afirmamos que a ineficácia não decorreu imediatamente da violação da regra moral de conduta mas mediatamente, pois, de permeio, foi violada a regra jurídica que a continha.” Nos ensina ainda Diogo de Figueiredo Moreira Neto: “Observe-se, finalmente, que o princípio da finalidade é absolutamente inafastável, eivando de nulidade quaisquer atos que o violem”.

40. E mais razoável o acatamento da decisão da maioria absoluta da Câmara Municipal de Vereadores que votou favoravelmente à proposta orçamentária, do que se expor em riscos políticos e em riscos para a sociedade que poderão ter como consequência, danos ao erário público e aos munícipes e, como consequência a ingovernabilidade e uma série de prejuízos mais graves à sociedade Remansense. Aplica-se aqui mais um princípio de Direito Administrativo, o da “razoabilidade”.

41. Para aplicação do princípio da razoabilidade deverá ser observado como limites à decisão: a oportunidade e a conveniência da ação administrativa. Sobre estes dois padrões, nos ensina Diogo de Figueiredo Moreira Neto: “Sob o padrão da oportunidade, a ação administrativa deverá ser considerada em termos razoável. Ainda que a administração goze de discricionariedade para escolher quando agirá, essa escolha não pode violentar o senso comum nem as mais elementares regras técnicas. A grave inoportunidade, principalmente, pela avaliação de seus efeitos, como um vício capaz de levar à anulação do ato, surgindo como uma variedade de traição da intenção da lei; se ela confere ao administrador público alternativas de escolha do momento de agir, obviamente não será para que ele aja na ocasião notoriamente inadequada, levando, assim, a que seu ato atinja resultados atentatórios desviados da finalidade publica que deve norteá-los”. A oportunidade no caso em análise, “rejeição do orçamento de Remanso”, reside no fato de que é exigido do gestor (Prefeito) decisão urgente já a partir do 1º dia de janeiro de 2002 e, a conveniência da ação administrativa reside na escolha do conteúdo da ação administrativa, a qual deverá se dar dentro do possível, de conformidade com o objeto que se deseja realizar, e com uma razoável certeza de que se trata da escolha mais eficiente.

42. Por último o “princípio da executoriedade”, também consagrado no Direito Administrativo Brasileiro, que “consiste em promover, por seus próprios meios, aplicação do ato administrativo. Em outras palavras: a Administração, no exercício de uma parcela do Poder Público, pode realizar direta, concreta é imediatamente a sua vontade. Decorre do poder-dever da Administração de rever seus próprios atos e de zelar pelo seu patrimônio”. (Diogo de Figueiredo Moreira Neto).

III – SOLUÇÃO PARA O PROBLEMA

A) ESTADO DE CALAMIDADE PÚBLICA:

43. É uma realidade o fato de que a rejeição do orçamento, por ser uma peça vital para a existência do Estado e da manutenção dos serviços básicos em prol da sociedade, implicará em situação de calamidade pública.

44. A definição legal mais apropriada sobre calamidade pública está no art. 1º do Decreto Federal n° 67.347, de 05/10/70, ao estabelecer diretrizes e normas de ação para a defesa permanente contra as calamidades públicas. Conceitua-se como “a situação de emergência, provocada por fatores anormais e adversos que afetam gravemente a comunidade, privando-a, total ou parcialmente, do atendimento de suas necessidades ou ameaçando a existência ou integridade de seus elementos componentes”.

45. O fechamento de hospitais e postos de saúde, paralisação das ambulâncias, corte no fornecimento de água potável aos municípios, fechamento de escolas, fechamento dos órgãos públicos, paralisação dos serviços de limpeza pública, corte no fornecimento de energia elétrica para a iluminação pública, falta de pagamento dos servidores públicos e das dívidas públicas, tudo em conjunto ou isoladamente, são ensejadores de situação de emergência e de calamidade pública.

46. O Município na iminência de entrar nessa faixa de risco urge providências preventivas do gestor como remédio eficaz para evitar a calamidade pública. E, o melhor remédio será dispor a administração de mecanismos orçamentários ágeis que a permita manter a continuidade dos serviços públicos. Portanto, terá o Executivo que decretar o “Estado de Calamidade Pública” para poder usufruir da prerrogativa legal de abrir créditos extraordinários.

47. Sobre a decretação de calamidade pública, pelo Prefeito de Remanso, encontraremos o amparo no § 3º do art. 89 da Lei Orgânica Municipal, no artigo 41 III da Lei Federal nº 4.320/64 e na Lei Federal nº 8.666.

B) ABERTURA DE CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS:

48. A abertura de Créditos extraordinários se ampara no artigo 36, I, II, III, IV e V, Parágrafo Único da Lei nº 079/2001 (Lei de Diretrizes orçamentárias) que autoriza a usar um doze avos (1/12) da proposta orçamentária de 2002 não aprovada não aprovada pela Câmara.

49. Se ampara ainda, a abertura de créditos extraordinários, no Artigo 41, III da Lei Federal nº 4.320/64, na Lei Orgânica Municipal (art. 89, § 3º) e na Constituição Federal (§ § 2º e 3º do artigo 167).

50. “Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo”. É o que diz o artigo 44 da Lei 4320/64. Heraldo da Costa Reis e J. Teixeira Machado Júnior ao comentar esse dispositivo no livro “A Lei 4.320 COMENTADA, 28ª Edição”, nos informa:

        “Dadas as circunstâncias, fácil é compreender a exceção aberta à regra da prévia autorização legal na abertura dos créditos extraordinários. Não exclui a lei, entretanto, o imediato envio ao Legislativo do decreto respectivo. Cumpre ao Legislativo, conhecedor da emergência, julgar a ação do Chefe do Poder Executivo, sopesando as circunstâncias e zelando para evitar os excessos.
     Entretanto, cabem outras considerações sobre os créditos extraordinários, os quais apresentam as seguintes características:
· independem de recursos para sua abertura, dada a natureza das operações que correrão à sua conta;
· não podem ser abertos sem que antes o Executivo tenha decretado, com exposição justificativa, estado de calamidade ou outro de natureza idêntica, (Grifo nosso);
· não podem ser empregados em outro tipo de despesa, que não aquelas para as quais foram abertos.”

IV – DOS PRECEDENTES – DO POSICIONAMENTO DO TCM E DO CONSULTOR IVAN BARBOSA RIGOLIN.

A) DOS PRECEDENTES:

51. Problemas assemelhados, de rejeição de projeto de lei de pedido de suplementação orçamentária foram resolvidos em alguns municípios do Estado da Bahia, em gestões anteriores, dentre eles Casa Nova, Sobradinho e Aiquara, onde foi necessário que os respectivos Prefeitos decretassem “estado de calamidade pública” para abrirem créditos extraordinários por Decreto.

a)      Do Posicionamento do TCM:

52. O Tribunal de Contas dos Municípios em Parecer de nº 007/92, de 02 de janeiro de 1992, da lavra do Técnico de Controle Externo, Bel. Afonso H. Barbuda, assim se pronunciou sobre a questão:

“(....)
A questão envolve abertura de crédito extraordinário, pelo Prefeito, vez que a Câmara, sem justificativa, rejeitou o Projeto de Lei nº 030/91 pelo qual se pretendia autorização para abertura de crédito suplementar, mesmo existindo recursos disponíveis por excesso de arrecadação.
(....)
O constituinte federal, infelizmente, não ofereceu opções normativas para a hipótese do legislador negar aprovação de créditos adicionais. A solução a ser encontrada pelos administradores passa pela análise de situações idênticas ou assemelhadas, pelo bom senso e, até mesmo, pela equidade. A administração pública, é certo, rege-se por critérios contidos no artigo 37 da Constituição Federal mas, também, por alguns princípios doutrinários, dentre os quais ressaltamos o da continuidade do serviço público, pelo qual o Estado desempenha funções essenciais ou necessárias à coletividade e o da razoabilidade, mediante o qual deve ele agir por padrões normais, diante, essencialmente, de caso concreto.
Paralisar os serviços públicos é provocar o desespero da comunidade que ficará sem assistência, médica e hospitalar, piorando a situação dos enfermos e provocando mortes. É estabelecer o caos a desordem, a revolta popular, gerando, não temos dúvidas, um estado de calamidade pública que exigiria a imediata ação das outras esferas governamentais.
(....)
Assim, achamos que qualquer despesa imprevisível, urgente e relevante justifica a abertura de créditos extraordinários. Os exemplos arrolados de guerra, comoção interna ou calamidade pública, são alguns dos muitos fatos ensejadores da decretação de um estado de emergência.
A abertura de crédito extraordinário, nos dias de hoje, no nosso entendimento pessoal, não deve ser vinculada a ocorrência, apenas de fenômenos naturais, mas a quaisquer outros que indiquem situação anormal na vida de uma comunidade.”

b)      Do Posicionamento do Consultor Jurídico IVAN BARBOSA RIGOLIN:

53. O Consultor Ivan Barbosa Rigolin, Consultor Jurídica da NDJ- Boletim de Direito Municipal – Abril/91, emitiu parecer, com o título: “Calamidade Pública – Paralisação de Serviços Públicos – Crédito Extraordinário, do qual relacionamos os seguintes textos:

     “Está portanto inteiramente assegurada ao Prefeito a possibilidade de, em decretando justificadamente estado de calamidade pública no Município, abrir, por decreto, crédito extraordinário (Lei nº 4.320/64, art. 44) para custear despesas antes imprevistas, e agora, também, emergências.
 (....)
     A propósito, Fernandes Pinheiro escreveu estas oportunas palavras: “Partindo-se da idéia de que as calamidades públicas são males notórios que atingem um país, uma região ou um grupo numeroso de pessoas, causando perturbações profundas na coletividade e criando situações excepcionais em que as necessidades humanas alcançam, inesperadamente, um elevado grau, está-se a ver que elas sempre exigem providências enérgicas, eficientes e imediatas dos poderes públicos. E adverte, o mesmo autor:  ‘Note-se, entretanto, que para que se aceite um acontecimento como verdadeiramente calamitoso, devem, antes, ser examinados os seguintes elementos: sua natureza; suas proporções; suas conseqüências; suas tendências para o desenvolvimento ou suas possibilidades de derivarão no caso de não ser pronta e eficientemente debelado o mal;
(....)
     É evidente, com efeito, que a calamidade pública pode ser decretada, tão logo os primeiros indícios dos efeitos gravosos à  vida na comunidade apareçam: no caso presente eles parecem presentes, vez que, a teor do Dec. Nº 551/90 e sua justificativa, sem a abertura de crédito extraordinário os serviços essenciais serão suspensos, o que constitui inequívoco início de calamidade, com ameaça à, saúde, à continuidade do trabalho dos cidadãos, ao transporte, à higiene, à segurança e a  todos os demais direitos do cidadão na comunidade como a toda a ordem pública por via de consequência.
     Não deve a autoridade esperar para remediar, quando pode (ou deve) prevenir o mal maior. Tal que existe, com função preventiva, também o habeas corpus, o mandado de segurança e, segundo alguns autores, a próprio ação popular, seria impensável interpretar a Constituição e a lei como exigindo da autoridade aguardar o desfecho trágico de uma situação esperada, para só então decretar a calamidade pública que era iminente.”

V – CONCLUSÃO

54. De fato a Proposta Orçamentária para o exercício de 2002 foi aprovada pela maioria absoluta da Câmara Municipal, entretanto se esbarra em dispositivo da Lei Orgânica Municipal (art. 33, § 8º, i) que, apesar de ser inconstitucional prevalecerá até que seja modificado ou questionado pela via judicial.

55. A proposta foi aprovada ainda, pelo seu valor total de receitas e despesas no Anexo Único da Lei Municipal nº 079/2001 que dispõe sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias, bem como, o programa de trabalho que é traduzido genericamente pelas metas fixadas e priorizadas nesse instrumento legal.

56. Foi aprovada, também a proposta orçamentária pela Lei nº 85/2001 que dispõe sobre o plano plurianual para o quadriênio de 2002 a 2005, na conformidade do seu Anexo Único que fixou prioridades e valores para despesas de capital distribuído por órgãos, por projeto e atividades. Valores, projetos e atividades estes, que a Proposta de Orçamento Anual para 2002 reproduziu na íntegra.

57. A perfeita compatibilidade da Proposta Orçamentária Anual para 2002 foi perfeitamente compatível com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e Plano Plurianual de Investimentos.

58. A Lei de Diretrizes Orçamentárias nº 079/2001, autoriza o Chefe do Executivo a executar um doze avos (1/12) da proposta orçamentária não aprovada.

59. O estado de calamidade pública é evidente, como é evidente a responsabilidade do Prefeito, dentro do seu poder-dever, prerrogativa que lhe foi transferida pela sociedade através das normas jurídicas e da doutrina pátria.

60. É evidente também que membros do Poder Legislativo (a minoria), está tentando obstaculizar o andamento das ações da administração pública municipal a cargo do Poder Executivo Municipal.

61. É cristalino que a decretação de calamidade pública e posterior abertura de créditos extraordinários têm amparo legal por se assentar nos princípios de Direitos e na doutrina basilar.

62. É cristalino ainda, que a única saída que o Chefe do Executivo dispõe – e que se assenta em base legal – é a prerrogativa para decretar estado de calamidade pública para permiti-lo a abrir créditos extraordinários por Decreto.

63. É aconselhável que no Decreto de abertura de créditos extraordinários sejam adotados os Anexos 01, 02, 06 e os Quadros de Detalhamentos das Despesas anexos à proposta de orçamento para o exercício de 2002.

64. É o Parecer

Juazeiro, Ba, em 27 de dezembro de 2001


NILDO LIMA SANTOS
Consultor em Administração Pública

 
     


     




                                                  














  


        


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